ปฏิรูปพลังงาน (2)

                               ปฏิรูปต้องศึกษา
                        มิใช่ “มโน” เอาเอง

ประเด็นสำคัญในเรื่องการปฏิรูปพลังงานก็คือ การปฏิรูปการกำกับดูแล หรือ Regulatory Reform

การกำกับดูแลมิใช่สิ่งเดียวกับ การเปิดเสรี หรือ Liberalization ข้อเสนอเปิดเสรีการค้าหรือเปิดตลาดสินค้ามิได้หมายความว่าจะไม่มีการกำกับดูแล (De-Regulatory) ในตลาด/สินค้านั้นอีกต่อไป ในทางตรงกันข้าม ยิ่งมีการเปิดเสรีมากเท่าใดก็ต้องการการปรับ-การกำกับดูแล (Re-Regulatory) ติดตามไปด้วยกันเนื่องจากกฎกติกาที่มีอยู่เดิมได้มีการปรับเปลี่ยนไปแล้วนั่นเอง

ตลาดพลังงานมีคุณลักษณะที่เป็นการผูกขาดอันเนื่องจากเป็นตลาด/อุตสาหกรรมที่อาศัยเครือข่ายเชื่อมโยง (Network Industry) กล่าวคือเป็นการรวมกลุ่มกิจการ/กิจกรรมในทางดิ่ง (Vertical Integration) เข้ามาด้วยกัน

ตารางที่ 1 ที่แสดงให้เห็นถึงอุตสาหกรรมที่อาศัยเครือข่าย เช่น การขนส่งทางอากาศ หรือไฟฟ้าที่มักจะรวมเอากิจกรรมการผลิต การขนส่งจากแหล่งผลิตเอาไปขาย และการกระจายสินค้าสู่ผู้บริโภครายย่อยเข้ามาอยู่ด้วยกันทำให้เกิดการผูกขาดได้โดยง่าย

     ตารางที่ 1 การรวมกลุ่มในแนวดิ่งของอุตสาหกรรมเครือข่าย

การผูกขาดของอุตสาหกรรมเครือข่ายนี้จะเกิดขึ้นได้ก็ด้วยปัจจัยสำคัญคือการเป็นเจ้าของหรือครอบครองเครือข่ายการขนส่งจากแหล่งผลิตเอาไปขาย

การขนส่งทางอากาศของสายการบินมิใช่เกิดจากการมีเครื่องบินหรือสนามบิน หากแต่มีเครือข่ายหรือเส้นทางบินมารองรับต่างหากที่เป็นส่วนสำคัญที่ทำให้ผู้ซื้อบัตรโดยสารมาเจอกับผู้ขาย (สายการบิน)

ในทำนองเดียวกันอุตสาหกรรมแก๊สไม่ว่าจะมีเจ้าของบ่อแก๊สในอ่าวไทยเพียงเจ้าของเดียวหรือหลายเจ้าของ แต่หากไม่ได้เป็นเจ้าของท่อประธานแก๊สที่เป็นเครือข่ายเชื่อมโยงเช่นที่ ปตท.มีอยู่ ซึ่งนำแก๊สจากปากบ่อมาสู่โรงแยกหรือบรรจุเพื่อนำส่งขายผู้รายย่อยหรือสู่โรงไฟฟ้าโรงผลิตเมล็ดพลาสติกที่เป็นผู้ซื้อรายใหญ่ ผู้ซื้อก็ไม่มีโอกาสที่จะได้ทำธุรกรรมกับผู้ขายอย่างแน่นอน

เงื่อนไขการผูกขาดในอุตสาหกรรมเครือข่ายจึงเกิดขึ้นได้ก็ด้วยการควบคุมผูกขาดตรงส่วนกลางน้ำคือการขนส่งฯ ด้วยเครือข่ายเชื่อมโยงนั่นเอง ใครที่คิดว่าเงื่อนไขนี้ไม่สำคัญคงต้องคิดใหม่อย่า “มโน” เอาเอง เพราะการผูกขาดที่ต้นน้ำ เช่น เจ้าบ่อ หรือผูกขาดที่ปลายน้ำ เช่น โรงแยกแก๊ซ ก็มิได้มีอำนาจผูกขาดเหนือตลาดเท่ากับการผูกขาดที่กลางน้ำที่จะชี้เป็นชี้ตายทำให้ผู้ซื้อสามารถมาทำธุรกรรมกับผู้ขายได้นั่นเอง

การเป็นเจ้าของสายส่งไฟฟ้าแรงสูงหรือท่อประธานแก๊สซึ่งมีต้นทุนคงที่ (Fixed Cost) ที่มีลักษณะเป็นต้นทุนจม หรือ Sunk Cost สูงอันเนื่องมาจากไม่สามารถนำเอาสายส่ง/ท่อประธานไปใช้ประโยชน์ในกิจกรรมอื่นได้โดยง่าย ในขณะที่มีต้นทุนส่วนเพิ่ม (Marginal Cost) ต่ำซึ่งก่อให้เกิดการกีดกันกับผู้ที่จะเข้ามาใหม่อยู่แล้วโดยธรรมชาติ จึงเกิดเป็นการผูกขาดตามธรรมชาติหรือ Natural Monopoly ที่เกิดขึ้น ทำให้เกิดการรวบหัวรวบหางเอากิจกรรมในแนวดิ่งอื่นๆ เข้ามาอยู่ด้วยกันกลายเป็นผู้ผลิตเพียงรายเดียวในตลาด/อุตสาหกรรม

ความล้มเหลวของกลไกตลาดจึงเกิดจากความไม่มีประสิทธิภาพทั้งในด้านการจัดสรรทรัพยากรที่ผู้ผลิตในตลาดผูกขาดนี้จะผลิตในจำนวนที่น้อยกว่าที่ควรจะเป็น และในราคาที่สูงกว่าที่ควรจากการไม่มีการแข่งขันและเป็นเหตุผลหลักที่ต้องมีรัฐบาลเพื่อเข้ามาแก้ไข

ในอดีตของไทยที่ผ่านมา การกำกับดูแลในกิจกรรมที่เป็นการผูกขาดโดยธรรมชาตินี้ จึงมีแนวทางที่มักกระทำเพื่อแก้ไขปัญหาความล้มเหลวของกลไกตลาดโดยให้รัฐเข้าไปแทรกแซงเป็นผู้ดำเนินการเสียเองเพื่อเอากำไรส่วนเกินจากการผูกขาดนี้เข้าสู่รัฐแทนที่จะปล่อยให้ตกอยู่ในมือของเอกชนที่ได้สัมปทานผูกขาดนี้ไป 

หากมิได้มีการกำกับดูแล (ดูรูปที่ 1 ประกอบ) พฤติกรรมการกำหนดราคาของผู้ผลิต/ผูกขาด (MR=MC) จะทำให้มีกำไรส่วนเกินสูง การเข้ามากำกับดูแลโดยการแทรกแซงกำหนดราคาที่เท่ากับต้นทุนส่วนเพิ่ม (P=MC) จะทำให้เกิดการขาดทุน (Pหากมิให้เกิดการขาดทุน (P=AC) ก็จะต้องชดเชยให้ผู้ผลิตหรือผลิตน้อยกว่า (P=MC) ที่สำคัญกว่าก็คือการแทรกแซงเข้ามาควบคุมราคา รัฐมักจะไม่รู้หรือรู้น้อยมากเกี่ยวกับต้นทุนทำให้การควบคุมราคาเป็นไปอย่างไม่ถูกต้อง อีกทั้งหากควบคุมราคาให้ผู้ผลิตไม่มีกำไร (P=AC) ผู้ผลิตก็จะไม่มีแรงจูงใจที่จะควบคุมต้นทุน

        รูปที่ 1 การกำหนดราคาในตลาดผูกขาดโดยธรรมชาติ

แต่การที่รัฐเป็นเจ้าของการผูกขาดเสียเองก็มิได้เป็นทางแก้ไขปัญหากลไกตลาดล้มเหลวให้มีประสิทธิภาพดีขึ้นมาแต่อย่างใด ความเป็นเจ้าโดยรัฐ ของ ปตท. หรือการไฟฟ้าทั้งฝ่ายผลิต นครหลวง และภูมิภาค จึงเป็นตัวอย่างให้เห็นถึงการหลงประเด็น

งานศึกษาของ Stiglitz, J.E. (1998) Knowledge for Development จากกรณีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจผูกขาดของจีน ความเป็นเจ้าของไม่ว่าจะโดยรัฐหรือเอกชน (ในภายหลัง) มิได้ส่งผลต่อประสิทธิภาพแต่อย่างใด นโยบายการแข่งขันและการปฏิรูปการกำกับดูแลให้เป็นไปตามนั้นต่างหากที่มีความสำคัญมากกว่าและควรทำก่อนการแปรรูปเอารัฐวิสาหกิจที่มีอำนาจผูกขาดไปเป็นของเอกชน หาไม่แล้วเอกชนที่ได้อำนาจผูกขาดไปจะแสวงหาค่าเช่าส่วนเกินทางเศรษฐกิจและก่อให้เกิดการบิดเบือนในการจัดสรรทรัพยากรได้มากและเลวร้ายกว่ารัฐเป็นเจ้าของเสียอีก

ข้อเท็จจริงเชิงประจักษ์ที่เกิดขึ้นในสหรัฐอเมริกาในการปฏิรูปการผูกขาดในอุตสาหกรรมเครือข่าย เช่น แก๊ส ผลการศึกษาพบว่าการปฏิรูปด้วยการลดการกำกับดูแลหรืออีกนัยหนึ่งลดการแทรกแซงควบคุมราคาที่เริ่มกระทำในปี ค.ศ. 1978-1993 และเปิดให้ใช้ท่อประธานเสรี (Open Access) ที่เริ่มในกลางทศวรรษที่ 1980 มีผลทำให้ราคาแก๊สลดลงในทุกกลุ่มผู้ใช้ 10-38% ใน 2 ปีแรก และลดลงมากขึ้นเป็น 27-54% ใน 10 ปีหลังจากการปฏิรูปเกิดขึ้น ส่งผลให้ราคาไฟฟ้าลดลงไปด้วยพร้อมๆ กันจากการปฏิรูปสายส่งไฟฟ้า (ดู Crandall, R. and J. Ellig (1997), Economic Deregulation and Customer Choice: Lessons for the Electric Industry หน้า 2)

นโยบายแข่งขัน การแปรรูป และการลดการกำกับดูแลจึงเป็นคำสำคัญของการปฏิรูปในกิจการผูกขาดโดยธรรมชาติอันเนื่องมาจากอุตสาหกรรมเครือข่ายโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปฏิรูปพลังงาน