“บวรศักดิ์” ปัดมีวาระซ่อนเร้นเปิดทางคนนอกนั่งนายกฯ ยันเพื่อแก้ปัญหายามมีวิกฤต

ประธาน กมธ.ยกร่างฯ ปฎิเสธมีวาระซ่อนเร้นกำหนดให้นายกฯ ไม่จำเป็นต้องมาจาก ส.ส. ยันเพื่อแก้ปัญหายามวิกฤต ไม่ต้องใช้วิธีนอก รธน.เหมือนปัจจุบัน แนะดูทั่วโลกเปิดกว้าง ส่วนไทยยังการันตีให้ ส.ส.ขึ้นนายกฯช่วงภาวะปกติด้วยการให้ประธานสภาฯ นำชื่อขึ้นทูลเกล้าน และต้องผ่านมติจากที่ประชุมสภาฯก่อน ส่วนวิธีแก้ปัญหาการเมืองครอบงำ ขรก. ให้ดันตั้งสหภาพ ขรก.ไว้คานอำนาจฝ่ายบริหาร การสั่งการต้องทำเป็นลายลักษณ์อักษรเท่านั้น

นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) ยกร่างรัฐธรรมนูญ กล่าวเปิดเวทีสัมมนาในหัวข้อ “สานพลังเจ้าหน้าที่ของรัฐในการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นต่อการยกร่างรัฐธรรมนูญ" ของคณะอนุกรรมาธิการการมีส่วนร่วมและรับฟังความคิดเห็นต่อการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ โดยได้อธิบายถึงกรอบการยกร่างรัฐธรรมนูญตอนหนึ่งว่า ตอนนี้กระบวนการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญได้เดินหน้าไปอย่างมาก โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ได้รับความฟังคิดเห็นของสภาปฎิรูปแห่งชาติ (สปช.) เสร็จสิ้นไปแล้ว ตั้งแต่เมื่อวันที่ 19 ธ.ค. จากนั้น กมธ.ยกร่างฯ จะดำเนินการจัดทำรัฐธรรมนูญร่างแรกให้เสร็จภายในวันที่ 17 เม.ย. 2558 เพื่อเสนอให้ สปช.ให้ความคิดเห็นต่อไป เมื่อเสนอ สปช.แล้ว สมาชิก สปช. สามารถทำคำขอแก้ไขรัฐธรรมนูญได้ภายในเดือนพ.ค.2558

หลังจากนั้น กมธ.ยกร่างฯ จะไปดำเนินการแก้ไขและปรับปรุงให้เสร็จเป็นรัฐธรรมนูญร่างสุดท้ายภายในวันที่ 23 ก.ค.2558 และนำร่างรัฐธรรมนูญนั้นเสนอให้ สปช.อีกครั้ง โดย สปช.มีเวลาอภิปรายอีก 15 วัน วันสุดท้ายที่ สปช.ต้องให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบต่อร่างรัฐธรรมนูญ คือ วันที่ 6 ส.ค.2558

ประธาน กมธ.ยกร่างฯ กล่าวว่า ถ้า สปช.ไม่ให้ความเห็นชอบ รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวกำหนดให้ยุบทั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและสปช. และห้ามคนที่เป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและสปช.กลับมาเป็นดำรงตำแหน่งใหม่อีก แปลว่าอินจันคู่แฝดนี้ต้องตายตกตามกันไป แต่ถ้า สปช.ให้ความเห็นชอบ จะต้องให้เวลาแก่สำนักอาลักษณ์ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีชุบหมึกเขียนลงบนสมุดไทยแบบโบราณเล่มใหญ่ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าในวันที่ 4 ก.ย.2558 และโดยธรรมเนียมและโดยรัฐธรรมนูญนั้นทรงมีพระราชอำนาจที่จะพิจารณาถึง 90 วัน

“ถ้าคณะรัฐมนตรีและคณะรักษาความสงบแห่งชาติ เห็นว่ารัฐธรรมนูญนี้สมควรได้รับความเห็นชอบจากประชาชนผ่านการประชามติก็มีความจำเป็นต้องแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว ซึ่งก่อนลงประชามติจะต้องมีการเปิดให้มีการชี้แจงและอภิปรายเนื้อหาในรัฐธรรมนูญ ใช้เวลาอีก 3-4 เดือนกว่าจะผ่านประชามติ”

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า ประเทศไทยเกือบเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญมากที่สุดในโลก โดยสาธารณรัฐโดมินิกันเป็นประเทศที่มีรัฐธรรมนูญมากที่สุดถึง 38 ฉบับ การจัดทำรัฐธรรมนูญในครั้งนี้มีข้อจำกัดอยู่หลายประการและต้องครอบคลุมเนื้อหาถึง 10 ประการ เช่น การมีระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะกับสังคมไทย การมีมาตรการในการป้องกันไม่ให้ผู้ทุจริตและทำให้การเลือกตั้งไม่สุจริตเที่ยงธรรมกลับคืนสู่ระบบการเมืองได้อีกเป็นอันขาด เป็นต้น สิ่งเหล่านี้เป็นกรอบที่รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราววางเอาไว้ ต่างจากการทำรัฐธรรมนูญที่ไม่มีกรอบเช่นนี้

“เรื่องอะไรก็ตาม ที่คิดว่าจะมีความสุ่มเสี่ยงต่อสถาบันชาติ ศาสนา สถาบันพระมหากษัตริย์ ทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญก็จะหลีกเลี่ยง เช่น ข้อเสนอการให้เลือกตั้งคณะรัฐมนตรีโดยตรงนั้นมีความเสี่ยง เพราะว่ายังไม่มีประเทศไหนเคยใช้ มีความเสี่ยงต่อการที่รัฐบาลจะเข้มแข็งมากจนกลายเป็นรัฐบาลเผด็จการและไม่สามารถควบคุมตรวจสอบได้ เป็นความเสี่ยงที่เราไม่ควรลงไปเสี่ยง”

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า นอกจากนี้ จะต้องมีกระบวนการที่จะทำอย่างไรเพื่อให้รัฐธรรมนูญนี้สามารถมีภูมิคุ้มกัน แก้ปัญหาของบ้านเมืองในอดีตได้ โดยเฉพาะผู้มีเงินมหาศาล ซึ่งเป็นหัวหน้าพรรคที่สามารถควบคุมพรรคการเมืองและสั่งให้สมาชิกพรรคการเมืองลงมติตามที่ต้องการได้ ทั้งที่สวนกระแสความรู้สึกของประชาชน ตรงนี้ที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้พยายามนำระบบเลือกตั้งแบบบัญชีรายชื่อผสมสัดส่วนที่เอาคะแนนเสียงของประชาชนทุกคะแนนมานับ และการไม่บังคับให้ ส.ส.ต้องสังกัดพรรคน่าจะพอแก้ปัญหาได้

ประธาน กมธ.ยกร่างฯ กล่าวว่า เรื่องการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีไม่จำเป็นต้องมาจากการเป็น ส.ส.นั้นทางคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้พิจารณาเรื่องนี้โดยย้อนหลังไปในอดีตจนพบว่าเคยมีปัญหา โดยรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2521-2534 บัญญัติให้ประธานวุฒิสภาซึ่งมาจากการแต่งตั้งเป็นประธานรัฐสภา และบัญญัติว่าให้ประธานรัฐสภาเป็นคนลงนามรับสนองพระบรมราชโองการฯ ตั้งนายกรัฐมนตรี และไม่มีการบัญญัติให้การเลือกนายกรัฐมนตรีให้ทำโดยสภาผู้แทนราษฎร

“ดังนั้น ในทางปฏิบัติตั้งแต่ปี 2521-2539 ประมาณ 20 ปี จึงเห็นว่า เมื่อมีการเลือกตั้งเสร็จและถึงแม้จะมีประธานสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากผู้แทนราษฎร แต่ไม่ได้เป็นประธานรัฐสภา และก็ไม่เป็นผู้ทูลเกล้าฯนายกรัฐมนตรี แต่กลับเป็นหน้าที่ของประธานวุฒิสภา ซึ่งมาจากการแต่งตั้ง และวิธีการนำความกราบบังคมทูลให้ตั้งนายกรัฐมนตรีในวันนั้น รัฐธรรมนูญไม่ได้เขียนให้ ส.ส.ลงมติในสภา ประธานวุฒิสภาก็สามารถไปให้หัวหน้าพรรคการเมืองที่ลงแข่งและมี ส.ส.ในสภาลงนามในจดหมายฉบับหนึ่งว่าสนับสนุนให้ใครเป็นนายกรัฐมนตรี ไม่ได้ลงคะแนนกันในสภาผู้แทนราษฎร ตรงนี้เองจึงเป็นที่มาให้ในปี 2535 มีการไปสนับสนุนให้คนที่ไม่ได้เป็น ส.ส.เป็นนายกรัฐมนตรีและก่อให้เกิดมีการชุมนุมในปี 2535 ขึ้นมา จึงเป็นที่มาของการเรียกร้องให้มีการเขียนในรัฐธรรมนูญเลยว่าผู้ที่เป็นนายกรัฐมนตรีต้องเป็นส.ส.”

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า รัฐธรรมนูญพ.ศ.2540 ได้กำหนดให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นประธานรัฐสภาและเป็นผู้นำความกราบบังคมทูลแต่งตั้งนายกรัฐมนตรี พร้อมกับให้มีการลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งก่อนหน้านั้นไม่เคยมีการทำมาก่อนและให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. โดยคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ในเวลานั้นเห็นว่ากลิ่นอายของการเรียกร้องที่เกิดขึ้นเมื่อเดือนพ.ค.2535 ยังปรากฏอยู่ จึงให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. และต่อมารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2550 ก็ยังคงหลักการนี้เอาไว้ จนกระทั่งเกิดเหตุการณ์วิกฤตในปีที่ผ่านมาและเสียงเรียกร้องว่าวิกฤตนั้นไม่สามารถแก้ไขได้ด้วยรัฐบาลและฝ่ายค้านในเวลานั้น

“หลายคนบอกว่าให้ไปใช้ มาตรา 7 ซึ่งเขียนสั้นๆ ว่าเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับแก่กรณีใด ก็ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองของประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข พูดง่ายๆ ก็คือ ขอพระบารมีพระมหากษัตริย์ลงมาแก้ปัญหา ซึ่งก็สวนพระราชดำรัสที่พระราชทานกับตุลาการเอาไว้ในปี 2549 ว่า มาตรา 7 ไม่ได้ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ในการทรงกระทำการใดก็ตามที่รัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจเอาไว้ แต่คนไทยยังเรียกร้องให้ใช้มาตรา 7 เพราะวันนั้นเกิดวิกฤตจนท้ายที่สุดทหารต้องประกาศใช้อัยการศึกและทำการรัฐประหาร โดยสรุป คือ การไปบัญญัติให้ ส.ส.เท่านั้นที่จะเป็นนายกรัฐมนตรีได้ จึงเป็นการปิดประตูตายในเวลาวิกฤต”

นายบวรศักดิ์ ระบุว่า คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญเถียงกันเรื่องนี้มากว่า ถ้าเป็นสถานการณ์ปกติเลือกตั้งเข้ามา รัฐธรรมนูญเขียนอยู่แล้วว่า

1.ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้นำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรี 2.การลงมติเลือกนายกรัฐมนตรีต้องทำในสภาผู้แทนราษฎร ในภาวะปกติแน่นอนว่า ไม่มีพรรคการเมืองไหนจะเอาคนนอกเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี ก็ต้องเอาคนที่เป็นสมาชิกพรรคและเป็น ส.ส.เข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรีตามธรรมชาติ แต่สาเหตุที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ไม่เขียนให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส.อีก เพราะถ้าเราเขียนไว้เหมือนเมื่อปี 2540 ปี 2550 และถ้ามันเกิดวิกฤตอีกครั้ง รัฐธรรมนูญก็ไม่มีทางออกให้ และต้องใช้วิธีทางนอกรัฐธรรมนูญอีกอย่างนั้นหรือ

นายบวรศักดิ์ กล่าวว่า เราก็หันไปดู 90 ประเทศที่เป็นระบบรัฐสภาพบว่ามี 26 ประเทศที่บัญญัติให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็นส.ส. เช่น ออสเตรเลีย สิงค์โปร อิสราเอล เป็นต้น ประเทศส่วนใหญ่กว่า 70 ประเทศไม่ได้เขียนกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. เช่น อังกฤษ ซึ่งในกรณีของอังกฤษมีธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากสภาสามัญ เพราะสภาสามัญเท่านั้นที่มีอำนาจสำคัญโดยเฉพาะทางการเงิน เมื่อ กมธ.ยกร่างฯ เหลียวไปดูประสบการณ์ของไทยที่เขียนให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส.และให้สภาผู้แทนราษฎรลงมติเลือก ทำให้แน่ใจได้แล้วว่าในสถานการณ์ปกติจะไม่มีทางเอาคนนอกมาเป็นนายกรัฐมนตรี เมื่อดูตามข้อเท็จจริงที่ว่าการรัฐประหาร 22 พ.ค.ที่ผ่านมา เกิดจากทางตันของรัฐธรรมนูญ เพราะไม่มีทางเอาคนอื่นมาเป็นนายกรัฐมนตรีได้ กมธ.ยกร่างฯ จึงเห็นว่าควรเหลียวไปดูโลกาภิวัฒน์ที่ให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องเป็น ส.ส.ด้วย

“ขอกราบเรียนเรื่องนี้ว่าไม่ได้มีวาระเอาซ่อนเร้นที่จะเอาใครเข้ามาเป็นอะไรทั้งสิ้น เพราะเราต้องดูภูมิสังคม ปัญหาบ้านเมืองเรา เราดูหลักการสากล เหลียวซ้ายไปดูภูมิสังคมบ้านเมืองเราที่เกิดปัญหาแล้ว รัฐประหารครั้งนี้เกิดจากการที่เขียนรัฐธรรมนูญผูกมัดรัดตึงเกินไป ทั้งๆ ที่ต้องการให้คนกลางมาเป็นก็ทำอะไรไม่ได้ จึงต้องฉีกรัฐธรรมนูญ เหลียวไปดูต่างประเทศก็มี 26 ประเทศเท่านั้นที่เขียนให้นายกรัฐมนตรีต้องเป็น ส.ส. กมธ.ยกร่างฯ จึงต้องตัดสินใจหาทางตรงกลาง คือ มีหลักประกันแน่ชัดแล้วว่าประธานสภาผู้แทนราษฎร จะเป็นคนนำความกราบบังคมทูลให้ตั้งนายกรัฐมนตรี และส.ส.จากการเลือกตั้งจะเป็นคนลงมติเลือกนายกรัฐมนตรี”

ในช่วงสุดท้ายของการกล่าวปาฐกถา นายบวรศักดิ์ บอกถึงแนวทางการแก้ไขปัญหาการครอบงำระบบราชการจากนักการเมืองว่า ในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างนักการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐและประชาชนนั้นอยากให้ทุกคนให้ความเห็นว่าควรมีการรักษาสมดุลอย่างไรเพื่อไม่ให้มีการซื้อขายตำแหน่ง การแทรกแซงของฝ่ายการเมืองที่ใช้อำนาจแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการประจำหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยไม่เป็นธรรม จะทำอย่างไรเพื่อให้กรรมการรัฐวิสาหกิจทั้งหลายที่ตั้งโดยรัฐบาลไม่เข้าไปหาผลประโยชน์ให้ตัวเองและพวกพ้อง

“ตัวอย่างเช่น สหภาพข้าราชการ ซึ่งสำนักงานข้าราชการพลเรือนได้เขียนเอาไว้แล้ว ส่วนตัวก็คิดว่ารัฐบาลควรจะนำเอามาประกาศใช้ เพราะรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไม่ยอมประกาศใช้ สหภาพข้าราชการ จะเป็นการรวมตัวเพื่อต่อต้านการทุจริต และรักษาระบบคุณธรรม ซึ่งสถาบันพระปกเกล้ามีสหภาพพนักงานของสถาบันแล้ว ตั้งขึ้นมาเพื่อคานอำนาจฝ่ายบริหารและคนที่ต้องการเข้ามาแทรกแซง การมีสหภาพก็เพื่อให้เกิดรวมตัวเป็นเครื่องมือต่อรองและต่อสู้กับนักการเมืองที่ต้องการเข้ามาครอบงำ”

นายบวรศักดิ์ กล่าว่า อย่างไรก็ตาม คิดว่าคงไม่พอ อาจต้องคิดถึงมาตรการอื่นๆ อีกจำนวนมาก เช่น การกำหนดให้การสั่งราชการต้องด้วยหนังสือเท่านั้น ผู้ใดรับคำสั่งด้วยวาจาและมาปฏิบัติ ผู้นั้นอาจต้องรับผิดชอบทางแพ่ง ทางอาญา ทางปกครองด้วยตัวเอง เว้นแต่จะเป็นกรณีฉุกเฉินจำเป็นรีบด่วนก็สามารถสั่งด้วยวาจาได้ แต่จะทำไม่ได้จนกว่าจะได้บันทึกเป็นลายลักษณ์อักษร ส่งขึ้นไปให้ผู้สั่งนั้นเห็นชอบแล้ว ถ้าอย่างนี้จะเป็นเครื่องประกันความโปร่งใสอีกประการหนึ่งว่าเจ้าหน้าที่ของรัฐคงจะได้รับความคุ้มครอง