รัฐธรรมนูญ
กับ(เหตุที่นำไปสู่)การปฏิวัติ
สื่อและผู้คนมักตั้งถามยอดฮิตว่าจะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ป้องกันการปฏิวัติได้อย่างไร หรือไม่ก็ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะป้องกันการปฏิวัติได้หรือไม่ ผมขอตอบ ณ ที่นี้ว่าขึ้นอยู่กับเงื่อนไขว่าเราจะสามารถทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีบทบัญญัติขจัดและป้องกันเหตุที่จะนำไปสู่เงื่อนไขในการปฏิวัติได้หรือไม่เป็นสำคัญ เพราะการปฏิวัติทุกครั้งไม่ใช่จู่ๆ ก็ลอยลงมาเองเกิดขึ้นเองอย่างไม่มีปี่ไม่มีขลุ่ย ผู้นำทหารในแต่ยุคจะอยากปฏิวัติเพราะต้องการอำนาจหรือไม่ป่วยการไปตอบ แต่ถ้าปราศจากเงื่อนไขในการปฏิวัติเสียแล้วก็ไม่อาจทำได้หรือต่อให้พยายามทำก็ไม่สำเร็จ
หากไม่ปรารถนาระบอบเผด็จการทหาร ก็ต้องเขียนกฎเกณฑ์กติกาเอื้อให้เกิดระบอบประชาธิปไตยจริงๆ ขึ้นมา
ไม่ใช่ประชาธิปไตยแต่ในนามและรูปแบบ หากแท้จริงแล้วมีลักษณะเผด็จการของพรรคการเมืองนายทุนในระบบรัฐสภาประเทศแรกและประเทศเดียวในโลก
การร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้แตกต่างจากทุกครั้งที่เคยมีมา เพราะมี “กรอบ” บังคับชัดเจนอยู่แล้วอย่างน้อยที่สุด 10 (+ 1) ประการ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 35 บัญญัติไว้ชัดเจนให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ครอบคลุมเรื่องดังต่อไปนี้ด้วย
(1) การรับรองความเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้
(2) การให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะสมกับสภาพสังคมของไทย
(3) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมทั้งกลไกในการกํากับและควบคุมให้การใช้อํานาจรัฐเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและประชาชน
(4) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันและตรวจสอบมิให้ผู้เคยต้องคําพิพากษาหรือคําสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายว่ากระทําการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ หรือเคยกระทําการอันทําให้การเลือกตั้งไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม เข้าดํารงตําแหน่งทางการเมืองอย่างเด็ดขาด
(5) กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทําให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมือง สามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดําเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงําหรือชี้นําโดยบุคคลหรือคณะบุคคลใดๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
(6) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็งของหลักนิติธรรม และการสร้างเสริมคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาล ในทุกภาคส่วนและทุกระดับ
(7) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับโครงสร้างและขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน และป้องกันการบริหารราชการแผ่นดินที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมือง ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว
(8) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปอย่างคุ้มค่าและตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนโดยสอดคล้องกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ และกลไกการตรวจสอบและเปิดเผยการใช้จ่ายเงินของรัฐที่มีประสิทธิภาพ
(9) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันมิให้มีการทําลายหลักการสําคัญที่รัฐธรรมนูญจะได้วางไว้
(10) กลไกที่จะผลักดันให้มีการปฏิรูปเรื่องสําคัญต่างๆ ให้สมบูรณ์ต่อไป
นอกจากนั้นในมาตรา 35 วรรคสองยังบัญญัติไว้ด้วยว่า...
“ให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาถึงความจําเป็นและความคุ้มค่าที่ต้องมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอํานาจตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่จําเป็นต้องมี ให้พิจารณามาตรการที่จะให้การดําเนินงานขององค์กรดังกล่าวเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลด้วย”
นี่แหละคือบัญญัติ 10 (+ 1) ประการ!
หลายประการใน 10 (+1) ประการนี้เชื่อว่าเป็นความพยายามขจัดเหตุที่นำไปสู่เงื่อนไขในการปฏิวัติ
เฉพาะ 10 (+ 1) ประการนี่ก็แปรเป็นโครงสร้างและมาตรการได้หลากหลายแตกต่างจากรัฐธรรมนูญทุกฉบับก่อนหน้าที่เคยมีมาแล้ว
บางมาตรการก็คาดหมายได้ อีกหลายมาตรการก็ยังต้องระดมสติปัญญาหาข้อสรุป
แต่ที่แน่ๆ ในความเห็นผมคือในว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องมีหมวดใหม่ว่าด้วย “การปฏิรูปประเทศ” บรรจุไว้ต่างหากโดยเฉพาะอย่างแน่นอนที่สุด
ทั้งนี้เพราะมาตรา 35 (10) เขียนไว้ชัดเจนที่สุด
เพราะเป็นไปไม่ได้ที่งานปฏิรูป 11 ด้านจะเสร็จสมบูรณ์ภายใน 1 ปีแล้วก็เลิกราเลิกพูดกันไปกลับสู่การเมืองโหมดเดิมๆ
และที่แน่ๆ ตามมาคือว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในส่วนที่เป็นหลักการสำคัญจะตัองไม่ถูกแก้ไขง่ายๆ โดยอาจต้องใช้เสียงข้างมากพิเศษไม่ใช่เสียงข้างมากปกติ หรือเสียงข้างมากพิเศษต่ำๆ เหมือนที่เคยมีมา เป็นต้นว่าจะต้องใช้เสียง 2 ใน 3 หรือ 3 ใน 4 แล้วแต่ระดับความสำคัญของหลักการนั้นหรือไม่ และอาจจะต้องมีระยะเวลาห้ามแก้ไขระยะหนึ่งเป็นเงื่อนไขบังคับก่อนเช่น 3 ปี 5 ปีหรือไม่ เพราะมาตรา 35 (9) เขียนไว้ชัดเจนเช่นกัน
คิดง่ายๆ นะว่าทีจะถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองออกสักคนยังต้องใช้เสียงข้างมากพิเศษถึง 3 ใน 5 จนถอดถอนใครไม่ได้เลย แต่พอผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะแก้ไขหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญกลับใช้เสียงข้างมากพิเศษแค่เกินกึ่งหนึ่งเท่านั้นจนเกิดวิกฤตครั้งแล้วครั้งเล่า
รวมทั้งที่แน่ๆ อีกเช่นกันก็คือว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีกลไกกำหนดกรอบวินัยทางการเงินการคลังและงบประมาณอย่างเข้มงวด ตีกรอบนโนบายประชานิยมให้รัดกุมขึ้น ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 35 (7) และ (8)
สุดท้ายสำหรับวันนี้ เชื่อว่าเนื้อหาตามมาตรา 3 วรรคสองของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เลิกใช้ไปแล้วจะต้องกลับมา และมีบทขยายความให้ชัดเจนเป็นรูปธรรมในมาตราอื่นๆ ด้วย
“การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม”
ทั้งนี้ก็เป็นไปตามมาตรา 35 (6)
ส่วนผู้สมัคร ส.ส.จะตัองถูกบังคับให้สังกัดพรรคการเมืองและนายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส.เท่านั้นเหมือนเดิมหรือไม่ ลองทบทวนอ่านมาตรา 35 (5) ดูก่อน
“กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทําให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมือง สามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดําเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงําหรือชี้นําโดยบุคคลหรือคณะบุคคลใดๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย”
แม้จะยังสามารถตีความได้ทั้ง 2 ทาง เพราะมีคำว่า “...โดยชอบด้วยกฎหมาย” ต่อท้าย แต่อย่างน้อยที่สุดก็จะทำให้เกิดการพิจารณากันอย่างเข้มข้นแน่นอน
กับ(เหตุที่นำไปสู่)การปฏิวัติ
สื่อและผู้คนมักตั้งถามยอดฮิตว่าจะทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ป้องกันการปฏิวัติได้อย่างไร หรือไม่ก็ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะป้องกันการปฏิวัติได้หรือไม่ ผมขอตอบ ณ ที่นี้ว่าขึ้นอยู่กับเงื่อนไขว่าเราจะสามารถทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มีบทบัญญัติขจัดและป้องกันเหตุที่จะนำไปสู่เงื่อนไขในการปฏิวัติได้หรือไม่เป็นสำคัญ เพราะการปฏิวัติทุกครั้งไม่ใช่จู่ๆ ก็ลอยลงมาเองเกิดขึ้นเองอย่างไม่มีปี่ไม่มีขลุ่ย ผู้นำทหารในแต่ยุคจะอยากปฏิวัติเพราะต้องการอำนาจหรือไม่ป่วยการไปตอบ แต่ถ้าปราศจากเงื่อนไขในการปฏิวัติเสียแล้วก็ไม่อาจทำได้หรือต่อให้พยายามทำก็ไม่สำเร็จ
หากไม่ปรารถนาระบอบเผด็จการทหาร ก็ต้องเขียนกฎเกณฑ์กติกาเอื้อให้เกิดระบอบประชาธิปไตยจริงๆ ขึ้นมา
ไม่ใช่ประชาธิปไตยแต่ในนามและรูปแบบ หากแท้จริงแล้วมีลักษณะเผด็จการของพรรคการเมืองนายทุนในระบบรัฐสภาประเทศแรกและประเทศเดียวในโลก
การร่างรัฐธรรมนูญครั้งนี้แตกต่างจากทุกครั้งที่เคยมีมา เพราะมี “กรอบ” บังคับชัดเจนอยู่แล้วอย่างน้อยที่สุด 10 (+ 1) ประการ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 35 บัญญัติไว้ชัดเจนให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ให้ครอบคลุมเรื่องดังต่อไปนี้ด้วย
(1) การรับรองความเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้
(2) การให้มีการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขที่เหมาะสมกับสภาพสังคมของไทย
(3) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกัน ตรวจสอบ และขจัดการทุจริตและประพฤติมิชอบ ทั้งในภาครัฐและภาคเอกชน รวมทั้งกลไกในการกํากับและควบคุมให้การใช้อํานาจรัฐเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประเทศชาติและประชาชน
(4) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันและตรวจสอบมิให้ผู้เคยต้องคําพิพากษาหรือคําสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายว่ากระทําการทุจริตหรือประพฤติมิชอบ หรือเคยกระทําการอันทําให้การเลือกตั้งไม่สุจริตหรือเที่ยงธรรม เข้าดํารงตําแหน่งทางการเมืองอย่างเด็ดขาด
(5) กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทําให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมือง สามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดําเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงําหรือชี้นําโดยบุคคลหรือคณะบุคคลใดๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย
(6) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการสร้างเสริมความเข้มแข็งของหลักนิติธรรม และการสร้างเสริมคุณธรรม จริยธรรม และธรรมาภิบาล ในทุกภาคส่วนและทุกระดับ
(7) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการปรับโครงสร้างและขับเคลื่อนระบบเศรษฐกิจและสังคมเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมอย่างยั่งยืน และป้องกันการบริหารราชการแผ่นดินที่มุ่งสร้างความนิยมทางการเมือง ที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจของประเทศและประชาชนในระยะยาว
(8) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการใช้จ่ายเงินของรัฐให้เป็นไปอย่างคุ้มค่าและตอบสนองต่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนโดยสอดคล้องกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศ และกลไกการตรวจสอบและเปิดเผยการใช้จ่ายเงินของรัฐที่มีประสิทธิภาพ
(9) กลไกที่มีประสิทธิภาพในการป้องกันมิให้มีการทําลายหลักการสําคัญที่รัฐธรรมนูญจะได้วางไว้
(10) กลไกที่จะผลักดันให้มีการปฏิรูปเรื่องสําคัญต่างๆ ให้สมบูรณ์ต่อไป
นอกจากนั้นในมาตรา 35 วรรคสองยังบัญญัติไว้ด้วยว่า...
“ให้คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญพิจารณาถึงความจําเป็นและความคุ้มค่าที่ต้องมีองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่ก่อตั้งขึ้นโดยอาศัยอํานาจตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่จําเป็นต้องมี ให้พิจารณามาตรการที่จะให้การดําเนินงานขององค์กรดังกล่าวเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลด้วย”
นี่แหละคือบัญญัติ 10 (+ 1) ประการ!
หลายประการใน 10 (+1) ประการนี้เชื่อว่าเป็นความพยายามขจัดเหตุที่นำไปสู่เงื่อนไขในการปฏิวัติ
เฉพาะ 10 (+ 1) ประการนี่ก็แปรเป็นโครงสร้างและมาตรการได้หลากหลายแตกต่างจากรัฐธรรมนูญทุกฉบับก่อนหน้าที่เคยมีมาแล้ว
บางมาตรการก็คาดหมายได้ อีกหลายมาตรการก็ยังต้องระดมสติปัญญาหาข้อสรุป
แต่ที่แน่ๆ ในความเห็นผมคือในว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องมีหมวดใหม่ว่าด้วย “การปฏิรูปประเทศ” บรรจุไว้ต่างหากโดยเฉพาะอย่างแน่นอนที่สุด
ทั้งนี้เพราะมาตรา 35 (10) เขียนไว้ชัดเจนที่สุด
เพราะเป็นไปไม่ได้ที่งานปฏิรูป 11 ด้านจะเสร็จสมบูรณ์ภายใน 1 ปีแล้วก็เลิกราเลิกพูดกันไปกลับสู่การเมืองโหมดเดิมๆ
และที่แน่ๆ ตามมาคือว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในส่วนที่เป็นหลักการสำคัญจะตัองไม่ถูกแก้ไขง่ายๆ โดยอาจต้องใช้เสียงข้างมากพิเศษไม่ใช่เสียงข้างมากปกติ หรือเสียงข้างมากพิเศษต่ำๆ เหมือนที่เคยมีมา เป็นต้นว่าจะต้องใช้เสียง 2 ใน 3 หรือ 3 ใน 4 แล้วแต่ระดับความสำคัญของหลักการนั้นหรือไม่ และอาจจะต้องมีระยะเวลาห้ามแก้ไขระยะหนึ่งเป็นเงื่อนไขบังคับก่อนเช่น 3 ปี 5 ปีหรือไม่ เพราะมาตรา 35 (9) เขียนไว้ชัดเจนเช่นกัน
คิดง่ายๆ นะว่าทีจะถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองออกสักคนยังต้องใช้เสียงข้างมากพิเศษถึง 3 ใน 5 จนถอดถอนใครไม่ได้เลย แต่พอผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองจะแก้ไขหลักการสำคัญในรัฐธรรมนูญกลับใช้เสียงข้างมากพิเศษแค่เกินกึ่งหนึ่งเท่านั้นจนเกิดวิกฤตครั้งแล้วครั้งเล่า
รวมทั้งที่แน่ๆ อีกเช่นกันก็คือว่าที่รัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะมีกลไกกำหนดกรอบวินัยทางการเงินการคลังและงบประมาณอย่างเข้มงวด ตีกรอบนโนบายประชานิยมให้รัดกุมขึ้น ทั้งนี้เป็นไปตามมาตรา 35 (7) และ (8)
สุดท้ายสำหรับวันนี้ เชื่อว่าเนื้อหาตามมาตรา 3 วรรคสองของรัฐธรรมนูญ 2550 ที่เลิกใช้ไปแล้วจะต้องกลับมา และมีบทขยายความให้ชัดเจนเป็นรูปธรรมในมาตราอื่นๆ ด้วย
“การปฏิบัติหน้าที่ของรัฐสภา คณะรัฐมนตรี ศาล รวมทั้งองค์กรตามรัฐธรรมนูญและหน่วยงานของรัฐ ต้องเป็นไปตามหลักนิติธรรม”
ทั้งนี้ก็เป็นไปตามมาตรา 35 (6)
ส่วนผู้สมัคร ส.ส.จะตัองถูกบังคับให้สังกัดพรรคการเมืองและนายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส.เท่านั้นเหมือนเดิมหรือไม่ ลองทบทวนอ่านมาตรา 35 (5) ดูก่อน
“กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทําให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะผู้ดํารงตําแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมือง สามารถปฏิบัติหน้าที่หรือดําเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงําหรือชี้นําโดยบุคคลหรือคณะบุคคลใดๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย”
แม้จะยังสามารถตีความได้ทั้ง 2 ทาง เพราะมีคำว่า “...โดยชอบด้วยกฎหมาย” ต่อท้าย แต่อย่างน้อยที่สุดก็จะทำให้เกิดการพิจารณากันอย่างเข้มข้นแน่นอน
