กฎหมายมีหลักอยู่ว่า ไม่ว่าใครจะปฏิเสธว่าไม่รู้กฎหมายไม่ได้ และการจะลงโทษผู้กระทำความผิดอย่างใด แค่ไหน กฎหมายก็ต้องตราไว้ ถ้ากฎหมายไม่ได้ระบุไว้ว่าการกระทำเช่นนั้นเป็นความผิด จะไปลงโทษผู้กระทำย่อมไม่ได้ แต่ถ้ากฎหมายตราไว้แล้ว ผู้มีหน้าที่รับผิดชอบไม่ทำตาม ก็จะมีความผิดเสียเอง ฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่
แต่กฎหมายก็มักออกตามหลังพฤติกรรมของคนเสมอ โดยเฉพาะในยุคแรกๆ ของการปรับปรุงกฎหมายไทย กฎหมายจึงตามไม่ทันพฤติกรรมของคนที่กระทำความชั่ว โดยที่กฎหมายยังไม่ทันได้กำหนดไว้ว่าเป็นความผิด
อย่างในปี ๒๔๒๕ สมัยรัชกาลที่ ๕ อีแก้ว ได้ขโมยเด็กอายุ ๑ ขวบไปจากพ่อแม่ แล้วเอาไปจำนำกับ “จีนหยงติด” กับ “ดำแดงง่วนเง็ก” ผู้เป็นภรรยา โดยมี “อีสินลา” เป็นผู้รับประกัน เมื่อเป็นเรื่องเป็นราวขึ้นมาจนคดีถึงศาล ตระลาการก็พากันงงไปตามกัน ทั้งๆ ที่รู้ว่าการกระทำของอีแก้วเป็นความผิดร้ายแรง แต่ก็ไม่มีกฎหมายห้ามลักเด็กไปจำนำ ไม่รู้ว่าจะเอากฎหมายข้อไหนมาลงโทษอีแก้วและผู้ร่วมก่อคดีได้ จนเรื่องต้องขึ้นไปถึงพระเจ้าอยู่หัว
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯโปรดให้พระยาศรีสุนทรโวหาร เชิญพระบรมวงศานุวงศ์และบรรดาเสนาบดีไปประชุมกันที่หอมิวเซียม ให้ปรึกษาหารือกันว่าควรจะพิจารณาเรื่องนี้อย่างไร และจะลงโทษประการใด แล้วให้ลงความเห็นกราบบังคมทูลขึ้นมา
ดูรายพระนามและรายชื่อผู้เข้าประชุมแล้ว ต้องถือว่าได้ให้ความสำคัญในคดีนี้อย่างมาก ที่ประชุมประกอบด้วย สมเด็จพระเจ้าบรมวงศ์เธอเจ้าฟ้ามหามาลา กรมพระบำราบปรปักษ์ สมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอ เจ้าฟ้าจาตุรนรัศมี กรมหลวงจักรพรรดิพงศ์ สมเด็จพระเจ้าน้องยาเธอเจ้าฟ้าภาณุรังสีสว่างวงษ์ กรมหลวงภาณุพันธุวงศ์วรเดช กรมหมื่นนเรศวรฤทธิ์ กรมหมื่นพิชิตปรีชากร กรมหมื่นอดิศรอุดมเดช กรมหมื่นภูธเรศธำรงศักดิ์ เจ้าพระยาศรีพิพัฒน์ พระยาอภัยรณฤทธิ์ พระยาเจริญราชไมตรี พระยาภาสกรวงศ์ พระยากลาโหมราชเสนา พระยาเทพประชุน พระยาราชวรานุกูล และพระยาจ่าแสนบดี
พระราชกำหนดโรงจำนำนั้น เคยออกมาตั้งแต่ พ.ศ.๒๒๘๔ ในสมัยพระเจ้าอยู่หัวบรมโกศ แห่งกรุงศรีอยุธยา แต่กำหนดไว้เพียงว่าห้ามรับจำนำในเวลากลางคืน และให้รับจำนำกับคนที่รู้จักหน้าค่าตากันเท่านั้น เพราะตอนนั้นเกิดการลักขโมยของไปจำนำกันหนัก แม้แต่หน้าบันโบสถ์วิหารยังปีนขึ้นไปลอกทองมาจำนำกัน
เมื่อไม่มีตัวบทกฎหมายกำหนดความผิดไว้โดยตรง ที่ประชุมจึงใช้หลักกฎหมายอีกข้อมาวินิจฉัย คือให้ใช้จารีตประเพณี หรือบทกฎหมายใกล้เคียง และหลักกฎหมายทั่วไปมาพิจารณา ในที่สุดได้กราบบังคมทูลถวายความเห็นว่า เรื่องของอีแก้วเป็นเรื่องแปลกประหลาดและร้ายกาจ ควรต้องลงโทษให้จงหนัก เพื่อเป็นแบบอย่างมิให้คดีเช่นนี้เกิดขึ้นอีก ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้
สำหรับจีนหยงติดกับอำแดงง่วนเง็กภรรยานั้น เป็นต้นเหตุให้อีแก้วประกอบความชั่วร้ายลักขโมยเด็กขึ้น ถ้าจีนหยงติดกับภรรยาไม่ให้ท้ายถือหาง และรับรองว่าจะรับจำนำเด็กอ่อน อีแก้วก็คงไม่ทำความชั่วร้ายนี้ขึ้นมาได้ เพราะนอกจากจีนหยงติดแล้ว ก็ไม่มีผู้ใดที่จะรับจำนำเด็กอีก
ที่ประชุมถวายความเห็นต่อไปถึงเจตนารมณ์ของจีนหยงติดกับภรรยาว่า ที่ก่อเหตุอันร้ายกาจขึ้นเช่นนี้ ไม่ใช่เพราะเห็นว่าไม่เป็นความผิด อีกทั้งไม่ได้โลภหรืออยากได้ประโยชน์ใดๆ จากการรับจำนำเด็ก และไม่ใช่ทำไปเพราะด้วยความรักเด็ก หรือคิดเอ็นดูต่ออีแก้ว เพราะมองเห็นว่าการรับจำนำเด็กไว้ครั้งนี้ มีดอกเบี้ยแค่วันละเฟื้อง พิเคราะห์ดูตามธรรมดาวิสัย ลำพังรับจ้างเอาเด็กมาเลี้ยงวันละเฟื้อง ก็เห็นจะไม่มีใครรับ เพราะไม่ได้ประโยชน์อะไรที่คุ้มค่า จึงเห็นว่าจีนหยงติดกับภรรยา รับจำนำเด็กไม่ใช่เพราะต้องการแสวงหากำไร สัญญาขายเด็กเป็นสิทธิ์ขาดก็ไม่มีให้ประจักษ์ว่าอยากได้เด็กไว้เลี้ยง
ฉะนั้น ที่ประชุมจึงลงความเห็นว่า เจตนารับจำนำเด็กของจีนหยงติดกับภรรยา มีอยู่เพียงประการเดียวคือ องอาจประมาทอาญาแผ่นดิน ปรารถนาจะแสดงออกซึ่งอำนาจให้ราษฎรและโจรผู้ร้ายทั้งหลายประจักษ์ว่า ตัวเองกล้าหาญที่จะทำผิดโดยปราศจากโทษ โจรผู้ร้ายจะได้ขโมยของมาจำนำแก่ตนให้มากขึ้น อันเป็นการสร้างความเดือดร้อนแก่ประชาชนทั่วไป
สำหรับอีแก้ว ที่ประชุมมีความเห็นว่า ได้พรากเด็กไปทนทุกข์ทรมาน ทำให้บิดามารดาเด็กต้องพลัดพรากจากบุตร จึงควรต้องโทษในฐานเป็นโจรผู้ร้าย ส่วนอีสินลา ผู้เป็นนายประกัน ก็คบคิดกับอีแก้วร่วมกันกระทำความผิด
ฉะนั้น ทั้งจีนหยงติด อีง่วนเง็ก อีแก้ว อีสินลา จึงมีความผิดเสมอกัน หากขาดคนใดคนหนึ่งลงไป การร้ายนี้ก็คงเกิดขึ้นไม่ได้
ด้วยเหตุนี้ ที่ประชุมจึงถวายความเห็นว่า ควรลงพระราชอาญาเฆี่ยนคนทั้งสี่คนละ ๒ ยก คือคนละ ๖๐ ที แล้วเอาตัวจำคุกไว้ให้เข็ดหลาบ อย่าให้เป็นเยี่ยงอย่างสืบต่อไป
การลงโทษจำคุกในสมัยนั้นก็กำหนดแต่เพียงว่า “เอาตัวจำคุกไว้จนกว่าจะเข็ดหลาบ” ไม่ได้กำหนดระยะเวลาไว้ ถ้ายังไม่รู้สำนึกและเข็ดหลาบ หรือยังไม่มีใครมาชี้ว่าเข็ดหลาบแล้ว ก็ต้องติดคุกไปเรื่อยๆ บางคนก็เข้าขั้นถูก “ขังลืม”ไปเลย
พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯทรงพระราชดำริว่า ความเห็นของที่ประชุมพระบรมวงศานุวงศ์และเสนาบดีดังกล่าวชอบแล้ว จึงทรงพระราชหัตถเลขามีความตอนหนึ่งว่า
“...ซึ่งพระบรมวงษานุวงษ์ ท่านเสนาบดีปฤกษาลงความเห็นมานี้ เห็นว่าถูกต้องตามการอยู่แล้ว ควรเป็นแบบอย่างสืบไป ให้กรมหมื่นภูธเรศธำรงศักดิ์ ลงโทษผู้ผิดและตราพระราชบัญญัติไว้สำหรับแผ่นดินสืบไป
สั่งแต่ ณ วันอาทิตย์ เดือนอ้าย แรมสิบสามค่ำ ปีมะแม จัตวาศก ๑๒๔๔
สยามมินทร”
นี่ก็เป็นสาเหตุของการออก“พระราชบัญญัติโรงจำนำ รัตนโกสินทร์ศก ๑๑๔” พระราชบัญญัติโรงรับจำนำฉบับแรกของกรุงรัตนโกสินทร์ ซึ่งเริ่มใช้ในกรุงเทพฯตั้งแต่วันที่ ๑ เมษายน ๒๔๔๔ ต่อมาจึงกระจายไปทั่วราชอาณาจักร และมีการปรับปรุงให้ทันยุคทันสมัยจนถึงปัจจุบัน
