"ปัญญาพลวัตร"
"พิชาย รัตนดิลก ณ ภูเก็ต"
บรรทัดฐานที่สำคัญอย่างหนึ่งของระบอบประชาธิปไตยคือ การดำรงตำแหน่งสูงสุดในการบริหารประเทศและตำแหน่งบริหารในองค์การสาธารณะต้องมีการกำหนดวาระและระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจน บรรทัดฐานนี้เป็นกฎเกณฑ์เชิงสถาบันของทุกประเทศ ที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยถือปฏิบัติกันอย่างต่อเนื่องยาวนาน แน่นอนว่าสิ่งนี้ไม่ใช่บรรทัดฐานของระบอบเผด็จการ
ด้วยความที่รูปแบบการปกครองของระบอบประชาธิปไตยมีสองแบบหลัก คือ การปกครองด้วยการที่ประชาชนเลือกผู้บริหารสูงสุดของหน่วยการปกครองโดยตรง ดังการเลือกประธานาธิบดี นายกรัฐมนตรี ผู้ว่าการรัฐ และนายกองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น กับการที่ประชาชนเลือกผู้บริหารประเทศโดยอ้อมผ่านตัวแทนในรัฐสภา ผู้บริหารสูงสุดของประเทศมาจากการเลือกของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งเรียกว่าตำแหน่งผู้บริหารสูงสุดของประเทศว่า นายกรัฐมนตรี (หากประเทศใด ผู้บริหารประเทศมาจากการเลือก ที่ผสมระหว่างสมาชิกรัฐสภาที่มาจากการเลือกตั้งและการแต่งตั้ง ประเทศนั้นเป็นประเทศกึ่งประชาธิปไตย)
โดยทั่วไปบรรทัดฐานการกำหนดระยะเวลาและวาระการดำรงตำแหน่งที่ชัดเจนมักเกิดขึ้นในกรณีของการเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดของประเทศโดยตรง ที่ชัดเจนที่สุดคือตำแหน่งประธานาธิบดี บางประเทศกำหนดระยะเวลา 4 ปี บางประเทศ 5 ปี และให้ดำรงตำแหน่งติดต่อกันไม่เกิน 2 วาระ บรรทัดฐานนี้มักใช้กับผู้บริหารสูงสุดระดับท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงด้วย ระบบการเลือกผู้บริหารสูงสุดโดยตรง มักมีการออกแบบให้ฝ่ายบริหารหรือฝ่ายรัฐบาลมีอำนาจมาก ขณะที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายสภาไม่มีอำนาจโดยตรงในการปลดฝ่ายบริหารออกจากตำแหน่ง หรือในกรณีที่มีกลไกอยู่บ้าง ก็มักเป็นกลไกที่ซับซ้อนและยากแก่การประสบความสำเร็จในการปลดฝ่ายบริหาร
สำหรับผู้บริหารสูงสุดขององค์การสาธารณะที่มีการเลือกตั้งโดยอ้อม มีการกำหนดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของแต่ละวาระ แต่มักไม่จำกัดวาระและระยะเวลารวมของการดำรงตำแหน่ง เช่น ประเทศอังกฤษ ประเทศเยอรมันนี และประเทศไทยในอดีต เป็นต้น ผู้ที่เป็นนายกรัฐมนตรีมีวาระการดำรงตำแหน่งวาระละ 4 ปี และจะเป็นกี่วาระก็ได้ จะดำรงตำแหน่งติดต่อกัน หรือไม่ติดต่อกันก็ได้ และระยะเวลาการดำรงตำแหน่งรวมกันกี่ปีก็ได้ ระบบนี้จะออกแบบให้กลไกการตรวจสอบและถ่วงดุลฝ่ายบริหาร สามารถดำเนินการโดยง่ายและสะดวก และฝ่ายสภาผู้แทนราษฎรก็มีอำนาจในการปลดฝ่ายบริหาร โดยการลงมติไม่ไว้วางใจ
ประเทศไทยรับหลักคิดของการกำหนดระยะเวลา และวาระในการดำรงตำแหน่งมาใช้กับองค์การสาธารณะอย่างแพร่หลาย และมีความเข้มข้นมากขึ้นหลังการปฏิรูปการเมือง พ.ศ. 2540 กฎเกณฑ์นี้ใช้ทั้งองค์การทางการเมือง องค์การอิสระ และหน่วยงานราชการ แต่อาจมีรายละเอียดบางอย่างแตกต่างกัน เช่น ระยะเวลาในการดำรงตำแหน่ง องค์การทางการเมืองมักจะกำหนดเวลาในการดำรงตำแหน่งวาระละ 4 ปี องค์การอิสระ 7- 9 ปี หน่วยงานราชการไม่เกิน 4 ปี
ในแง่ของการอนุญาต หรือการจำกัดจำนวนวาระของการดำรงตำแหน่งก็มีหลากหลาย สำหรับตำแหน่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรไม่มีจำกัดจำนวนวาระ และไม่มีข้อจำกัดเรื่องระยะเวลาของการดำรงตำแหน่ง ทั้งยังไม่มีข้อห้ามเรื่องความต่อเนื่องของการดำรงตำแหน่ง คือสามารถเป็น ส.ส. ติดต่อกัน 10 วาระ รวม 40 ปี ก็ได้ (หากประชาชนยังเลือกเข้ามา) บางองค์การมีข้อห้ามไม่ให้ดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินสองวาระ แต่สามารถกลับเข้ามาดำรงตำแหน่งได้อีก หลังจากเว้นไปหนึ่งวาระ เช่น ตำแหน่งอธิการบดีมหาวิทยาลัยของรัฐบางแห่ง เมื่อเป็นอธิการครบ 2 วาระติดต่อกันแล้ว ก็ไม่สามารถเป็นอธิการบดีในวาระที่ 3 ได้ ต้องเว้นไปหนึ่งวาระ แต่สามารถกลับมาดำรงตำแหน่งได้อีกหลังจากนั้น อย่างไรก็ตาม องค์การของรัฐบางประเภทมีการจำกัดจำนวนวาระในการดำรงตำแหน่งไว้เพียงวาระเดียวเท่านั้น เช่น องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญของไทย
สำหรับตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ในอดีตประเทศไทยไม่มีการจำกัดจำนวนวาระ ไม่มีการจำกัด “ระยะเวลารวม” ของการดำรงตำแหน่ง และไม่มีข้อห้ามในเรื่องการดำรงตำแหน่งติดต่อกัน เริ่มมีการจำกัดวาระและระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งครั้งแรกในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ซึ่งกำหนดไว้ในมาตรา 171 ซึ่งระบุว่า “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินแปดปีมิได้” การกำหนดในลักษณะนี้ให้ความสำคัญกับ การดำรงตำแหน่งที่ติดต่อกันเป็นเวลานานเกินไป ซึ่งเป็นหลักการเดียวที่ใช้ในประเทศหรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุด
เหตุผลที่ระบอบประชาธิปไตยกำหนดกฎเกณฑ์เรื่องนี้มาจากรากฐานความคิดที่ว่า การดำรงตำแหน่งบริหารสูงสุดทางการเมืองติดต่อกันเป็นเวลานาน จะทำให้ผู้ดำรงตำแหน่งมีความโน้มเอียงใช้อำนาจในทางที่ผิด หรือมีการใช้อำนาจแบบไร้ธรรมาภิบาลเกิดขึ้นได้หลายประการ เช่น การใช้อำนาจเพื่อขยายอิทธิพลและเครือข่ายทางการเมือง อันนำไปสู่การผูกขาดอำนาจ ซึ่งเป็นการสร้างกำแพงปิดกั้นการมีส่วนร่วม และบั่นทอนโอกาสการเข้าถึงอำนาจการเมืองของประชาชนกลุ่มอื่น ๆ ในสังคม การใช้อำนาจในการบั่นทอนและทำลายกลไกการตรวจสอบ ถ่วงดุล อันเป็นการทำลายหลักการรากฐานของระบอบประชาธิปไตย การใช้อำนาจตามอำเภอใจ เต็มไปด้วยอคติ เลือกปฏิบัติ ปราศจากความยุติธรรม และไร้ความรับผิดชอบต่อประชาชน และการใช้อำนาจในการปราบปรามผู้ที่มีความคิดเห็นแตกต่างจากรัฐบาล และจำกัดเสรีภาพของประชาชน
กล่าวได้ว่า การออกแบบเรื่องการจำกัดระยะเวลารวมของการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของประเทศไทยในรัฐธรรมนูญ 2560 นั้น เป็นการปรับกฎเกณฑ์เพิ่มเติมจากบรรทัดฐานเดิมของระบอบประชาธิปไตย โดยนำหลักการการจำกัดวาระและระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีของระบอบการเมืองที่ใช้การเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดโดยตรง มาปรับใช้กับระบอบการเมืองที่ใช้ระบบการเลือกตั้งผู้บริหารสูงสุดทางอ้อม การออกแบบเช่นนี้เกิดขึ้นจากรากฐานบริบทการเมืองของประเทศไทย ซึ่งกลไกลการตรวจสอบและถ่วงดุลของระบบรัฐสภาค่อนข้างอ่อนแอ ทำให้ไม่สามารถดำเนินการกับผู้บริหารสูงสุดของประเทศที่ใช้อำนาจในทางที่มิชอบและบั่นทอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้อย่างมีประสิทธิผล ดังนั้น หากเปิดโอกาสให้ผู้บริหารสูงสุดของประเทศครองอำนาจติดต่อกันเป็นระยะเวลายาวนานเกินไป ก็อาจทำให้ทิศทางของระบอบเสรีประชาธิปไตย แปรสภาพกลายเป็นระบอบอำนาจนิยมประชาธิปไตยได้ ดังที่เกิดขึ้นในประเทศเพื่อนบ้านของไทยบางประเทศ
ทว่าในรัฐธรรมนูญปี 2560 กฎเกณฑ์เรื่องการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีความเข้มข้นยิ่งกว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 ในมาตรา 158 ระบุว่า “นายกรัฐมนตรีจะดํารงตําแหน่งรวมกันแล้วเกินแปดปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดํารงตําแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปหลังพ้นจากตําแหน่ง” นั่นหมายถึงว่า ใครจะมาเป็นนายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันได้ไม่เกินแปดปี เช่น นาย ท. วาระแรกดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี 4 ปี และวาระที่สองดำรงตำแหน่ง 2 ปี ต่อมานาย ท. พ้นจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยสาเหตุใดก็แล้วแต่ หากในอนาคต นาย ท. มีโอกาสเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีอีก นาย ท. ก็สามารถดำรงตำแหน่งได้เพียง 2 ปีเท่านั้น และที่สำคัญคือ กฎเกณฑ์นี้มิได้ระบุข้อยกเว้นสำหรับการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีที่มาจากการรัฐประหารแต่อย่างใด ดูได้จากการที่ไม่ได้เขียนยกเว้นเอาไว้ในบทเฉพาะกาล ซึ่งการตีความที่น่าจะสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญมากที่สุดก็คือ การนับรวมระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในช่วงรัฐประหารด้วย
การกำหนดในลักษณะนี้ แม้ว่าจะดูแปลกและไม่เป็นไปตามบรรทัดฐานเดิมที่มีอยู่ในระบบการดำรงตำแหน่งในองค์การสาธารณะ ซึ่งทำให้หารากฐานทางหลักคิดที่เป็นสากลมาอ้างอย่างชอบธรรมค่อนข้างยาก แต่เราก็สามารถเข้าใจความคิดของผู้ออกแบบกฑเกณฑ์นี้ได้ในระดับหนึ่ง โดยเชื่อมโยงกับบริบทภาพรวมทางการเมืองของสังคมไทย นั่นคือ ผู้ออกแบบอาจมีความกังวลต่อผลกระทบเชิงลบของการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีเป็นเวลายาวนาน โดยอนุมานจากประสบการณ์ในอดีตที่เกิดขึ้นในการเมืองไทยว่า หากผู้ใดมีอำนาจสูงสุดทางการเมือง ผู้นั้นก็สามารถสร้างอิทธิพลและเครือข่ายอำนาจได้อย่างแข็งแกร่ง และเครือข่ายอำนาจนั้นมีความคงทนยืนยาว แม้ว่าบางช่วงอาจไม่ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมตรี แต่ก็อิทธิพลทางการเมืองก็ยังคงดำรงอยู่อย่างเข้มข้น และหากไม่จำกัดระยะเวลารวมของการดำรงตำแหน่งเอาไว้ก็จะทำให้เกิดการผูกขาดอำนาจได้เป็นเวลายาวนานไม่จบสิ้น
คำถามที่สำคัญคือ กฎเกณฑ์นี้ควรมีขอบเขตเพียงใด จะนับรวมเอาระยะเวลาของการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีก่อนหน้าที่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 หรือจะจำกัดขอบเขต โดยบังคับใช้หลังมีการประกาศบังคับใช้รัฐธรรรมนูญ พ.ศ. 2560 แล้ว หรือจะบังคับใช้ภายหลังที่มีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560
หากพิจารณาเหตุผลของการสร้างกฎเกณฑ์เพื่อจำกัดวาระและระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง ที่มีการสร้างขึ้นมาตั้งแต่รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2550 และยังรักษากฎเกณฑ์นี้เอาไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2560 แล้ว ก็จะเห็นว่า เจตนารมณ์ของประชาชนไทย (จากการลงประชามติรับรัฐธรรมนูญทั้งสองฉบับ) ตั้งแต่ พ.ศ. 2550 เป็นต้นมาต้องการให้การตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมีได้ไม่เกินแปดปี ดังนั้น ผู้ที่มาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีหลัง พ.ศ. 2550 เป็นต้นมา ไม่ว่าดำรงตำแหน่งด้วยการรัฐประหารหรือการเลือกตั้งก็ต้องเคารพและปฏิบัติตามเจตจำนงทั่วไปของประชาชนอย่างไม่อาจหลีกเลี่ยงได้ ด้วยเหตุนี้ การนับระยะเวลาการเป็นนายกรัฐมนตรีของพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา จึงต้องนับตั้งแต่การขึ้นมาดำรงตำแหน่งในปี 2557 การนับเวลาเช่นนี้จะเป็นการเคารพเจตนารมณ์ของประชาชนในการสร้างบรรทัดฐานที่พึงประสงค์และเหมาะสมกับการเมืองในยุคปัจจุบัน
แต่บรรทัดฐานที่พึงประสงค์ กฏเกณฑ์ที่สอดคล้องและเป็นไปตามหลักการปกครองที่ดี หรือธรรมาภิบาลในการบริหารประเทศ อาจไม่ใช่สิ่งที่ชนชั้นนำที่ครองอำนาจอยู่ในสังคมให้ความใส่ใจมากนัก พวกเขามักอ้างหลักการปกครองที่ดี ในยามที่เอาไว้จัดการกับคู่แข่งทางการเมืองของกลุ่มตนเอง ขณะที่สรรค์สร้างเหตุผลวิปริตและตรรกะวิบัติเอามาอ้างอย่างข้าง ๆ คู ๆ ในยามที่ตนเองกระทำละเมิดหรือขัดแย้งหลักธรรมาภิบาล และหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตย
ดังนั้นใครที่คาดหวังว่า จะเห็นการลาออกของผู้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีคนปัจจุบัน เพื่อเสริมพลังแห่งธรรมาภิบาลทางการเมือง หรือจะเห็นองค์กรอิสระวินิจฉัยเพื่อยืนยันหลักการตามเจตนารมณ์ของประชาชนที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญสองฉบับ ก็เห็นทีจะผิดหวังเสียมากกว่า
