๐ เมื่อโควิด-19 ส่งผลกระทบต่อเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ( SDGs)
๐ โจทย์ใหญ่ของรัฐคือ “จะทำอย่างไรเพื่อไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง?”
๐ ผู้เชี่ยวชาญ-ที่ปรึกษา UN ชี้โอกาส มองทางออก แนะวิธีคิด สร้างสังคมเป็นธรรม
โจทย์วันนี้ “การบริหารจัดการของรัฐในยุคโควิด-19 : บริหารอย่างไรเพื่อไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง?” ซึ่งจุดประเด็นโดย โครงการวิจัยและสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG Move) “ผศ.ดร.อรอร ภู่เจริญ” ผู้อำนวยการสถาบันนโยบายสาธารณะ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่ หนึ่งในที่ปรึกษาขององค์การสหประชาชาติ ผู้เชี่ยวชาญด้านกลไกการบริหารจัดการภาครัฐ และนโยบายสาธารณะในกรอบเกี่ยวกับการพัฒนาที่ยั่งยืน มองว่า ไม่ว่าเศรษฐกิจจะตกต่ำเท่าใด แต่ในที่สุดจะพลิกฟื้นขึ้นมา เป็นวงจรเช่นนี้ จุดสำคัญคือในระหว่างขาขึ้นหรือเริ่มพลิกฟื้น ใครได้ใครเสีย? และโครงสร้างทางเศรษฐกิจจะเปลี่ยนแปลงไปอย่างไร? นี่คือโจทย์ใหญ่ที่ต้องมองร่วมกัน และเกี่ยวข้องกับเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน ซึ่งต้องการให้เกิด Transformative Development โดยต้องคิดใหม่ว่า การเติบโตทางเศรษฐกิจหมายถึงอะไร? การพัฒนาคืออะไร? การพัฒนาไม่ใช่แค่เรื่องของจีพีดีใช่หรือไม่? จะวัดการพัฒนาด้วยอะไร?
๐ ชี้เป็นโอกาสเปลี่ยนแปลงโครงสร้าง
การปรับตัวและรับมือปัญหาเศรษฐกิจอย่างแท้จริงที่พ่วงมากับปัญหาโควิด-19 เวลานี้เป็นโอกาสเปลี่ยนแปลงการบริหารงานของภาครัฐเชิงโครงสร้าง เพราะหากระบบการบริหารประเทศไม่เปลี่ยนแปลง ในที่สุดเราจะปรับการพัฒนาประเทศให้เป็นไปตามต้องการไม่ได้ ที่สุดจะมีผู้ที่ถูกทิ้งไว้ข้างหลังมากมาย ความเหลื่อมล้ำจะมากขึ้น ทรัพยากรธรรมชาติจะถูกนำไปใช้ในทางที่ไม่ยั่งยืน ฯลฯ
ที่ผ่านมาองค์การสหประชาชาติได้จัดทำเป้าหมายการพัฒนาแห่งสหัสวรรษ (Millennium Development Goals : MDGs) 8 เป้าหมาย เมื่อปี 2543 – 2558 ที่เกี่ยวข้องกับภาครัฐคือ Good Governance หรือ ธรรมาภิบาล มี 6 หลัก ได้แก่ หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักการมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า ซึ่งรัฐบาลไทยได้นำมาปรับประยุกต์ใช้
ปัจจุบันการขับเคลื่อนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) ไม่ได้เน้น Good Governance อีกแล้ว แต่ประเทศไทยยังติดอยู่กับกรอบ 6 หลักนี้ แม้ว่าบางเรื่องนำมาสู่กรอบใหม่ แต่บางเรื่องจำเป็นต้องตีความใหม่ โดยเฉพาะในหลักคิดเก่าไม่มีคำว่า “ไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง” หรือ Inclusive มีแต่คำว่า “การมีส่วนร่วม” หรือ Participation ซึ่งมีส่วนร่วมแบบฉาบฉวยเท่านั้น
หลังประกาศ 17 เป้าหมายของ SDGs ในปี 2561 มีประกาศปรับปรุงการทำงานของภาครัฐทั้งหมดให้อยู่ใน 3 หมวดใหญ่ และ 11 ข้อย่อย โดยหมวดแรกคือ “ความมีประสิทธิผล” ประกอบด้วย 1.สมรรถนะของคนทำงานภาครัฐ ซึ่งต้องเปลี่ยนแปลงไปแน่นอนในยุคโควิด เช่น การทำงานออนไลน์ ความยืดหยุ่น การเปลี่ยนเป้า การสัมฤทธิ์ผล การปรับเปลี่ยนแผน การบริหารเชิงวิกฤต ฯลฯ 2.การกำหนดนโยบายสาธารณะที่ดี มีหลักเหตุผล ซึ่งนี่เป็นครั้งแรกที่มีการพูดประเด็นนี้อย่างชัดเจนในระดับสหประชาชาติ เพราะพบว่ามีนโยบายสาธารณะหลายเรื่องที่ออกแบบมาโดยไม่มีตรรกะที่ดี และทำให้เกิดปัญหาต่างๆ 3.การประสานความร่วมมือ
หมวดที่สอง “ความรับผิดรับชอบ” ประกอบด้วย 1.ความซื่อตรง ยึดหลักคุณธรรม 2.ความโปร่งใส 3.การมีการตรวจสอบที่เป็นอิสระ แต่ในตอนนี้ประเทศไทยค่อนข้างมีปัญหา เพราะมีการรวมศูนย์ค่อนข้างมาก
หมวดที่สาม “ความทั่วถึง” ประกอบด้วย 1) การไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลัง 2) การไม่เลือกปฏิบัติ ไม่ว่าจะเป็นเรื่องเพศ เชื้อชาติ อายุ ถิ่นที่อยู่ ศาสนา ความชอบทางการเมือง ฯลฯ 3) การมีส่วนร่วม 4) การให้หน่วยปกครองใกล้ชิดประชาชนที่สุด ให้บริการสาธารณะที่ทำได้ หมายความว่าท้องถิ่นทำอะไรได้ให้ทำ ถ้าทำไม่ได้ค่อยให้รัฐบาลกลางทำ นี่ไม่ใช่การกระจายอำนาจ แต่มองว่าศักยภาพอยู่ที่ไหนและใกล้ชิดประชาชนใช่หรือไม่ ซึ่งในส่วนนี้สอดรับกับการเพิ่มศักยภาพขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย อย่ายึดมา อย่าทำแทน อย่าคิดว่ารู้ดีกว่า
และ5.ความเป็นธรรมระหว่างรุ่น นี่คือเรื่องใหม่เพราะที่ผ่านมามองเพียงเรื่องความเหลื่อมล้ำ แต่นี่มองไปในอนาคตว่าคนรุ่นใหม่ที่เกิดในอนาคตจะได้รับความเป็นธรรมหรือไม่จากการกระทำของคนวันนี้ ข้อนี้คือการทำให้เข้าใจชัดเจนว่า ทำไมเราต้องรักษาธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ป่าเขา แม่น้ำ ทะเล ใช้ทรัพยากรอย่างคุ้มค่าและมีความเข้าใจในความยั่งยืนอย่างแท้จริง
ส่วนวิธีคิดเรื่องการกู้เงินเพื่อช่วยเหลือคนในปัจจุบัน คำว่า “เงินกู้” คือการนำเงินในอนาคตมาใช้ จึงควรใช้เพื่อการศึกษาเด็ก เพราะเป็นการลงทุนและในอนาคตเด็กเหล่านี้จะเป็นผู้ใช้หนี้
การบริหารเชิงพื้นที่มีความสำคัญมาก เช่น ปัญหาในเชียงใหม่ อย่างที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเชียงใหม่ประกาศปิดเรียน แต่กระทรวงศึกษาธิการยังไม่ประกาศให้ปิด ซึ่งถ้าบริหารเชิงพื้นที่จะใกล้ชิดกับปัญหามากกว่าและแก้ได้อย่างถูกต้องเหมาะสมแท้จริง เป็นแนวคิดให้คนที่ใกล้ชิดกับประชาชนมากที่สุดเป็นคนตัดสินใจ เป็นต้น
ในเรื่องนโยบายสาธารณะที่มีตรรกะที่ดี ไม่ฉาบฉวยและคิดถึงผลกระทบรอบด้าน เช่น หากต้องการให้ผู้คนใช้รถสาธารณะต้องไม่ลดภาษีรถยนต์หรือไม่ให้อาคารต่างๆ มีที่จอดรถ หรือหากต้องการลดการปลูกพืชเชิงเดี่ยว เพราะสุ่มเสี่ยงเรื่องรายได้และเป็นภัยต่อระบบนิเวศ ก็ต้องไม่สนับสนุนให้กู้ยืมเพื่อปลูกพืชเศรษฐกิจประเภทนั้น หรือหากต้องการให้เรียนทางออนไลน์ แต่รัฐกลับไม่มีฟรีไวไฟ ไม่มีความพร้อมด้านบุคลากร ก็จะยิ่งเกิดความเหลื่อมล้ำมากขึ้น ฯลฯ ทั้งนี้ สามารถสอดแทรกเรื่องไม่ทิ้งใครไว้ข้างหลังในทุกนโยบายสาธารณะ
มีข้อสังเกตสำคัญว่า ปัจจุบันหลักการใหม่ที่สหประชาชาติสนับสนุน เน้นความเป็นประชาธิปไตยหรือกระบวนการตัดสินใจทางการเมืองน้อยลง แต่เน้นผลของการบริหารงานมากขึ้น โดยวัดจากเป้าหมายทั้ง 17 ข้อ นี่คือจุดต่างที่สำคัญจากชุดความคิดเรื่อง Good Governance ในอดีต ซึ่งประเทศไทยไปยึดโยงกับประชาธิปไตย จึงนับเป็นการเปิดโอกาสให้ประเทศต่างๆ ที่มีรูปแบบการปกครองหรือการบริหารภาครัฐที่แตกต่างจากระบบประชาธิปไตยแบบยุโรปตะวันตกหรือสหรัฐอเมริกา เช่น จีน สิงคโปร์ และกลุ่มประเทศทางตะวันออกกลางได้แสดงบทบาทเรื่องการพัฒนาอย่างยั่งยืนอย่างเต็มที่ จึงใช้แนวคิดว่า Effective Governance คือการบริหารงานภาครัฐแบบเกิดผลสัมฤทธิ์นั่นเอง
๐ สร้างสังคมเป็นธรรมมากขึ้น
ข้อดีของโควิด-19 คือทำให้เห็นปัญหาต่างๆ ชัดเจน ทั้งสังคม เศรษฐกิจ การพัฒนาเมือง การกระจายอาหาร รูปแบบการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับการเกษตร ช่วยให้เราตั้งสติและกลับมาดูโครงสร้างเชิงลึก รวมถึงความเชื่อ และระบบต่างๆ ว่าถ้าเราจะไปข้างหน้า โดยปรับความคิดให้สังคมมีความเป็นธรรมมากขึ้น ภาครัฐต้องไม่แจกกล่อง หรือการแจกกล่องที่ไม่เท่ากัน แต่ถ้าทำให้ทุกคนเห็นกำแพง ก็จะเกิดความเป็นธรรม เกิดความประหยัดทรัพยากร การเข้าถึงสิทธิต่างๆ และความเชื่อมั่นต่อรัฐ
การบริหารของภาครัฐตามแนวคิด “Smart Sustainable Governance” เป็นการนำเรื่องของความเป็นธรรมและความยั่งยืนมาเป็นศูนย์กลางการตัดสินใจทั้งหมด ไม่ได้มองแค่พลเมือง แต่มองสาธารณะ เช่น 3 จังหวัดชายแดนใต้ หรือเชียงใหม่ คนอยู่ในพื้นที่เหล่านี้ไม่ใช่เฉพาะพลเมืองหรือคนไทยหรือคนมีสิทธิเลือกตั้งเท่านั้น แต่มีคนอีกมากมาย เช่น ต่างด้าว แรงงาน ฯลฯ อยู่ในสังคม และใช้สาธารณูปโภคต่างๆ เช่นกัน ดังนั้น การมองปัญหา เช่น โรคโควิดระบาด หากไม่มองรอบด้านจะเกิดการทิ้งคนไว้ข้างหลังแน่นอน
ยกตัวอย่าง กลุ่มเด็กลูกแรงงานข้ามชาติไม่ได้รับความปลอดภัยในทุกด้านทั้งอาหาร การศึกษา โอกาสต่างๆ จากมาตรการความช่วยเหลือของรัฐ ซึ่งทำให้กลุ่มเปราะบางเหล่านี้เปราะบางมากขึ้น และเศรษฐกิจเมืองเปราะบางตามไปด้วย เพราะกลุ่มเหล่านี้เป็นซัพพลายเชนในระบบเศรษฐกิจจะหายไปด้วยเช่นกัน เมื่อเมืองกลับมาฟื้นฟูเศรษฐกิจ จึงต้องมองทั้งหมด เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างแท้จริง
๐ ทักษะใหม่-วิธีคิดภาครัฐ
การนำหลักคิดมาใช้จริงต้องมีทักษะใหม่ 6 ด้าน ได้แก่ 1.การคิดเชิงวิพากษ์ 2.การคิดในภาวะซับซ้อน 3.การคิดไปถึงอนาคต 4.การคิดเชิงออกแบบ 5.การนำกลุ่มที่แตกต่างกันมาร่วมกันคิดให้เกิดผลที่ดี และ6.ความฉลาดทางอารมณ์
การคิดไปถึงอนาคต มีตัวอย่างปัญหา 3 จังหวัดชายแดนใต้ เป็นปัญหาด้านการศึกษาแต่ไม่ใช่คนใน 3 จังหวัดชายแดนใต้ แต่เป็นคนในประเทศไทยที่เหลือซึ่งขาดความรู้ที่ถูกต้องเกี่ยวกับ 3 จังหวัดชายแดนใต้ ทั้งประวัติศาสตร์ สังคม ความขัดแย้งทั้งหมด ซึ่งนี่คือปัญหาเชิงระบบการศึกษาของประเทศไทยที่มีความอคติ
สำคัญที่สุดคือ การทำนโยบายสาธารณะเป็นการบูรณาการข้ามศาสตร์ และต้องมองเชิงลึก จะดูเพียงข้อมูลผิวเผินบนยอดภูเขาน้ำแข็งไม่ได้ เพราะ “วิธีการรับรู้” (Ways of Knowing) มีถึง 8 ด้าน ได้แก่ ความทรงจำ ความเชื่อ การคิดผ่านภาษา สัญชาตญาณ มุมมอง เหตุผล อารมณ์ และจินตนาการ
สำหรับ “Cynefin Framework” เป็นเครื่องมือที่ช่วยแก้ปัญหาและตัดสินใจ เพราะบางปัญหาอาจจะดูซับซ้อนในตอนแรก แต่เมื่อมองและจัดการให้ดีจะกลายเป็นเรื่องง่าย เช่น การสร้างจุดคัดกรองคนซึ่งตอนแรกอาจดูซับซ้อน แต่ที่สุดสามารถเป็นแนวปฏิบัติที่ดี ( Best Practice ) เมื่อได้เรียนรู้ ประเด็นอยู่ที่เรารู้หรือไม่ว่าเรื่องใดทำให้ง่ายได้ และเรื่องใดปล่อยเป็นเรื่องซับซ้อนต่อไป หรือแก้ไขไม่ได้ นี่เป็นทักษะที่ต้องเรียนรู้ ไม่เช่นนั้นจะนำเรื่องซับซ้อนยุ่งยาก เช่น การเหยียดสีผิว หรืออคติต่อศาสนา บางประเทศนำมาแก้แบบง่ายๆ ซึ่งได้เพียงแนวปฏิบัติเป็นข้อๆ และข้าราชการก็ทำงานเหมือนหุ่นยนต์ ที่สุดแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำใดๆ ไม่ได้
ส่วนกระบวนการคิดเชิงออกแบบ (Design Thinking) ของรัฐ ต้องมีความเห็นอกเห็นใจ เข้าใจตนเอง เข้าใจคนอื่น การทำต้นแบบ และทดลอง เช่น โครงการบัตรสวัสดิการของรัฐ หรือโครงการรับเงินตามมาตรการช่วยเหลือช่วงโควิด ไม่ได้มีการทำต้นแบบ แต่ออกมาทันที ทำให้คนนับล้านสับสน ไม่ได้รับการดูแล ตกหล่นจากระบบ หรือถูกคัดออก เกิดอารมณ์ที่เป็นลบต่อรัฐ เพราะหากมีกระบวนการและจัดระบบให้เรียบร้อยก่อนจะนำออกมาใช้จริงจะได้ผลที่ดี ดังนั้น ผู้บริหารจะต้องมีแนวคิดและเข้าใจกระบวนการคิดเช่นนี้
ทั้งนี้ การจะสร้างความเป็นธรรมในสังคมได้มากขึ้น ควรจะใช้ “A Theory of Justice” ด้วยการตัดสินใจสิ่งต่างๆ โดยใส่ผ้าคลุมปิดตา โดยไม่รู้ว่าเราเป็นใคร เช่น ผู้พิการ คนหาเช้ากินค่ำ นายกรัฐมนตรี ฯลฯ จะทำให้เกิดความเป็นธรรมมากขึ้น ซึ่งความฉลาดทางอารมณ์เป็นสิ่งสำคัญมาก เป็นทักษะที่พนักงานของรัฐทุกคนต้องมี และแยกแยะอารมณ์ต่างๆ ได้มากเท่าไร จะยิ่งจัดการได้มากเท่านั้น ทำให้สามารถเข้าใจผู้อื่นและตัดสินปัญหาอย่างเข้าใจกัน
สุดท้าย หากภาครัฐไม่สามารถนำความคิดที่แตกต่างมากมายมาจัดรูปแบบการพูดคุยให้เกิดความสร้างสรรค์ จะมีกลุ่มคนที่มีอิทธิพลเกินควรในการจัดการทิศทางของภาครัฐ ซึ่งต่อจากนี้อีกไม่นานปัญหาเศรษฐกิจจะเกิดความวุ่นวายอีกมาก ยิ่งเมื่อปัญหาเชิงโครงสร้างไม่ได้แก้ไข ไม่จัดการอย่างถูกต้อง จะยิ่งกระทบต่อเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืนมากขึ้นไปอีก
UN ประเมินแรงงานไทย
คนจน กลุ่มเปราะบาง
ผลกระทบของโควิดต่อเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (Sustainable Development Goals : SDGs) ผศ.ชล บุนนาค ผอ.โครงการวิจัยและสนับสนุนเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืน (SDG Move) คณะเศรษฐศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ กล่าวว่า UN Department for Economic & Social Affair หน่วยงานที่ดูแลด้านความยั่งยืนของยูเอ็น ออกรายงานในช่วงเดือนเมษายน2563 วิเคราะห์ความเชื่อมโยงระหว่างโควิดกับSDGs พบว่า ส่งผลกระทบเชิงลบหลายเป้าหมาย มีเชิงบวกเล็กน้อยเท่านั้น โดยเฉพาะเป้าหมายทางสังคม
นอกจากนี้ UN ประเมินผลกระทบโควิด-19 ส่งผลต่อเป้าหมายการพัฒนาที่ยั่งยืนของไทยในด้านแรงงาน และผลการศึกษาจาก ILO องค์กรด้านแรงงานระหว่างประเทศ เห็นได้ว่า โควิด-19 และมาตรการรับมือกับโควิด-19 ของไทยส่งผลต่อคนเปราะบางจำนวนมาก โดยมีการเปลี่ยนแปลงชั่วโมงการทำงานของผู้คนแต่ละกลุ่ม เทียบไตรมาส 1 ปี 2019 กับปี 2020 พบกว่าครึ่งของทุกกลุ่มมีชั่วโมงทำงานลดลง เช่น การผลิต ก่อสร้าง และเกษตรกรรม เมื่อเน้นไตรมาส 4 ของปี 2019 กับปี 2020 พบชั่วโมงทำงานลดลงเกือบทุกกลุ่มอาชีพ
ส่วน “คนจน” ประเมินว่า ก่อนโควิด-19 มีคนอยู่ใต้เส้นความยากจนสากล หรือยากจนสุดโต่งน้อยมาก แต่หลังโควิด-19 จะเพิ่มขึ้น ส่วนคนยากจนปานกลางก็เพิ่มขึ้น รวมทั้ง คนที่เสี่ยงว่าจะจนก็เพิ่มขึ้นด้วย จึงเห็นได้ว่าโควิด-19 ทำให้คนเปราะบางทางเศรษฐกิจเพิ่มค่อนข้างมาก
นอกจากนี้ “แรงงานนอกระบบ”จะกระทบจากโควิด-19 มากที่สุด เพราะไม่มีความมั่นคงทางรายได้ และอยู่นอกระบบสวัสดิการสังคม โดยใน 10 กลุ่มอาชีพที่สัดส่วนแรงงานรายวันและแรงงานรายชั่วโมงสูง พบแรงงานไม่มีงานทำราว 5 แสนคน ไตรมาสแรกของปี 2563 เทียบกับปี 2562 เช่น แรงงานภาคผลิต ก่อสร้าง ขนส่ง เป็นต้น รายงานนี้ทำให้เห็นว่ากลุ่มคนที่เปราะบางอยู่แล้ว เปราะบางเพิ่มขึ้น เช่น ไม่มีเงินเดือนประจำ และไม่มีสวัสดิการ เป็นต้น
ยิ่งเมื่อจำแนกตามกลุ่มพบว่า “ความมั่นคงทางเศรษฐกิจ” เป็นประเด็นน่าห่วง เพราะเกือบครึ่งของตลาดแรงงาน ได้รับผลกระทบรุนแรงอย่างเห็นได้ชัด แม้ว่าผู้หญิงและผู้ชายได้รับผลกระทบเท่าๆ กัน แต่ผู้หญิงเสี่ยงสูงกว่าทางสังคมและเศรษฐกิจ
อีกทั้ง พบว่าผลกระทบค่อนข้างกระจายตามกลุ่มต่างๆ เช่น กลุ่มการผลิต กลุ่มขายส่ง กลุ่มขายปลีก ได้รับผลกระทบค่อนข้างมาก
ดังนั้น สถานการณ์ของโลกด้าน SDGs ต้องมีการทำงานอย่างหนักเพื่อผลักดันให้บรรลุเป้าหมาย เมื่อเกิดโควิด-19 ยิ่งทำให้การผลักดันมีความลำบากมากขึ้น โดยเฉพาะกลุ่มคนเปราะบางยิ่งได้รับผลกระทบมากขึ้น นำไปสู่การมองถึงกลไกการบริหารจัดการ ว่าจะสามารถทำอย่างไรได้บ้าง เพื่อไม่ให้ทิ้งใครไว้ข้างหลัง เพราะจากสถานการณ์คนที่เปราะบางถูกทิ้งไว้อย่างมาก
