ภายในเดือนกรกฎาคม 2557 ประเทศนี้จะมีธรรมนูญการปกครองประเทศขึ้นมาอีกฉบับหนึ่ง แต่จะเรียกว่าธรรมนูญการปกครองหรือรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวเรายังไม่ทราบชัด ประเด็นที่น่าสนใจในมุมมองของนักเรียนกฎหมายและผู้ติดตามสถานการณ์บ้านเมืองอย่างผมมีอยู่ 2 ประเด็นใหญ่ ๆ
หนึ่ง – จะมี 'มาตรา 17' หรือไม่ ?
สอง – จะมีมาตรานิรโทษกรรมฯผู้ก่อการรัฐประหารหรือไม่ ??
ประเด็นแรกที่สนใจก็เพราะประเพณีของการรัฐประหารหรือเรียกให้ดูดีว่าควบคุมอำนาจการปกครองที่ผ่านมาตั้งแต่ปี 2501 ยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์นั้น จะมีบทบัญญัติคงอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดไว้ให้กับหัวหน้าคณะรัฐประหารและ/หรือนายกรัฐมนตรีไว้ในธรรมนูญการปกครองฯ โดยธรรมนูญการปกครองฉบับแรกเมื่อปี 2502 บัญญัติอยู่ในมาตรา 17 มีเนื้อความ 2 วรรคดังนี้
“ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใด ๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย
“เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามความในวรรคก่อนแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้สภาทราบ”
เมื่อประกอบกับในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์จากปี 2502 – 2506 มีการใช้ประโยชน์จากมาตรานี้มากที่สุดกว่ายุคใด และรุนแรงที่สุดถึงขั้นสั่งประหารชีวิต คำว่า ‘มาตรา 17’ จึงโด่งดังกลายเป็นสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการทหาร แม้ว่าในธรรมนูญฯฉบับถัด ๆ มาจะไม่ใช่เลขมาตรานี้เสมอไปก็ตาม
ควรทราบว่าจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ไม่ได้เป็นเพียง ‘ผู้ใช้’ มาตรา 17 สถานเดียว ยังคงเป็น ‘ผู้ถูกใช้’ มาตรา 17 ด้วย โดยหลังจากท่านถึงแก่อสัญกรรมในปี 2506 ก็ถูกนายกรัฐมนตรีคนต่อมาใช้อำนาจตามมาตรานี้ยึดทรัพย์สมบัติท่านให้ตกเป็นของแผ่นดิน
ธรรมนูญการปกครองฉบับถัดมาเมื่อปี 2515 ยุคจอมพลถนอม กิตติขจรยังคงมีบัญญัติอยู่ในมาตรา 17 เช่นเดิม เนื้อหาเหมือนเดิม เลขมาตราไม่เคลื่อน
จอมพลถนอม กิตติขจรยังคงประสบชะตากรรมเช่นเดียวกับจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ถูกคำสั่งตามมาตรานี้ยึดทรัพย์
แต่พอมาธรรมนูญการปกครองปี 2519 ยุคพล.ร.อ.สงัด ชลออยู่หลัง 6 ตุลาคม 2519 เคลื่อนไปอยู่ที่มาตรา 21 เนื้อหาส่วนใหญ่คงเดิมแต่เพิ่มบทบาทของสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีที่เป็นคณะควบคุมอำนาจฯแปลงร่างเข้าไป
ถัดมาอีก 1 ปี ธรรมนูญการปกครองปี 2520 ยุคพล.ร.อ.สงัด ชลออยู่รัฐประหารรัฐบาลที่ท่านตั้งเอง เคลื่อนไปอยู่ที่มาตรา 27 เนื้อหาเกือบเหมือนเดิมเพียงเปลี่ยนชื่อสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีเป็นสภานโยบายแห่งชาติเท่านั้น
ธรรมนูญการปกครองปี 2534 ยุคพล.อ.สุจินดา คราประยูรเป็นธรรมนูญการปกครองฉบับสุดท้ายที่คงเนื้อหาของ 'มาตรา 17' ไว้ในมาตรา 27 เหมือนเดิม เพียงเปลี่ยนชื่อเป็นสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและเพิ่มอำนาจให้ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเทียบเท่านายกรัฐมนตรีในกรณีใช้อำนาจตามมาตรานี้
เนื่องจากเป็นพัฒนาการขั้นสุดท้ายของ ‘มาตรา 17’ มาดูความเต็ม ๆ ของมาตรา 27 ในธรรมนูญการปกครองปี 2534 กันอีกครั้งนะ
“ในกรณีที่ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการป้องกันระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียนร้อยหรือความมั่นคงแห่งชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน หรือการกระทำอันเป็นการก่อกวนหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการกระทำอันเป็นการทำลายทรัพยากรของประเทศ หรือเป็นการบั่นทอนสุขภาพอนามัยของประชาชน ทั้งนี้ไม่ว่าจะเกิดขึ้นก่อนหรือหลังวันใช้ธรรมนูญการปกครองนี้และไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีหรือประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีด้วยความเห็นชอบของที่ประชุมร่วมระหว่างสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใด ๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำของประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีหรือคำสั่งหรือการกระทำที่ได้สั่งหรือกระทำร่วมกันรวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมาย
“เมื่อประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีหรือประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อแจ้งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทราบ”
รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2549 ยุคพล.อ.สนธิ บุญญะรัตกลิน ถือเป็นครั้งแรกของการรัฐประหารหรือการควบคุมอำนาจการปกครองหลังปีกึ่งพุทธกาลที่ไม่บัญญัติสารัตถะของ 'มาตรา 17' ไว้ และบรรจุเนื้อหาที่พยายามแสดงถึงความเป็นประชาธิปไตยเอาไว้ค่อนข้างมาก แม้แต่ชื่อ ก็หลีกเลี่ยงคำว่า 'ธรรมนูญการปกครอง' ที่เสมือนเป็นสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการทหารไปใช้คำว่า 'รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)' แทน ข่าวว่าในชั้นยกร่างมีการพิจาณาประเด็นอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดนี้กันมาก แต่ในที่สุดก็ตัดออกไปเพราะไม่ต้องการมีสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการทหาร
แต่หลังจากเกิดเหตุระเบิดหลายจุดบริเวณราชประสงค์และราชดำริช่วงเทศกาลปีใหม่ 2550 ข่าวว่าได้มีการหารือเป็นการภายในระหว่างรัฐบาลและคณะรัฐประหารในช่วงสัปดาห์แรกของเดือนมกราคม 2550 ว่าสมควรแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาของรัฐธรรมนูญชั่วคราวนำสารัตถะของ 'มาตรา 17' มาประยุกต์ใช้หรือไม่ โดยเพิ่มมาตรการบางอย่างลงไป
แต่ในที่สุดก็ล้มเลิกไป ไม่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว
ว่าที่ธรรมนูญการปกครอง 2557 จะเลือกแนวทางใด มีหรือไม่มีสารัตถะของ 'มาตรา 17' อีกไม่นานก็คงได้เห็นกันละครับ
เช่นเดียวกับประเด็นนิรโทษกรรมการทำรัฐประหารที่เกิดขึ้น จะเลือกใช้วิธีบรรจุไว้ในธรรมนูญการปกครองเหมือนที่ทำเป็นครั้งแรกในปี 2549 แล้วก็สืบทอดต่อมาอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งมีปัญหาให้ต้องขบคิดว่าถ้าทำอย่างนั้นเวลาธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญยกเลิกไปการนิรโทษกรรมจะยังมีผลคงอยู่หรือไม่ เมื่อเทียบกับการนิรโทษกรรมเดิม ๆ ที่ใช้วิธีตราเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดเหมือนทุกครั้งที่ผ่านมานับแต่ปี 2475 ถึงปี 2534 วิธีไหนจะดีกว่ากัน
นี่เป็น 2 ประเด็นใหญ่ที่น่าติดตามเป็นปฐม
หนึ่ง – จะมี 'มาตรา 17' หรือไม่ ?
สอง – จะมีมาตรานิรโทษกรรมฯผู้ก่อการรัฐประหารหรือไม่ ??
ประเด็นแรกที่สนใจก็เพราะประเพณีของการรัฐประหารหรือเรียกให้ดูดีว่าควบคุมอำนาจการปกครองที่ผ่านมาตั้งแต่ปี 2501 ยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์นั้น จะมีบทบัญญัติคงอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดไว้ให้กับหัวหน้าคณะรัฐประหารและ/หรือนายกรัฐมนตรีไว้ในธรรมนูญการปกครองฯ โดยธรรมนูญการปกครองฉบับแรกเมื่อปี 2502 บัญญัติอยู่ในมาตรา 17 มีเนื้อความ 2 วรรคดังนี้
“ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวน หรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใด ๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย
“เมื่อนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามความในวรรคก่อนแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีแจ้งให้สภาทราบ”
เมื่อประกอบกับในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์จากปี 2502 – 2506 มีการใช้ประโยชน์จากมาตรานี้มากที่สุดกว่ายุคใด และรุนแรงที่สุดถึงขั้นสั่งประหารชีวิต คำว่า ‘มาตรา 17’ จึงโด่งดังกลายเป็นสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการทหาร แม้ว่าในธรรมนูญฯฉบับถัด ๆ มาจะไม่ใช่เลขมาตรานี้เสมอไปก็ตาม
ควรทราบว่าจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ไม่ได้เป็นเพียง ‘ผู้ใช้’ มาตรา 17 สถานเดียว ยังคงเป็น ‘ผู้ถูกใช้’ มาตรา 17 ด้วย โดยหลังจากท่านถึงแก่อสัญกรรมในปี 2506 ก็ถูกนายกรัฐมนตรีคนต่อมาใช้อำนาจตามมาตรานี้ยึดทรัพย์สมบัติท่านให้ตกเป็นของแผ่นดิน
ธรรมนูญการปกครองฉบับถัดมาเมื่อปี 2515 ยุคจอมพลถนอม กิตติขจรยังคงมีบัญญัติอยู่ในมาตรา 17 เช่นเดิม เนื้อหาเหมือนเดิม เลขมาตราไม่เคลื่อน
จอมพลถนอม กิตติขจรยังคงประสบชะตากรรมเช่นเดียวกับจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ ถูกคำสั่งตามมาตรานี้ยึดทรัพย์
แต่พอมาธรรมนูญการปกครองปี 2519 ยุคพล.ร.อ.สงัด ชลออยู่หลัง 6 ตุลาคม 2519 เคลื่อนไปอยู่ที่มาตรา 21 เนื้อหาส่วนใหญ่คงเดิมแต่เพิ่มบทบาทของสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีที่เป็นคณะควบคุมอำนาจฯแปลงร่างเข้าไป
ถัดมาอีก 1 ปี ธรรมนูญการปกครองปี 2520 ยุคพล.ร.อ.สงัด ชลออยู่รัฐประหารรัฐบาลที่ท่านตั้งเอง เคลื่อนไปอยู่ที่มาตรา 27 เนื้อหาเกือบเหมือนเดิมเพียงเปลี่ยนชื่อสภาที่ปรึกษานายกรัฐมนตรีเป็นสภานโยบายแห่งชาติเท่านั้น
ธรรมนูญการปกครองปี 2534 ยุคพล.อ.สุจินดา คราประยูรเป็นธรรมนูญการปกครองฉบับสุดท้ายที่คงเนื้อหาของ 'มาตรา 17' ไว้ในมาตรา 27 เหมือนเดิม เพียงเปลี่ยนชื่อเป็นสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและเพิ่มอำนาจให้ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเทียบเท่านายกรัฐมนตรีในกรณีใช้อำนาจตามมาตรานี้
เนื่องจากเป็นพัฒนาการขั้นสุดท้ายของ ‘มาตรา 17’ มาดูความเต็ม ๆ ของมาตรา 27 ในธรรมนูญการปกครองปี 2534 กันอีกครั้งนะ
“ในกรณีที่ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีเห็นเป็นการจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการป้องกันระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความสงบเรียนร้อยหรือความมั่นคงแห่งชาติ ราชบัลลังก์ เศรษฐกิจของประเทศ หรือราชการแผ่นดิน หรือการกระทำอันเป็นการก่อกวนหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือการกระทำอันเป็นการทำลายทรัพยากรของประเทศ หรือเป็นการบั่นทอนสุขภาพอนามัยของประชาชน ทั้งนี้ไม่ว่าจะเกิดขึ้นก่อนหรือหลังวันใช้ธรรมนูญการปกครองนี้และไม่ว่าจะเกิดขึ้นภายในหรือภายนอกราชอาณาจักร ให้ประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีหรือประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีด้วยความเห็นชอบของที่ประชุมร่วมระหว่างสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการหรือกระทำการใด ๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำของประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีหรือคำสั่งหรือการกระทำที่ได้สั่งหรือกระทำร่วมกันรวมทั้งการปฏิบัติตามคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งหรือการปฏิบัติที่ชอบด้วยกฎหมาย
“เมื่อประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติหรือนายกรัฐมนตรีหรือประธานสภารักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติและนายกรัฐมนตรีได้สั่งการหรือกระทำการใดไปตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้รายงานประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อแจ้งให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทราบ”
รัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวปี 2549 ยุคพล.อ.สนธิ บุญญะรัตกลิน ถือเป็นครั้งแรกของการรัฐประหารหรือการควบคุมอำนาจการปกครองหลังปีกึ่งพุทธกาลที่ไม่บัญญัติสารัตถะของ 'มาตรา 17' ไว้ และบรรจุเนื้อหาที่พยายามแสดงถึงความเป็นประชาธิปไตยเอาไว้ค่อนข้างมาก แม้แต่ชื่อ ก็หลีกเลี่ยงคำว่า 'ธรรมนูญการปกครอง' ที่เสมือนเป็นสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการทหารไปใช้คำว่า 'รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว)' แทน ข่าวว่าในชั้นยกร่างมีการพิจาณาประเด็นอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดนี้กันมาก แต่ในที่สุดก็ตัดออกไปเพราะไม่ต้องการมีสัญลักษณ์ของระบอบเผด็จการทหาร
แต่หลังจากเกิดเหตุระเบิดหลายจุดบริเวณราชประสงค์และราชดำริช่วงเทศกาลปีใหม่ 2550 ข่าวว่าได้มีการหารือเป็นการภายในระหว่างรัฐบาลและคณะรัฐประหารในช่วงสัปดาห์แรกของเดือนมกราคม 2550 ว่าสมควรแก้ไขเพิ่มเติมเนื้อหาของรัฐธรรมนูญชั่วคราวนำสารัตถะของ 'มาตรา 17' มาประยุกต์ใช้หรือไม่ โดยเพิ่มมาตรการบางอย่างลงไป
แต่ในที่สุดก็ล้มเลิกไป ไม่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว
ว่าที่ธรรมนูญการปกครอง 2557 จะเลือกแนวทางใด มีหรือไม่มีสารัตถะของ 'มาตรา 17' อีกไม่นานก็คงได้เห็นกันละครับ
เช่นเดียวกับประเด็นนิรโทษกรรมการทำรัฐประหารที่เกิดขึ้น จะเลือกใช้วิธีบรรจุไว้ในธรรมนูญการปกครองเหมือนที่ทำเป็นครั้งแรกในปี 2549 แล้วก็สืบทอดต่อมาอยู่ในรัฐธรรมนูญ 2550 ซึ่งมีปัญหาให้ต้องขบคิดว่าถ้าทำอย่างนั้นเวลาธรรมนูญหรือรัฐธรรมนูญยกเลิกไปการนิรโทษกรรมจะยังมีผลคงอยู่หรือไม่ เมื่อเทียบกับการนิรโทษกรรมเดิม ๆ ที่ใช้วิธีตราเป็นพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนดเหมือนทุกครั้งที่ผ่านมานับแต่ปี 2475 ถึงปี 2534 วิธีไหนจะดีกว่ากัน
นี่เป็น 2 ประเด็นใหญ่ที่น่าติดตามเป็นปฐม
