“ทำไมท้องถิ่นต้องกระจายอำนาจใหม่??”

ASTV ผู้จัดการสุดสัปดาห์ -หลายวันก่อนที่จะมีการพิจารณารับทราบความเห็นและข้อเสนอแนะการจัดทำรัฐธรรมนูญ ของคณะกรรมาธิการวิสามัญประจำสภา 18 คณะ มี“สมาชิกสมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย” ที่ประกอบด้วย กำนันผู้ใหญ่บ้านแพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน

ออกมา คัดค้านแนวทางการยุบระบบราชการส่วนภูมิภาค กลุ่มอ้างว่า จะมีผลกระทบโดยตรงกับการปฏิบัติหน้าที่ของกำนันผู้ใหญ่บ้านทั่วประเทศ โดยขอให้รัฐบาล และคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ขอให้ทบทวนแนวทางที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้กำหนดทิศทางในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด

ขณะที่ส่วนกลาง นายยงยศ แก้วเขียว นายกสมาคมฯ ก็ได้เดินทางเข้ายื่นหนังสือถึงนายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ ประธานคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ผ่าน นพ.กระแส ชนะวงศ์ รองประธานคณะกรรมาธิการ คนที่ 1 เพื่อคัดค้านโดยเห็นว่าการกระจายอำนาจต้องมีการสร้างกระบวนการตรวจสอบโดยภาคประชาชน มีความเป็นอิสระในการบริหารงบประมาณ โดยกำหนดสัดส่วนงบลงทุนและงบประจำให้ชัดเจน รวมถึงกำหนดให้ตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีวาระในการดำรงตำแหน่ง และมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง เนื่องจากระบบบริหารราชการส่วนภูมิภาคเป็นระบบการปกครองที่มีส่วนสำคัญในการบำบัดทุกข์บำรุงสุข ส่งเสริมความเรียบร้อยในประเทศ 

"สมาคมฯ ไม่เห็นด้วยกับการเสนอร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญที่มาจากกลุ่มบุคคลคณะใดคณะหนึ่ง แล้วนำมาคิดเสนอยุบส่วนราชการอื่นๆ ซึ่งเป็นการเสนอที่สร้างความแตกแยกในประเทศ"

ส่วน กมธ.ยกร่างฯ ก็กำลังจะมีการเดินหน้าเก็บรวบรวมข้อมูล ตั้งเวทีขอเสียงจากประชาชนทั่วประเทศเพื่อนำไปพิจารณา ทบทวน เพื่อเสนอต่อ กมธ.ยกร่างรัฐธรรมนูญต่อไป ข่าวจบตรงนี้ 

ถามว่าข้อเสนอของคณะกรรมาธิการวิสามัญปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ ไปสะกิดต่อมค้านของ สมาคมกำนันผู้ใหญ่บ้านแห่งประเทศไทย ตรงไหน

เลยมีโอกาสนำรายละเอียดบางส่วนบางตอนของคณะกรรมาธิการปฏิรูปฯชุดนี้มานำเสนอ

เป็น “บัญชีสรุปประเด็นความคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการยกร่างรัฐธรรมนูญ ของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ” เนื่องจากมีรายละเอียดที่ยาวหน่อย จึงขอนำเสนอเป็น 3 ตอน

ตอนแรกขอใช้ชื่อว่า “ทำไมท้องถิ่นต้องกระจายอำนาจใหม่??” เพราะมีข้อเสนอให้ออกกฎหมายใหม่ ๆ อาทิ พระราชบัญญัติการกระจายอำนาจแห่งชาติ เป็นต้น

เริ่มต้นจาก “กลุ่มประเด็นด้านการกระจายอำนาจไปสู่การปกครองส่วนท้องถิ่น” “การจัดระเบียบความสัมพันธ์ด้านบทบาทและอำนาจหน้าที่ระหว่าง ส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และประชาชน” “ความเป็นอิสระทางการคลังและประสิทธิภาพในการบริหารการคลังของท้องถิ่น” “กลไกลและการถ่ายโอนภารกิจที่จำเป็นเพื่อการกระจายอำนาจปกครองท้องถิ่น”

เป็นข้อเสนอเพื่อบรรจุใน ร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับใหม่ใน ภาคที่ 2 ผู้นำการเมืองที่ดี และสถาบันการเมือง หมวดที่ 7 การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น

ในบทสรุปขอเสนอ กำหนดกลุ่มประเด็นด้านการปกครองท้องถิ่น จำนวน 4 ประเด็น ประกอบด้วย

- รูปแบบของการปกครองส่วนท้องถิ่น

- ระบบการเมืองท้องถิ่นที่เป็นการประนอมอำนาจในท้องถิ่น

- ระบบการบริหารงานบุคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เหมาะสมกับบริบทและภารกิจ

ระบบการกำกับดูแลเพิ่มขีดความสามารถในการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

ขณะที่แบบเสนอความคิดเห็นและข้อเสนอแนะในการยกร่างรัฐธรรมนูญ ของคณะกรรมาธิการปฏิรูปการปกครองท้องถิ่น สภาปฏิรูปแห่งชาติ แบ่งออกเป็นกลุ่มประเด็น เริ่มด้วย

“กลุ่มประเด็นด้านการกระจายอำนาจ”

ประเด็น “เจตนารมณ์และหลักการกระจายอำนาจไปสู่ประชาชนและท้องถิ่น”

รัฐกระจายอำนาจและส่งเสริมให้ประชาชนและท้องถิ่น มีความสามารถและความมีอิสระในการปกครองตนเองภายใต้รัฐเอกภาพแห่งรัฐ เพื่อแก้ไขปัญหาและสนองความต้องการของพื้นที่โดยการมีส่วนร่วมได้อย่างมีประสิทธิภาพ ทั่วถึงและเพียงพอ

การกำกับดูแลของรัฐให้ทำเท่าที่จำเป็นหลักประกันธรรมาภิบาล และผลสัมฤทธิ์

ดังนั้น เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ข้างต้น การกระจายอำนาจต้องคลอบคลุมการดำเนินการที่สำคัญ ดังนี้

1.การเร่งรัดการโอนภารกิจ คน เงิน และปัจจัยจำเป็นอื่น ๆ ให้แก่ท้องถิ่น เพื่อส่งเสริมสนับสนุนประชาชนและท้องถิ่นในการดำเนินการใด ๆเพื่อให้เกิดความเจริญก้าวหน้าแก่ตนเองหรือรัฐ

2.การสร้างกลไกลและกระบวนการเพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วมของประชาชนในการปกครองท้องถิ่นอย่างกว้างขวาง ทั่วถึง รวมทั้งส่งเสริม สนับสนุนกิจกรรมของประชาชนและท้องถิ่น

3.การออกกฎหมาย อาทิ พระราชบัญญัติการกระจายอำนาจแห่งชาติ พ.ศ....และ พระราชบัญญัติอื่น ๆที่จำเป็น เพื่อกำหนดรายละเอียดเพิ่มเติมให้เพียงพอ

โดย การกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ประชาชนและท้องถิ่น เพื่อให้เสริมสร้างความความเข้มแข็งในการพึ่งตนเองและปกครองตนเองได้อย่างเป็นอิสระ ภายใต้ขอบเขตที่ไม่กระทบกับความมั่นคงแห่งรัฐ จะส่งผลให้บรรลุวัตถุประสงค์ของรัฐหลายประการอาทิ

1.การแก้ปัญหาของคนในท้องถิ่นด้วยตนเองจะสามารถแก้ได้ตรงจุดและมีประสิทธิภาพมากกว่า

2.การเพิ่มพลังประชาชนและการแก้ไขปัญหาความเหลื่อมล้ำ ยากจน โดยอาศัยยุทธศาสตร์การมีส่วนร่วมของภาคประชาชนและท้องถิ่น

3.การที่ภาคประชาชนและท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง ย่อมจะทำให้รัฐโดยรวมเข้มแข็งตามไปด้วย

4.การกระจายอำนาจจะสัมฤทธิ์ผลได้ต้องทำอย่างจริงจัง ชัดเจน ดังนั้นจึงควรมีกฎหมายประกอบรองรับ

ทั้งหมดนี้ จะนำเสนอให้บรรจุโครงร่างรัฐธรรมนูญ ภาคที่ 2 ผู้นำการเมืองที่ดี และสถาบันการเมือง หมวดที่ 7 การกระจายอำนาจและการปกครองท้องถิ่น

ประเด็น “การจัดระเบียบความสัมพันธ์ด้านบทบาทและอำนาจหน้าที่ระหว่างส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค ส่วนท้องถิ่น และประชาชน”

รัฐต้องกำหนดขอบเขตภารกิจ อำนาจหน้าที่ ตลอดจนความสัมพันธ์ที่ชัดเจนระหว่างราชการบริหารส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่น ภายใต้หลักการเพิ่มอำนาจให้ประชาชนมีส่วนร่วมและบทบาทในการบริหารจัดการตนเองได้มากขึ้น

ทั้งนี้ ควรมีการกำหนดบทบาทหน้าที่ของส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน ดังนี้

1.ส่วนกลาง ดำเนินการได้เฉพาะในกิจการด้านการป้องกันประเทศ การต่างประเทศ การยุติธรรม ระบบการเงินการคลัง ระบบการสื่อสาร คมนาคม การพลังงานและการพัฒนาวิทยาศาสตร์เทคโนโลยีของประเทศ ส่วนการดำเนินการของกิจการอื่นที่ลงไปปฏิบัติจัดทำในส่วนภูมิภาคและพื้นที่ ให้ปฏิบัติเฉพาะงานที่เป็นนโยบายสำคัญ งานด้านวิชาการ การกำกับดูแล ตรวจติดตามการบริหารงานของส่วนภูมิภาคและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้น กิจการอื่นนอกจากนี้ที่เกี่ยวข้องกับการเสริมสร้างคุณภาพชีวิตของประชาชนในแต่ละพื้นที่ ได้แก่ การป้องกันอาชญากรรม การศึกษา ศิลปวัฒนธรรม การสาธารณสุข สวัสดิการ การพัฒนาอาชีพและกิจการอื่นที่มิใช่กิจการที่ระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ของส่วนกลาง ให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการดำเนินการ ทั้งนี้ โดยราชการส่วนกลางจะต้องส่งเสริมและสนับสนุนการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากรและงบประมาณเพื่อให้ราชการส่วนท้องถิ่นสมารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพ

2.ส่วนภูมิภาค มีฐานะเป็นกลไกส่วนกลาง ปฏิบัติภารกิจภายใต้อำนาจหน้าที่ของส่วนกลาง ทำหนาที่ประสานการขับเคลื่อนนโยบายของส่วนกลางกับการตอบสนองการแก้ปัญหาของประชาชนในท้องถิ่น และกำกบดูแล ตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อประกันความมีธรรมาภิบาล ประสิทธิภาพ และความเสมอภาคในการจัดบริการสาธารณะและการพัฒนาคุณภาพชีวิตของประชาชนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

3.ส่วนท้องถิ่น มีฐานะเป็นองค์กรกึ่งรัฐและประชาชน เป็นนิติบุคคลที่มีความเป็นอิสระภายใต้กฎหมาย มีอำนาจหน้าที่ในการดูแลทุกข์สุขของประชาชน ภายใต้หลักการความเข้มแข็งในการพึ่งตนเองและปกครองตนเอง มีอำนาจในการตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นเอง ภายใต้เงื่อนไขของการเปิดให้องค์กรชุมชน/ภาคประชาชนสังคมเข้ามามีบทบาทในการพัฒนาพื้นที่ให้มากขึ้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่สามารถดำเนินการจัดเก็บภาษี หารายได้ และก่อหนี้ได้ภายใต้ระเบียบที่ส่วนกลางกำหนด และทำหน้าที่จัดบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองความต้องการในการพัฒนาและแก้ไขปัญหาของประชาชนในพื้นที่ ทั้งนี้ ในการจัดบริหารสาธารณะนั้น ท้องถิ่นสามารถดำเนินการเอง ทำร่วมกันระหว่างท้องถิ่น หรือการจ้างหน่วยงานเอกชนมาดำเนินการแทนก็ได้เพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

ทั้งนี้ ราชการส่วนกลางจะต้องดำเนินการถ่ายโอนภารกิจที่ควรมอบให้เป็นหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งในด้านบุคลาการและงบประมาณ ภายในเงื่อนไขเวลาที่กำหนดตามแผนขั้นตอนการกระจายอำนาจ สำหรับส่วนราชการภูมิภาค จะต้องมีขนาดเล็กลงและปรับเปลี่ยนบทบาทไปสู่การเป็นผู้ประสานและกำกับและตรวจสอบการดำเนินการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น

จึง มีความจำเป็นในการกำหนดบทบาทอำนาจหน้าที่และความสัมพันธ์ระหว่างราชการส่วนกลาง ส่วนภูมิภาค และส่วนท้องถิ่นให้ชัดเจน เพื่อลดความซ้ำซ้อน ความสิ้นเปลืองด้านงบประมาณ และเพิ่มประสิทธิภาพของระบบราชการโดยรวม ทั้งนี้ หลักการสำคัญคือการแบ่งแยกให้ชัดเจนระหว่างผู้ดำเนินงาน/จัดบริการสาธารณะแกประชาชน (service provider) กับผู้กำกับดูแล (procurer) การลดดารรวมศูนย์ของส่วนกลาง ปรับเปลี่ยนบทบาทของภูมิภาค และขยายบทบาทของท้องถิ่น

นอกจากนี้ การกระจุกตัวของอำนาจที่ราชการส่วนกลางยังก่อผลเสีย กล่าวคือ เป็นช่องทางให้เกิดทุจริตประพฤติมิชอบได้ง่าย เนื่องจากมีการควบคุมได้เบ็ดเสร็จที่จุดเดียว จึงมีความเสี่ยงสูงที่จะก่อผลเสียมหาศาลได้ง่ายและเกิดอิทธิพลในทางมิชอบที่แก้ได้ยาก การถ่ายโอนบทบาทไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยเฉพาะในกิจการที่เกี่ยวข้องใกล้ชิดกับชีวิตของประชาชน จะทำให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมในการเสนอแนะและตรวจสอบการบริหารงานในการจัดบริการสาธารณะได้และสามารถสร้างธรรมาภิบาลได้อย่างมีประสิทธิผลมากกว่า กิจการสำคัญที่จำเป็นต้องมีการปฏิรูปและถ่ายโอนให้กับองค์กรปกครองสร้างถ้องถิ่นได้แก่กิจการที่เกี่ยวข้องกับการปกครองอาชญากรรม การศึกษา ศิลปวัฒนธรรม การสาธารณสุข สวัสดิการ การพัฒนาอาชีพ และกิจการอื่นที่มิกิจการที่ระบุให้เป็นอำนาจหน้าที่ของส่วนกลาง

โดยจะเสนอให้บรรจุในโครงร่างรัฐธรรมนูญ ภาคที่ 2 ผู้นำการเมืองที่ดี และสถาบันการเมือง หมวดที่ 7 การกระจายอำนาจและการปกครองส่วนท้องถิ่น

จบตอนแรกฉบับนี้ ตอนที่2 ฉบับหน้า จะนำเสนอถึงประเด็นความเป็นอิสระทางการคลังและประสิทธิภาพในการบริหารการคลังของท้องถิ่น ว่าด้วยการจัดสรรงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเอง