“มาตรา 190 เกิดจากแนวคิดในการตรากฎหมายเพื่อให้การปฏิบัติงานของรัฐบาลมีความรอบคอบ ป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชน และประเทศชาติเป็นสำคัญ จึงถือว่ามีหลักการที่ดี ในเรื่องของความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมจากฝ่ายรัฐสภา และภาคประชาชน แต่มีข้อบกพร่องในเรื่องความชัดเจน”
ภายหลังจากประกาศใช้รัฐธรรมนูญปี 2550 เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม 2550 ก็เกิดกระแสความต้องการที่แตกต่างกันขึ้นทันที แบ่งเป็นฝ่ายที่ต้องการแก้ไขรัฐธรรมนูญ และฝ่ายที่คัดค้านการแก้ไขรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นนักการเมืองหรือนักวิชาการ แต่เสียงสะท้อนของข้าราชการ ที่เป็นฝ่ายปฏิบัติจริงๆนั้น กลับแทบไม่มีปฏิกิริยาออกมาให้ได้เห็น หรือได้ยิน
ดังนั้น เพื่อให้เกิดความชัดเจนว่า การบังคับใช้รัฐธรรมนูญ 2550 มีปัญหา และอุปสรรคใดหรือไม่อย่างไร จึงมีการตั้งคณะกรรมาธิการสามัญศึกษาการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ของวุฒิสภาขึ้น
โดยเบื้องต้น คณะกรรมาธิการพิจารณาศึกษาเรื่องปัญหาและอุปสรรคในการบังคับใช้ มาตรา 190 ก่อนเป็นอันดับแรก เนื่องจากคณะกรรมาธิการเห็นว่า มีความจำเป็นเร่งด่วน เพราะเกี่ยวข้องโดยตรงต่อการบริหารราชการแผ่นดิน และการรักษาผลประโยชน์ของประเทศชาติ
การพิจารณาศึกษาข้อมูลของคณะกรรมาธิการนั้น มีการเชิญผู้แทนจากส่วนราชการที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้มาตรา 190 และนักวิชาการมาให้ข้อมูล ข้อเท็จจริง และแสดงความคิดเห็น รวมทั้งให้ข้อเสนอแนะ เพื่อประกอบการพิจารณาด้วย
สำหรับความเห็นของหน่วยงานราชการนั้น ในส่วนของกระทรวงพาณิชย์ นางอภิรดี ตันตราภรณ์ อธิบดีกรมการค้าต่างประเทศ ได้ชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการถึงปัญหาในการปฏิบัติงานว่า
การทำสัญญาซื้อขายระหว่างประเทศนั้น การเจรจาต่อรองในสัญญาจะเสร็จสิ้นภายในระยะเวลาอันสั้น ประกอบกับมีคู่แข่งในการทำสัญญาจำนวนมาก การเจรจาจึงดำเนินการแบบไม่เปิดเผย เพื่อมิให้ประเทศคู่แข่งทางการค้าล่วงรู้ถึงสาระสำคัญของการเจรจา จนกระทั่งดำเนินการตกลงทำสัญญาซื้อขายเรียบร้อย จึงแถลงให้สาธารณชนทราบ ดังนั้น สัญญาซื้อขายระหว่างประเทศเช่นนี้ ควรระบุให้ชัดเจนว่า ไม่ต้องอยู่ภายใต้บังคับของ มาตรา 190
หากจะมีกฎหมายเพื่ออนุวัติการตาม มาตรา 190 วรรคห้า ควรทำให้เกิดความชัดเจนว่า ความตกลงประเภทใดบ้างที่ต้องเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ตามมาตรา 190 และความตกลงใดไม่ต้องเสนอเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา เพื่อให้เกิดความชัดเจนในทางปฏิบัติ
ขณะที่ นางสาวชุติมา บุณยประภัศร อธิบดีกรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ ระบุว่า มาตรา 190 บัญญัติให้การเจรจา และการต่อรองทุกเรื่องต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา ส่งผลให้ประเทศไทยไม่สามารถดำเนินการเจรจา และต่อรองในระดับพหุภาคีได้อย่างรวดเร็ว ก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ
ในการเจรจาระดับภูมิภาคก็เช่นเดียวกัน เมื่อต้องดำเนินการเจรจาต่อรองผลประโยชน์กันนั้น กรอบการเจรจาจะต้องมีขึ้นโดยทันที เมื่อ มาตรา 190 กำหนดให้ผู้เจรจาดำเนินการขอกรอบการเจรจาจากรัฐสภา ในทางปฏิบัติ ผู้เจรจาจึงไม่สามารถเข้าร่วมการเจรจากับประเทศคู่ภาคีได้เลย เพราะต้องรอให้กรอบการเจรจาผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเสียก่อน
อย่างไรก็ตาม มาตรา 190 มีหลักการที่ดี ในเรื่องของความโปร่งใส และการมีส่วนร่วมจากฝ่ายรัฐสภา และภาคประชาชน แต่มีข้อบกพร่องในเรื่องความชัดเจน
ด้านกระทรวงการต่างประเทศ นายรัชนันท์ ธนานันท์ รองอธิบดีกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ระบุว่า หากมีการตีความว่า หนังสือสัญญาระหว่างประเทศทุกฉบับต้องนำเข้าสู่การพิจารณาของรัฐสภา จะเกิดปัญหาในทางปฏิบัติ เกิดความไม่คล่องตัวในการปฏิบัติงาน อีกทั้งรัฐธรรมนูญบัญญัติว่า รัฐสภาต้องพิจารณาหนังสือสัญญาระหว่างประเทศให้แล้วเสร็จภายใน 60 วัน นับแต่รับเรื่อง แต่ไม่กำหนดไว้ว่า ถ้าพิจารณาไม่เสร็จภายในกำหนดเวลาดังกล่าว จะมีผลเช่นไร
ดังนั้น ปัญหาอยู่ที่การปรับใช้รัฐธรรมนูญตามมาตรา 190 เพราะถ้าตีความผิดเจตนารมณ์ที่แท้จริง อาจเกิดปัญหาขึ้นได้ จึงต้องตรากฎหมายอนุวัติการ ตามมาตรา 190 วรรคห้า ให้มีความชัดเจน
ขณะที่ นายชาตรี อรรจนานันท์ ผู้อำนวยการกองกฎหมาย กรมสนธิสัญญาและกฎหมาย ระบุว่า บทบัญญัติดังกล่าว มีลักษณะเป็นนามธรรม เป็นการใช้ดุลยพินิจซึ่งเกิดจากมุมมองและทัศนะที่แตกต่างกันของแต่ละบุคคล จึงเกิดปัญหาในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ ในการตีความตาม มาตรา 190
ดังนั้น แนวทางการแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติ คือ ต้องจัดทำกฎหมายที่กำหนดขั้นตอน และวิธีการตามมาตรา 190 วรรคห้า ซึ่ง ต้องกำหนดนิยามให้ชัดเจนเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการปฏิบัติงาน
แต่ที่น่าสนใจกว่านั้นคือ นายชาตรี ได้แสดงความเห็นสำหรับประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญด้วยว่า ไม่ควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ควรเริ่มจากผู้ปฏิบัติงานต้องปรับเปลี่ยนวิธีการ กระบวนการ ขั้นตอนการทำงาน เพื่อให้สอดคล้องกับ มาตรา 190
ด้วยการปรับปรุงกลไกในการบริหาร สร้างความร่วมมือระหว่างฝ่ายบริหาร กับฝ่ายนิติบัญญัติ โดยให้ฝ่ายนิติบัญญัติมีส่วนร่วมกับคณะเจรจาในการทำหนังสือสัญญาระหว่างประเทศ เพื่อให้เกิดการประสานงานกัน ระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตาม มาตรา190
ด้านกระทรวงกลาโหม พล.ท.ปิยะพล วัฒนกุล พ.อ.กฤษณะ บวรรัตนารักษ์ และพ.อ.ทิฆัมพร ชุลีลัง ชี้แจงต่อคณะกรรมาธิการว่า การเจรจาเรื่องเขตแดนนั้น ในบางกรณีประเทศไทยอยู่ในฐานะได้เปรียบ แต่ไม่สามารถลงนามในบันทึกช่วยจำได้ เนื่องจากมีข้อสงสัยว่า การลงนามดังกล่าวอยู่ภายใต้บังคับ มาตรา 190 หรือไม่ ซึ่งมีผลกระทบต่อการเจรจา
มาตรา 190 วรรคห้า บัญญัติให้มีกฎหมายว่าด้วยการกำหนดขั้นตอน และวิธีการจัดทำหนังสือสัญญาที่มีผลกระทบต่อความมั่นคงทางเศรษฐกิจหรือสังคมของประเทศอย่างกว้างขวาง หรือมีผลผูกพันด้านการค้าหรือการลงทุนอย่างมีนัยสำคัญ โดยไม่มีการบัญญัติคำว่า “หรืองบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ” ดังเช่น มาตรา 190 วรรค สอง อาจเป็นผลจากความผิดพลาดในการร่างรัฐธรรมนูญ หากกฎหมายเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มีคำนิยาม หรือความหมายเกี่ยวกับการมีผลผูกพันงบประมาณของประเทศอย่างมีนัยสำคัญ อาจเป็นการออกกฎหมายที่เกินกรอบของรัฐธรรมนูญ
นายบัณฑูร เศรษฐศิโรตม์ สมาชิกกลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน แสดงความเห็นว่า ต้องมีการจัดทำกฎหมาย เพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มีการกำหนดขั้นตอน และวิธีการให้ชัดเจน และจัดทำบัญชีรายการความตกลงระหว่างประเทศของแต่ละหน่วยงานที่เห็นว่ามีความจำเป็นต้องขอกรอบการเจรจาต่อรัฐสภา โดยกำหนดเป็นบัญชีแนบท้าย ร่างพระราชบัญญัติและบัญญัติเพิ่มเติมในตอนท้ายว่า ในกรณีที่มีความตกลงระหว่างประเทศที่จะเกิดขึ้นในอนาคต ให้เป็นอำนาจของคณะกรรมการตามกฎหมายฉบับที่ออกมาเป็นผู้กำหนดเพิ่มเติม
ในมุมมองของคณะกรรมาธิการ มีความเห็นว่ามาตรา 190 มีข้อดีคือ สร้างกระบวนการการมีส่วนร่วมในภาคสังคม สร้างความโปร่งใสของหน่วยงานที่มีหน้าที่รับผิดชอบ การติดตาม ตรวจสอบ และกลั่นกรองจากรัฐสภา ซึ่งเป็นผู้แทนปวงชนชาวไทย รวมทั้งการกำหนดมาตรการ เยียวยาความเสียหายให้แก่ผู้ที่ได้รับผลกระทบ ส่วนข้อเสีย คือ เกิดปัญหาในทางปฏิบัติ และการตีความ
สำหรับประเด็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญนั้น คณะกรรมาธิการ มีความเห็นแตกออกเป็น 2 ฝ่าย คือ ฝ่ายที่เห็นว่าไม่ควรแก้ไขรัฐธรรมนูญ มองว่ามาตรา 190 บัญญัติเนื้อหาไว้ชัดเจนอยู่แล้ว อีกทั้งบทบัญญัติในมาตราดังกล่าว กำหนดให้มีการออกกฎหมายลูกว่าด้วยขั้นตอน และวิธีการในการจัดทำหนังสือสัญญา รวมทั้งกำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับการตีความประเภทของสัญญา
ขณะที่กรรมาธิการฝ่ายที่เห็นว่าควรแก้ไข มองว่า ยังขาดความชัดเจน นอกจากนี้ยังมีความเห็นแตกย่อยออกเป็น 2 ฝ่ายอีก โดยฝ่ายแรกเห็นควรแก้ไข มาตรา 190 เพื่อให้เกิดความชัดเจนในทุกประเด็น และตัดอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตาม วรรค ห้า เพื่อไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อน โดยให้เป็นอำนาจของรัฐสภาแทน ส่วนอีกฝ่ายหนึ่งเห็นควรแก้ไขรัฐธรรมนูญเฉพาะในส่วนที่ยังไม่ชัดเจนเกี่ยวกับประเภทของสัญญาที่ต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภา เพื่อแก้ไขปัญหาการตีความตาม มาตรา 190
จากผลการศึกษาของคณะกรรมาธิการดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า ปัญหาที่เกิดขึ้นอยู่ที่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ มาตรา 190 ซึ่งรัฐบาลยังไม่ได้เร่งผลักดันให้กฎหมายดังกล่าวออกมาบังคับใช้ ทำให้หน่วยงานภาครัฐที่เกี่ยวข้องไม่สามารถพิจารณาได้ว่า หนังสือสัญญาฉบับใดที่เข้าหลักเกณฑ์ตามวรรค สองของมาตรา 190 จึงตัดสินใจป้องกันตัวเอง โดยการส่งหนังสือสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศให้รัฐสภาพิจารณา
ทั้งๆ ที่การพิจารณาอนุมัติกรอบเจรจาความตกลงการค้าเสรีอาเซียน-สหภาพยุโรป ที่ดำเนินการตามวรรคสาม ของมาตรา 190 ก็ดี การพิจารณาแสดงเจตนาผูกพันความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจอาเซียน-ญี่ปุ่น ที่ดำเนินการตามวรรคสองของ มาตรา 190 ก็ดี หรือแม้แต่การพิจารณาอนุมัติกรอบเจรจากรณีการเจรจาระหว่างไทยกับกัมพูชา เรื่องพื้นที่พิพาทบริเวณปราสาทพระวิหาร ที่ดำเนินการตามวรรคสาม ของมาตรา 190 ก็ดี ล้วนแสดงให้เห็นว่า สามารถปฏิบัติตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 190 ได้
ดังนั้นจึงไม่ได้เป็นปัญหาที่รัฐธรรมนูญ
มาตรา 190 เกิดจากแนวคิดในการตรากฎหมายเพื่อให้การปฏิบัติงานของรัฐบาลมีความรอบคอบ เพื่อป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารใช้อำนาจโดยไม่คำนึงถึงผลประโยชน์ของประชาชน และประเทศชาติเป็นสำคัญ
คงต้องยอมรับกันเสียทีว่า ปัญหาที่เกิดขึ้น และถกเถียงกันอยู่ในขณะนี้ อยู่ที่การขาดกฎหมายรองรับมาตรา 190 ไม่ใช่เกิดจากบทบัญญัติ ในมาตรา 190 อย่างที่รัฐบาล หรือบรรดานักการเมืองทั้งหลายกล่าวอ้าง
หากจะมีการแก้ไขมาตรา 190 ก็ควรทำเพื่อให้เจตนารมณ์ของมาตรา 190 มีผลในทางปฏิบัติมากขึ้น ไม่ใช่ถอยหลังลงคลอง ผูกขาดการตัดสินใจไว้ที่หน่วยงานราชการ หรือฝ่ายบริหารอย่างที่ผ่านๆ มา
