“เนติบริกร” ชำแหละกระบวนการออก กม. สับฝ่ายการเมืองมัวแต่เล่นเกม เสนอผุดแผนแม่บทบูรณาการออก กม.ทุกภาคส่วน ด้าน “ครูหยุย” แนะให้สิทธิ ปชช.ออกเสียงยับยั้ง กม.ได้ หลีกเลี่ยงฝ่ายการเมืองเผชิญหน้าม็อบ ขณะที่ TDRI กางผลวิจัย 5 ปีชี้กระบวนการนิติบัญญัติไม่ต่าง “นาย-บ่าว” เชื่อปัจจัยการเมืองมีส่วนสำคัญในกระบวนการผลิตกฎหมาย
วันนี้ (8 มี.ค.) ที่สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้มีการจัดงานสัมมนาเรื่อง “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญัติเพื่อส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” โดยมี นายวิษณุ เครืองาม อดีตรองนายกรัฐมนตรี นายวัลลภ ตังคณานุรักษ์ เลขาธิการมูลนิธิสร้างสรรค์เด็ก และนายนคร มาฉิม ส.ส.พิษณุโลก พรรคประชาธิปัตย์ ร่วมเป็นวิทยากร โดยนายวิษณุกล่าวถึงความบกพร่องหรือจุดอ่อนของกระบวนการนิติบัญญัติไทยว่า ประการที่ 1 รัฐธรรมนูญกำหนดว่า รัฐบาลจะต้องทำแผนบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งในแผนดังกล่าวต้องทำแผนนิติบัญญัติควบคู่กันด้วย หมายความว่าภายใต้นโยบายของรัฐบาล กระทรวงจะต้องออกกฎหมายใดบ้าง แต่ใน พ.ร.บ.บริหารราชการแผ่นดินที่บังคับใช้กับทุกกระทรวง บางครั้งเมื่อกระทรวงใดพบประเด็นที่ต้องแก้ไขเพียงข้อเดียวก็ต้องนำเรื่องเข้าสภา หรือหากมี 3 กระทรวง ก็ต้องเข้าทั้ง 3 เรื่อง ทำให้เสียเวลา ตรงนี้เห็นว่าหากมีแผนที่ดี ก็ไม่ต้องมาเสียเวลาแก้กันอยู่ ประการที่ 2 การตรวจสอบหรือเช็คลิสต์ ที่ระยะหลังหละหลวม ทำให้จุดประสงค์ในการออกกฎหมายไม่ชัดเจน ประการที่ 3 เรื่องเกม ซึ่งเกมสำคัญอยู่ที่คณะรัฐมนตรีกับสภาผู้แทนราษฎร
นายวิษณุกล่าวอีกว่า ประการที่ 4 รัฐบาลมีสิทธิที่จะดึงร่างกฎหมายใดมาศึกษาก่อนเป็นเวลา 1 เดือนได้ ซึ่งส่วนมากจะเกิดในกรณีที่ฝ่ายค้านยื่นร่างกฎหมายเข้ามา ซึ่งรัฐบาลมี 2 ทางเลือกคือ ไม่เห็นด้วยก็ทำให้ตกไป หรือหากเห็นด้วย แต่ทำให้ตกไปไม่ได้ ก็จะขอมาศึกษา 1 เดือน แต่ความเป็นจริงแค่ถ่วงเวลา แล้วให้คณะกรรมการกฤษฎีกา ร่างขึ้นมาใหม่เป็นฉบับรัฐบาลและส่งไปประกบเพราะกลัวเสียหน้า ทำให้กระบวนการพิจารณากฎหมายล่าช้ามาก ประการที่ 5 ความไม่มีเอกภาพของรัฐบาล ถือเป็นอุปสรรคใหญ่ของการออกกฎหมาย และประการที่ 6 การใช้เวลาพิจารณากฎหมายของรัฐสภาที่นานเกินไป เนื่องจากตอนอภิปรายรับหลักการในร่างต่างๆ มีสาระหรือไม่มีสาระก็ยกมาพูดกัน ทั้งหมดคือสาเหตุที่บั่นทอนคุณภาพของฝ่ายนิติบัญญัติ
ในส่วนขั้นตอนการเสนอร่างกฎหมายนั้น นายวิษณุกล่าวว่า ความจริงขั้นตอนของคณะรัฐมนตรีมีเพียงรับหลักการและเสนอให้คณะกรรมการกฤษฎีกา หากคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่แก้มา ก็ใช้เวลาไม่นาน แต่หากแก้ไขมากก็ต้องย้อนมาเข้าคณะรัฐมนตรี โดยใช้เวลาค่อนข้างมาก เรื่องนี้ก็แปลก เพราะความจริงคณะรัฐมนตรีไม่ต้องทำตามคณะกรรมการกฤษฎีกาก็ได้ บางครั้งแก้ไขมาเยอะมาก แล้วคณะรัฐมนตรีมีมติให้กลับไปใช้ร่างเดิมก็มี อีกเรื่องที่พบคือ ตนยังไม่เคยเห็นร่าง พ.ร.บ.ใดจากเสนอจากส่วนราชการแล้วตกในขั้นของคณะรัฐมนตรี ทั้งที่ฟังจากคำอภิปรายแล้วดูว่าไม่เห็นด้วย เพราะพอเป็นเรื่องที่มาจากพรรคที่คุมกระทรวงนั้นๆ มีหัวหน้าพรรคเป็นเจ้ากระทรวง ไปฉีกหน้าฉีกตากันไม่ได้ ได้แค่ติบางเรื่อง แล้วก็ให้คณะกรรมการกฤษฎีกาไปแก้ แสดงว่าภายในคณะรัฐมนตรีมีการเล่นเกม
นายวิษณุกล่าวต่อว่า ที่ผ่านมาร่างพระราชบัญญัติ (พ.ร.บ.) ที่เสนอโดยรัฐบาล โดยปกติมีบังคับไว้ว่าจะต้องขอความเห็นจากส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง เพื่อดูปัญหาที่จะส่งผลกระทบ แต่ร่างกฎหมายหลายฉบับที่กระทบต่อประชาชน กลับไม่มีการสอบถามความเห็นจากประชาชน หรือเอกชน ทั้งที่มีองค์กรต่างๆ เช่น สภาหอการค้า สภาอุตสาหกรรม หรือสมาคมธนาคาร ที่ได้รับผลกระทบโดยตรง มาวันนี้มีการพูดถึงหลักธรรมาภิบาลมากขึ้น ดังนั้นเราต้องปรับการทำงาน และต้องถามภาคส่วนที่เกี่ยวข้อง หากไม่เชิญมาชี้แจง ก็ควรให้ชี้แจงเป็นลายลักษณ์อักษรมา
สำหรับประเด็นความล่าช้าของการทำงานในส่วนคณะกรรมการกฤษฎีกา นายวิษณุอธิบายว่า มาจากหลายสาเหตุ อาทิ การที่เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาต้องแบ่งงานให้ตรงตามความเชี่ยวชาญของ 12 คณะ ทำให้บางครั้งงานก็ไปกองอยู่ที่คณะใดคณะหนึ่งมากเกินไป หรือบางคณะอาจดองเรื่องไว้เอง เพราะมองถึงความจำเป็นและความเร่งด่วน การเชิญผู้ชี้แจงไม่อยู่ในอำนาจที่แท้จริง จึงไม่สามารถดำเนินการได้ทันที เป็นต้น โดยวิธีแก้ปัญหาล่าช้า เห็นว่าควรตั้งอนุกรรมการกฤษฎีกา แยกหน้าที่ให้ชัดเจน เพราะคณะกรรมการชุดเดียวจะทำหน้าที่ทั้งหมดไม่ได้ นอกจากนี้ เราควรเอาราชบัณฑิตเข้ามาร่วมด้วย เพราะที่ผ่านมาที่เถียงกันมากในเรื่องการใช้คำ บางคำเสียเวลาเป็นเดือน หากมีราชบัณฑิตมาช่วยก็อธิบายได้
นอกจากนี้ นายวิษณุยังได้กล่าวตำหนิกระบวนการนิติบัญญัติในชั้นรัฐสภาด้วยว่า ปัญหาอยู่ที่วันนี้สภาเล่นเกม เพราะสภาพูดมาก และใช้สำนวนโวหารกันเกินไป ทำให้ร่างกฎหมายยืดเยื้อ เป็นที่น่าสังเกตว่าร่างกฎหมายง่ายๆ สภาใช้เวลานานกว่าร่างกฎหมายยาก เพราะร่างกฎหมายยาก ผู้แทนจะไม่กล้าพูดกันเพราะกลัวเขาจะรู้ว่าขี้เท่อ ที่สำคัญการพิจารณาร่างกฎหมายของสภาอยู่ที่การต่อรองกันระหว่างวุฒิสภากับสภาผู้แทนราษฎรอีกด้วย เมื่อร่างกฎหมายผ่านสภาไปแล้ว จะไปเจอด่านของศาลรัฐธรรมนูญ เพราะวันนี้ใช้เทคนิคกัน ถ้าแพ้ในสภาก็เข้าชื่อกันให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาตัดหน้าเสียก่อนที่จะมีการยื่นทูลเกล้า ลองคิดว่าถ้าติดที่ศาลรัฐธรรมนูญ 1 ปี จะเกิดอะไรขึ้น บางฉบับไปติดอยู่ที่ศาลรัฐธรรมนูญ 2 ปีก็มี
นายวิษณุกล่าวในช่วงท้ายว่า ครั้งหนึ่งตอนที่ตนเป็นเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ได้นำร่าง พ.ร.บ.ฉบับหนึ่งทูลเกล้าฯ พระองค์ทรงมีพระราชกระแสประโยคหนึ่งว่า อย่ามาเร่งรัดกัน จะขอดูละเอียดหน่อย เพราะถ้าเป็นร่างที่ผ่านมาจากสภาที่เลือกตั้ง ก็ต้องไว้ใจว่าถูกผิดเป็นผู้แทนปวงชนเขาพิจารณามาแล้ว เกณฑ์ในการที่คณะองคมนตรีจะพิจารณาก็เป็นอีกเกณฑ์หนึ่ง แต่เมื่อเป็นร่างกฎหมายที่มาจากสภาแต่งตั้ง และไม่มีฝ่ายค้าน เวลาพิจารณาจะต้องถี่ถ้วนอีกแบบหนึ่ง เพราะอาจส่งผลกระทบต่อประชาชน โดยที่สภาอาจมองไม่เห็นในส่วนนี้ จึงต้องใช้เวลาหน่อย แต่จะไม่เกินเวลาที่รัฐธรรมนูญกำหนด
“ประโยคนี้มีความสำคัญมาก จะเห็นว่ากระบวนการในพิจารณาของชั้นองคมนตรีก็มี เพียงแต่อาจจะเข้าไปพิจารณายาก แต่ถ้าพิจารณาแล้วเราจะได้มีโอกาสเห็นความละเอียด ซึ่งบางทีอาจไม่ออกมาสู่สายตาภายนอก ในบางรัฐบาลก็มีได้เห็นบ้าง ในกรณีที่รับสั่งให้นายกฯ เข้าเฝ้า เพื่อสอบถาม รัฐบาลตอบว่าได้หรือไม่ได้ ก็จะมีท่าทีออกมา อย่างในอดีตมีร่างกฎหมายฉบับหนึ่งผ่านสภาแล้วนำขึ้นทูลเกล้าจึงมีรับสั่งให้นายกฯเข้าเฝ้า แต่ที่สุดก็ต้องลงพระปรมาภิไธยให้ผ่านไป แต่หลังจากนั้นอีกหนึ่งสัปดาห์รัฐบาลก็เสนอให้แก้ไขกฎหมายฉบับนั้น ท่ามกลางความไม่เข้าใจ จึงต้องอธิบายกัน” นายวิษณุกล่าวในที่สุด
ขณะที่ นายนคร มาฉิม ส.ส.พิษณุโลก พรรคประชาธิปัตย์ กล่าวช่วงหนึ่งว่า กลไกการตรากฎหมายในปัจจุบันไม่ตรงตามความต้องการของประชาชน เพราะถูกชี้นำโดยฝ่ายข้าราชการประจำมากกว่า หลายครั้งก็ถูกตีกรอบโดยคณะกรรมการกฤษฎีกา สภาผู้แทนราษฎรไม่เห็นด้วย หรือไม่ได้รับการผลักดันจากคณะรัฐมนตรี เป็นสาเหตุให้เกิดความเหลื่อมล้ำในสังคมมากยิ่งขึ้น และยังถูกมองว่ากลุ่มทุนที่มีอิทธิพลอยู่ในส่วนที่เกี่ยวข้องเป็นผู้อยู่เบื้องหลังได้ เช่น กฎหมายภาษี หรือที่ดินหลายฉบับ มักไม่ได้รับการตอบสนอง และถูกลดทอนด้วยระบบราชการอีก ดังนั้นทางแก้ไขควรที่จะให้มีการออกเป็นแผนแม่บทกำหนดเวลา 5 ปี หรือ 10 ปี เพื่อกำหนดแนวทางในการออกกฎหมาย ที่ไม่ว่าพรรคการเมืองใดเข้ามาเป็นรัฐบาลต้องปฏิบัติตาม ในลักษณะเดียวกับแผนพัฒนาเศรษฐกิจสังคม ทั้งนี้ เมื่อมีแผนแม่บทแล้วก็เชื่อว่าจะสามารถส่งเสริมความสัมพันธ์ของรัฐบาล ส.ส. ส.ว. คณะกรรมการกฤษฎีกา และภาคประชาชน เพื่อมาบูรณาการเดินหน้าไปในทิศทางเดียวกันได้
“กฎหมายมีมาก แต่ว่าพอตราออกมาแล้วไม่ศักดิ์สิทธิ์ จึงอยากเสนอว่า ต่อไปควรจะมีแผนแม่บทในระดับชาติ เช่น สภาพัฒน์ฯควรมีกรอบแผนในการพัฒนาประเทศ 5 ปี ทั้งในด้านสังคม เศรษฐกิจ และกฎหมาย เพื่อให้เห็นว่าอนาคตของประเทศจะเดินไปทางไหน ไม่ว่าใครจะเป็นรัฐบาลควรจะเดินมาในกรอบนี้ ไม่เช่นนั้นกฎหมายของประชาชนก็จะถูกล้มล้าง ถูกดอง อยู่อย่างนี้” นายนครกล่าว
สำหรับ นายวัลลภ ตังคณานุรักษ์ เลขาธิการมูลนิธิสร่างสรรค์เด็ก และอดีต ส.ว. กล่าวว่า จากประสบการณ์ในอดีตที่เมื่อฝ่ายการเมืองออกกฎหมายในบางเรื่องแล้ว มีผู้ที่ไม่เห็นด้วยออกมาชุมนุมคัดค้าน ส่วนตัวจึงเห็นว่า ควรเพิ่มอำนาจประชาชนให้มีสิทธิในการยับยั้งกฎหมาย หรือการคัดค้านไม่ให้กฎหมายที่เสนอโดยภาคประชาชนตกไป โดยการออกเสียงประชามติ เพราะเชื่อว่าจะดีกว่าปล่อยให้มีผู้ออกมาชุมนุม เช่นอดีตที่มีผู้เคยบุกเข้าไปในสภาฯมาแล้ว รวมไปถึงกรณีที่มีการออกกฎหมายไปแล้ว แต่กลับไม่ได้รับความร่วมมือจากข้าราชการประจำดองเรื่องไว้ ไม่ยอมนำไปออกเป็นกฎกระทรวงต่างๆ ทำให้กฎหมายฉบับนั้นๆไม่มีผลในทางปฏิบัติ ก็เท่ากับกฎหมายเป็นหมัน โดยเฉพาะกฎหมายของภาคประชาชนหลายเรื่อง บางฉบับกฎหมายผ่านมา 3 ปีแล้ว แต่ก็ยังไม่มีความคืบหน้าใดๆ เรื่องนี้ควรมีการระบุให้ชัดเจนลงไปถึงกรอบระยะเวลาในการปฏิบัติ ซึ่งขณะนี้แม้ว่าจะไม่สามารถเอาผิดข้าราชการได้ ตนก็เตรียมที่จะยื่นคำร้องต่อศาลปกครองเพื่อให้พิจารณาวินิจฉัยในกรณีนี้
ก่อนหน้านั้น นายสมเกียรติ ตั้งกิจวาณิชย์ รองประธานสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ได้เป็นผู้นำเสนอผลการศึกษาภายใต้โครงการวิจัย “การปรับปรุงกระบวนการนิติบัญญติเพื่อ่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชน” โดยกล่าวว่า จากการศึกษาข้อมูลเชิงประจักษ์ของกระบวนการนิตัญญัติไทยตลอด 5 ปีที่ผ่านมาพบว่า เป็นไปในลักษณะที่เป็นเศรษฐศาสตร์การเมือง มีมีเกมทางนิติบัญญัติ ที่ฝ่ายต่างๆมีความต้องการที่แตกต่างกัน และจะประเมินความเคลื่อนไหวของฝ่ายรงข้าม ก่อนที่จะตัดสินใจดำเนินการใดๆ ผ่านการต่อรอง และมอบหมายงานให้แก่หน่วยงานที่รับผิดชอบ จนการออกกฎหมายที่ต้องใช้เวลา หรือความเชี่ยวชาญพิเศษ จะเข้าข่ายนายมอบหมายงานให้บ่าว
นายสมเกียรติกล่าวอีกว่า ทั้งนี้ทั้งนั้นในการแก้ไขเปลี่ยนแปลงกฎหมายต่างๆนั้น ยังมีต้นทุนเรื่องเทคนิคและเวลา กับต้นทุนการเมืองเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง ทั้งในส่วนของคณะรัฐมนตรี สภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะกรรมการกฤษฎีกา ที่เป็นเกมมอบงานที่ต้องประเมินปัจจัยต่างๆในช่วงเวลานั้น อาทิ คณะรัฐมนตรีจะรับร่างที่แก้ไขจากคณะกรรมการกฤษฎีกา เฉพาะร่างที่มีการปรับปรุงดีขึ้น หรือคณะกรรมการกฤษฎีกาอาจถ่วงเวลาพิจารณาร่างกฎหมายในช่วงที่รัฐบาลใกล้หมดวาระได้ ที่สำคัญการเสนอกฎหมายของประชาชนก็ยังประสบกับปัจจัยเหล่านี้ เพราะพบว่า สภาฯจะรับเฉพาะร่างกฎหมายที่ตรงกับของตัวเองหรือไม่แตกต่างกันมากเท่านั้น โดยที่ประชาชนไม่มีสิทธิทำอะไรได้ ดังนั้น เมื่อการเสนอกฎหมายของประชาชนตกอยู่ในมือของฝ่ายการเมือง จึงเห็นควรเสนอให้ผ่านกระบวนการของการลงมติ หากไม่ได้รับการตอกสนองจากฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหาร
ด้าน นายปกป้อง จันวิทย์ อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ กล่าวเสริมในส่วนของปัญหาการมีส่วนร่วมของภาคประชาชนในการเข้าชื่อเสนอร่างแฎหมายต่อรัฐสภาว่า ที่ผ่านมาการนำเสนอร่างกฎหมายโดยภาคประชาชนไม่เป็นที่สนใจขอสังคมมากนัก เนื่องจากภาระและค่าใช้จ่ายทุกอย่างจะตกอยู่กับแกนนำที่เสนอร่างกฎหมายนั้นๆ ทั้งในเรื่องการประชาสัมพันธ์ และการล่ารายชื่อที่ยังขากากรอำนวยความสะดวกขากภาครัฐ อีกทั้งยังขาดความเชี่ยวชาญด้านวิชาการเกี่ยวกับหลักกฎหมาย ขณะที่ช่องทางที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ให้ประชาชนไม่ต่ำกว่า 100 รายสามารถเสนอร่างกฎหมายผ่านคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ให้ กกต.เป็นเจ้าภาพในการประชาสัมพันธ์ และระดมรายชื่อ ก็เป็นช่องทางที่ไม่เป็นที่รับรู้กันในทางกว้าง เมื่อ กกต.ได้รับเรื่องก็ทำไปในลักษณะตั้งรับ ทำให้การรณรงค์ไม่มีประสิทธิภาพเท่าที่ควร
นายปกป้องกล่าวอีกว่า ขณะเดียวกันในส่วนของร่างกฎหมายโดยประชาชนที่เข้าสู่กระบวนการรัฐสภา ก็ยังมีอุปสรรคในหลายด้าน อาทิ การมีส่วนร่วมในการพิจารณาของรัฐสภา หรือร่างกฎหมายส่วนใหญ่มักถูกแก้ไขสาระสำคัญโดยร่างที่เสนอโดยรัฐบาล ในการวิจัยครั้งนี้จึงได้มีข้อเสนอเพื่อยกระดับการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน อาทิ การยกเลิกข้อกำหนดที่ให้ประชาชนเป็นผู้นำเสนอร่างกฎหมายทั้งฉบับ โดยให้มีองค์กรผู้เชี่ยวชาญมาช่วยในการยกร่าง การเปิดโอกาสให้นำเสนอกฎหมายที่นอกเหนือจากหมวด 3 (สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย) และหมวด 5 (แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ) ของรัฐธรรมนูญ การกำหนดระยะเวลาในการพิจารณารับร่างของประธานรัฐสภาให้ชัดเจน หรือการรัฐสภาไม่เห็นชอบร่างกฎหมายใดของประชาชน ต้องให้สู่การทำประชามติอีกครั้ง รวมไปถึงเพิ่มอำนาจของประชาชนในการยับยั้งร่างกฎหมายใดๆ ได้ด้วย อย่างไรก็ตาม ยังพบว่าปัญหาสำคัญอีกประการ คือ ความล่าช้าในการทำงานของคณะกรรมการกฤษฎีกา รวมไปถึงมุมมองความคิดเห็นที่ค่อนข้างอนุรักษนิยม ไม่เข้าใจความต้องการของประชาชน เนื่องจากคณะกรรมการกฤษฎีกาล้วนมีพื้นฐานมาจากข้าราชการทั้งสิ้น
