ประเด็นที่ผมห่วงใยอันเป็นเหตุให้ผมไม่รับร่างรัฐธรรมนูญเพราะเปิดทางให้คนนอกเป็นนายกรัฐมนตรี และเปิดทางให้มีการสืบทอดอำนาจซึ่งขัดกับเจตนารมณ์การต่อสู้ เมื่อเดือนพฤษภาคม 2535 คลี่คลายไประดับหนึ่ง
เมื่อไม่กี่วันมานี้ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) อธิบายถึงที่มาของนายกฯ คนนอกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 272 ว่า การงดเว้นบัญชีนายกฯ ตามที่พรรคการเมืองเสนอ ทำได้ครั้งเดียว เพราะบทบัญญัติระบุว่า ในวาระแรกเริ่มเท่านั้น ไกลสุดที่ทำได้คือตามวาระของ ส.ส.ชุดแรก ส่วนการร่วมลงมติเลือกนายกฯ ของ ส.ว.จะทำกี่ครั้งก็ได้ ตามระยะเปลี่ยนผ่าน 5 ปี
เป็นการพูดต่อสาธารณะครั้งแรกในประเด็นนี้ของนายมีชัย หลังจากที่คนส่วนใหญ่เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้เปิดทางให้คนนอกเป็นนายกรัฐมนตรีได้ตลอดไปมาโดยตลอด
นั่นเท่ากับสรุปว่า รัฐธรรมนูญฉบับที่เพิ่งผ่านประชามติอนุญาตให้มีนายกฯ คนนอกได้เพียงการเลือกตั้งครั้งแรกหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เพียงครั้งเดียวเท่านั้น เมื่อเราไปอ่านบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 268 และ มาตรา 272 (ซึ่งมาตรา 272 จะต้องนำไปแก้ให้สอดคล้องกับคำถามพ่วงที่ผ่านประชามติอีกครั้งหนึ่ง) ก็เห็นว่าเป็นไปตามนั้น
มาตรา 268 ให้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยห้าสิบวัน นับแต่วันที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐ ธรรมนูญตามมาตรา 267 (1) (2) (3) และ (4) มีผลใช้บังคับแล้ว
มาตรา 272 ในวาระเริ่มแรก เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 268 แล้ว หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อ ที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อ ที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลัน และในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้สภาผู้แทนราษฎรดำเนินการตามมาตรา 159 ต่อไป โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้
ดังนั้น แม้ ส.ว.จะมีผลตามคำถามพ่วงให้ร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.ใน 5 ปีแรก หากรัฐสภาไม่สามารถเลือกนายกฯ ตามบัญชีของพรรคการเมืองได้ต้องเอานายกฯ คนนอก มาเป็นก็ทำได้แค่การเลือกตั้งครั้งแรกครั้งเดียว ต่อไปถ้ามีการเลือกตั้งใหม่แต่ยังอยู่ใน 5 ปีถึง ส.ว.จะมีสิทธิร่วมเลือกนายกฯ ก็เอาคนนอกมาเป็นนายกฯ ไม่ได้ ต้องเลือกในบัญชีที่พรรคการเมืองเสนอตามมาตรา 88 แล้วพอพ้น 5 ปีอำนาจในการเลือกนายกฯ ของ ส.ว.ก็หมดไป
มาตรา 88 ในการเลือกตั้งทั่วไป ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง แจ้งรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา ให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายชื่อต่อคณะกรรมการการ เลือกตั้ง ก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบ และให้นำความในมาตรา 87 วรรคสอง มาใช้บังคับโดยอนุโลม พรรคการเมืองจะไม่เสนอรายชื่อบุคคลตามวรรคหนึ่งก็ได้
แต่ไม่ใช่ว่าคนที่มีโอกาสเป็นนายกรัฐมนตรีจะมาจากรายชื่อที่ทุกพรรคการเมืองจะเสนอรายชื่อได้ไม่เกิน 3 คนตามมาตรา 88 นะครับ เพราะมาตรา 159 ระบุด้วยว่า พรรคที่จะเสนอชื่อได้ต้องมี ส.ส.ไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจำนวนสมาชิกซึ่งคือ 25 คน
มาตรา 159 ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควร ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 และเป็นผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 เฉพาะจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละห้า ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร
คำถามว่า พรรคประชาชนปฏิรูปของคุณไพบูลย์ นิติตะวัน ที่ประกาศเสนอพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น จะเสนอในขั้นไหนเสนอจากโควตาพรรค 3 ชื่อซึ่งต้องทำให้พรรคได้ถึง 25 เสียง และตามขั้นตอนนี้พล.อ.ประยุทธ์ต้องเป็นฝ่ายยินยอมให้เสนอรายชื่อตัวเองด้วย แต่ถ้าไปลุ้นโควตาคนนอกตามมาตรา 272 สำหรับการเลือกตั้งครั้งแรกก็ว่าไป
ดังนั้น ถ้าเอาตามรายชื่อพรรคการเมืองเสนอน่าจะมีรายชื่อคนที่เป็นนายกรัฐมนตรีได้น่าจะไม่เกิน 5 พรรคการเมืองที่จะได้ถึง 25 เสียง (ดีไม่ดีแค่ 3 พรรคการเมืองเท่านั้น) จะทำให้มีรายชื่อคนเป็นนายกฯ ได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 159 ได้ไม่น่าจะเกิน 9-15 คน จนมีคนตั้งคำถามว่า ถ้าครั้งต่อไปรัฐธรรมนูญไม่เปิดทางคนออกไว้แล้วคนในรายชื่อทั้งหมดเสียชีวิตพร้อมกันจะทำอย่างไร มีคนเฉลยว่าก็ต้องไปใช้มาตรา 5 วรรค 2 เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
แม้ร่างรัฐธรรมนูญจะเปิดทางให้นายกฯ คนนอกเป็นแค่สมัยเดียว ผมเชื่อว่ายังไงเสียหลังการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้เราก็ต้องได้นายกฯ คนนอกแน่ๆ เพราะอย่าลืมว่า ข้อเสนอนายกฯ คนนอกนั้นเป็น “ใบสั่ง” มาจากข้อเสนอแนวทางการปรับปรุงบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญ ที่พล.อ.ธีรชัย นาควานิช เลขาธิการคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ส่งถึงนายมีชัย หลังจากเห็นร่างรัฐธรรมนูญร่างแรก ซึ่งมีข้อความตอนหนึ่งว่า
“ในกรณีนี้ควรพิจารณาถึงอุปสรรคต่อการจัดตั้งรัฐบาลที่อาจเกิดขึ้นเพราะเหตุที่มีเงื่อนไขเข้มงวด เช่น ผู้มีชื่อในบัญชีถอนตัวหรือตกเป็นผู้ขาดคุณสมบัติในภายหลัง หรือไม่มีพรรคการเมืองใดได้รับเสียงข้างมากจนจำเป็นต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมร่วมกับพรรคการเมืองอื่น แต่ไม่อาจตกลงในชื่อบุคคลผู้สมควรเสนอเป็นนายกรัฐมนตรีจากบัญชีของแต่ละพรรคได้ อันจะทำให้การจัดตั้งรัฐบาลประสบปัญหา ทั้งที่พรรคการเมืองเหล่านั้นอาจเห็นชอบร่วมกันให้เสนอชื่อบุคคลอื่นนอกบัญชี แต่ย่อมไม่อาจทำได้”
“ขณะเดียวกันเพื่อเป็นการหาทางออกในยามวิกฤตในระยะแรกตามบทเฉพาะกาล ก็ควรงดเว้นไม่นำเรื่องการแจ้งรายชื่อผู้ที่จะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรให้ความ เห็นชอบเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกิน 3 ชื่อตามมาตรา...มาใช้บังคับ”
แม้นายมีชัยจะตอบข้อเรียกร้องตามใบสั่งของ คสช.ให้มีนายกฯ คนออกได้ แต่นายมีชัยก็เขียนรัฐธรรมนูญให้ทำได้แค่ครั้งเดียว
ดังนั้น ใครอยากจะเป็นนายกฯ คนนอกสืบทอดอำนาจก็ต้องรีบหน่อย ไม่รู้เหมือนกันว่านายมีชัยวางยาไว้หรือเปล่า เพราะก่อนหน้านี้ไม่เคยแพร่งพรายเรื่องนี้เลย
เมื่อไม่กี่วันมานี้ นายมีชัย ฤชุพันธุ์ ประธานคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) อธิบายถึงที่มาของนายกฯ คนนอกตามรัฐธรรมนูญมาตรา 272 ว่า การงดเว้นบัญชีนายกฯ ตามที่พรรคการเมืองเสนอ ทำได้ครั้งเดียว เพราะบทบัญญัติระบุว่า ในวาระแรกเริ่มเท่านั้น ไกลสุดที่ทำได้คือตามวาระของ ส.ส.ชุดแรก ส่วนการร่วมลงมติเลือกนายกฯ ของ ส.ว.จะทำกี่ครั้งก็ได้ ตามระยะเปลี่ยนผ่าน 5 ปี
เป็นการพูดต่อสาธารณะครั้งแรกในประเด็นนี้ของนายมีชัย หลังจากที่คนส่วนใหญ่เข้าใจว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้เปิดทางให้คนนอกเป็นนายกรัฐมนตรีได้ตลอดไปมาโดยตลอด
นั่นเท่ากับสรุปว่า รัฐธรรมนูญฉบับที่เพิ่งผ่านประชามติอนุญาตให้มีนายกฯ คนนอกได้เพียงการเลือกตั้งครั้งแรกหลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้เพียงครั้งเดียวเท่านั้น เมื่อเราไปอ่านบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญ มาตรา 268 และ มาตรา 272 (ซึ่งมาตรา 272 จะต้องนำไปแก้ให้สอดคล้องกับคำถามพ่วงที่ผ่านประชามติอีกครั้งหนึ่ง) ก็เห็นว่าเป็นไปตามนั้น
มาตรา 268 ให้ดำเนินการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามรัฐธรรมนูญนี้ ให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งร้อยห้าสิบวัน นับแต่วันที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐ ธรรมนูญตามมาตรา 267 (1) (2) (3) และ (4) มีผลใช้บังคับแล้ว
มาตรา 272 ในวาระเริ่มแรก เมื่อมีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ตามมาตรา 268 แล้ว หากมีกรณีที่ไม่อาจแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อ ที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ไม่ว่าด้วยเหตุใด และสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ เข้าชื่อเสนอต่อประธานรัฐสภาขอให้รัฐสภามีมติยกเว้นเพื่อไม่ต้องเสนอชื่อนายกรัฐมนตรีจากผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อ ที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 ในกรณีเช่นนั้น ให้ประธานรัฐสภาจัดให้มีการประชุมร่วมกันของรัฐสภาโดยพลัน และในกรณีที่รัฐสภามีมติด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาให้ยกเว้นได้ ให้สภาผู้แทนราษฎรดำเนินการตามมาตรา 159 ต่อไป โดยจะเสนอชื่อผู้อยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 หรือไม่ก็ได้
ดังนั้น แม้ ส.ว.จะมีผลตามคำถามพ่วงให้ร่วมเลือกนายกรัฐมนตรีร่วมกับ ส.ส.ใน 5 ปีแรก หากรัฐสภาไม่สามารถเลือกนายกฯ ตามบัญชีของพรรคการเมืองได้ต้องเอานายกฯ คนนอก มาเป็นก็ทำได้แค่การเลือกตั้งครั้งแรกครั้งเดียว ต่อไปถ้ามีการเลือกตั้งใหม่แต่ยังอยู่ใน 5 ปีถึง ส.ว.จะมีสิทธิร่วมเลือกนายกฯ ก็เอาคนนอกมาเป็นนายกฯ ไม่ได้ ต้องเลือกในบัญชีที่พรรคการเมืองเสนอตามมาตรา 88 แล้วพอพ้น 5 ปีอำนาจในการเลือกนายกฯ ของ ส.ว.ก็หมดไป
มาตรา 88 ในการเลือกตั้งทั่วไป ให้พรรคการเมืองที่ส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง แจ้งรายชื่อบุคคลซึ่งพรรคการเมืองนั้นมีมติว่าจะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา ให้ความเห็นชอบแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกินสามรายชื่อต่อคณะกรรมการการ เลือกตั้ง ก่อนปิดการรับสมัครรับเลือกตั้ง และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศรายชื่อบุคคลดังกล่าวให้ประชาชนทราบ และให้นำความในมาตรา 87 วรรคสอง มาใช้บังคับโดยอนุโลม พรรคการเมืองจะไม่เสนอรายชื่อบุคคลตามวรรคหนึ่งก็ได้
แต่ไม่ใช่ว่าคนที่มีโอกาสเป็นนายกรัฐมนตรีจะมาจากรายชื่อที่ทุกพรรคการเมืองจะเสนอรายชื่อได้ไม่เกิน 3 คนตามมาตรา 88 นะครับ เพราะมาตรา 159 ระบุด้วยว่า พรรคที่จะเสนอชื่อได้ต้องมี ส.ส.ไม่น้อยกว่าร้อยละ 5 ของจำนวนสมาชิกซึ่งคือ 25 คน
มาตรา 159 ให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาให้ความเห็นชอบบุคคลซึ่งสมควร ได้รับแต่งตั้งเป็นนายกรัฐมนตรีจากบุคคลซึ่งมีคุณสมบัติ และไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 160 และเป็นผู้มีชื่ออยู่ในบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ตามมาตรา 88 เฉพาะจากบัญชีรายชื่อของพรรคการเมืองที่มีสมาชิกได้รับเลือกเป็นสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรไม่น้อยกว่าร้อยละห้า ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภาผู้แทนราษฎร
คำถามว่า พรรคประชาชนปฏิรูปของคุณไพบูลย์ นิติตะวัน ที่ประกาศเสนอพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา เป็นนายกรัฐมนตรีนั้น จะเสนอในขั้นไหนเสนอจากโควตาพรรค 3 ชื่อซึ่งต้องทำให้พรรคได้ถึง 25 เสียง และตามขั้นตอนนี้พล.อ.ประยุทธ์ต้องเป็นฝ่ายยินยอมให้เสนอรายชื่อตัวเองด้วย แต่ถ้าไปลุ้นโควตาคนนอกตามมาตรา 272 สำหรับการเลือกตั้งครั้งแรกก็ว่าไป
ดังนั้น ถ้าเอาตามรายชื่อพรรคการเมืองเสนอน่าจะมีรายชื่อคนที่เป็นนายกรัฐมนตรีได้น่าจะไม่เกิน 5 พรรคการเมืองที่จะได้ถึง 25 เสียง (ดีไม่ดีแค่ 3 พรรคการเมืองเท่านั้น) จะทำให้มีรายชื่อคนเป็นนายกฯ ได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 159 ได้ไม่น่าจะเกิน 9-15 คน จนมีคนตั้งคำถามว่า ถ้าครั้งต่อไปรัฐธรรมนูญไม่เปิดทางคนออกไว้แล้วคนในรายชื่อทั้งหมดเสียชีวิตพร้อมกันจะทำอย่างไร มีคนเฉลยว่าก็ต้องไปใช้มาตรา 5 วรรค 2 เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข
แม้ร่างรัฐธรรมนูญจะเปิดทางให้นายกฯ คนนอกเป็นแค่สมัยเดียว ผมเชื่อว่ายังไงเสียหลังการเลือกตั้งครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้เราก็ต้องได้นายกฯ คนนอกแน่ๆ เพราะอย่าลืมว่า ข้อเสนอนายกฯ คนนอกนั้นเป็น “ใบสั่ง” มาจากข้อเสนอแนวทางการปรับปรุงบทเฉพาะกาลในร่างรัฐธรรมนูญ ที่พล.อ.ธีรชัย นาควานิช เลขาธิการคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ส่งถึงนายมีชัย หลังจากเห็นร่างรัฐธรรมนูญร่างแรก ซึ่งมีข้อความตอนหนึ่งว่า
“ในกรณีนี้ควรพิจารณาถึงอุปสรรคต่อการจัดตั้งรัฐบาลที่อาจเกิดขึ้นเพราะเหตุที่มีเงื่อนไขเข้มงวด เช่น ผู้มีชื่อในบัญชีถอนตัวหรือตกเป็นผู้ขาดคุณสมบัติในภายหลัง หรือไม่มีพรรคการเมืองใดได้รับเสียงข้างมากจนจำเป็นต้องจัดตั้งรัฐบาลผสมร่วมกับพรรคการเมืองอื่น แต่ไม่อาจตกลงในชื่อบุคคลผู้สมควรเสนอเป็นนายกรัฐมนตรีจากบัญชีของแต่ละพรรคได้ อันจะทำให้การจัดตั้งรัฐบาลประสบปัญหา ทั้งที่พรรคการเมืองเหล่านั้นอาจเห็นชอบร่วมกันให้เสนอชื่อบุคคลอื่นนอกบัญชี แต่ย่อมไม่อาจทำได้”
“ขณะเดียวกันเพื่อเป็นการหาทางออกในยามวิกฤตในระยะแรกตามบทเฉพาะกาล ก็ควรงดเว้นไม่นำเรื่องการแจ้งรายชื่อผู้ที่จะเสนอให้สภาผู้แทนราษฎรให้ความ เห็นชอบเป็นนายกรัฐมนตรีไม่เกิน 3 ชื่อตามมาตรา...มาใช้บังคับ”
แม้นายมีชัยจะตอบข้อเรียกร้องตามใบสั่งของ คสช.ให้มีนายกฯ คนออกได้ แต่นายมีชัยก็เขียนรัฐธรรมนูญให้ทำได้แค่ครั้งเดียว
ดังนั้น ใครอยากจะเป็นนายกฯ คนนอกสืบทอดอำนาจก็ต้องรีบหน่อย ไม่รู้เหมือนกันว่านายมีชัยวางยาไว้หรือเปล่า เพราะก่อนหน้านี้ไม่เคยแพร่งพรายเรื่องนี้เลย
