กลางดึกคืนวันอังคารที่ 8 พฤษภาคม 2555 ซึ่งโดยเวลาก็ถือว่าย่างเข้าวันใหม่วันพุธที่ 9 พฤษภาคม 2555 ในการประชุมร่วมกันของรัฐสภาเพื่อพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญฯแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 291 วาระ 2 เป็นวันที่ 12 ในช่วงท้าย ๆ ของการพิจารณามาตรา 291/11 ว่าด้วยกรอบในการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของสภาร่างรัฐธรรมนูญซึ่งคณะกรรมาธิการได้เพิ่มข้อความในทำนอง “ห้ามแก้ไขบทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์” เข้าไปในวรรคห้า ปรากฎมีส.ส.พรรคเพื่อไทย 2 ท่านใช้สิทธิอภิปรายเชิงคัดค้านไม่เห็นด้วย
ท่านหนึ่งให้เหตุผลในทำนองว่าอาจเพิ่มโทษความผิดเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ให้รุนแรงขึ้น แทนที่จะจำคุก อาจกำหนดโทษให้ประหารเจ็ดชั่วโคตรเลย
อีกท่านบอกว่ารัฐธรรมนูญ 2550 ขัดกับกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 ในส่วนว่าด้วยการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
ผมและเพื่อนสมาชิกวุฒิสภาอีก 2 ท่านได้ลุกขึ้นชี้แจงข้อมูลเท่าที่มีอยู่และอ้างอิงได้ในวินาทีนั้น โดยผมได้ชี้ให้เห็นว่าบทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์ทั้งหมวดของรัฐธรรมนูญ 2550 มาจากรัฐธรรมนูญ 2540 ทุกตัวอักษร แม้แต่เลขมาตราก็เหมือนกัน และเฉพาะในส่วนว่าด้วยการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นี้ก็มีเนื้อหาเหมือนกับรัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่ปี 2492 เป็นต้นมา เพราะเคยเขียนไว้ ณ ที่นี้แล้วตั้งแต่เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2553 ชี้แจงกรณีที่คนเสื้อแดงบางคนกล่าวหาว่ารัฐธรรมนูญ 2550 เขียนล็อกสเปกให้ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์สามารถเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ทั้ง ๆ ที่เป็นสามัญชน
แต่ไม่ได้มีโอกาสอภิปรายในประเด็นที่ว่าบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี 2492 นี้ขัดกับกฎมณเฑียรบาลฯหรือไม่ ? อย่างไร ? และมีเกณฑ์ในการพิจารณาอย่างไร ?
ส.ส.พรรคเพื่อไทยกล่าวว่ารัฐธรรมนูญฯขัดกับกฎมณเฑียรบาลฯหมวด 6 ว่าด้วยเวลาที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวยังทรงพระเยาว์ มาตรา 15 – 18 ที่กำหนดให้มีการแต่งตั้ง “ผู้สำเร็จการราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” รวม 3 ท่าน และให้ขนานนามว่า “สภาสำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” ท่านผู้เป็นประธานนั้นมาจากเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์หนึ่งที่เสนาบดีพร้อมกันเลือก อีก 2 ท่านเป็นสมุหมนตรีที่ปรึกษามาจากเสนาบดีผู้มีอาวุโสมากที่สุดในราชการ
สรุปว่ากฎมณเฑียรบาลฯบัญญัติไว้ให้เป็นองค์คณะ ไม่ใช่บุคคล
แต่รัฐธรรมนูญฯตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 เป็นต้นมาไม่มีตำแหน่ง “ผู้สำเร็จการราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” และไม่มี “สภาสำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” มีแต่ตำแหน่ง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” เท่านั้น
และการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้น รัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2492 เป็นต้นมาบัญญัติไว้เป็นหลักการว่าในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ด้วยเหตุใดก็ตาม (1) จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ, หรือ (2) ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะเหตุยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
เป็นบุคคล ไม่ใช่องค์คณะ
และไม่จำเป็นต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์เท่านั้น
รัฐธรรมนูญตั้งแค่ปี 2492 เป็นต้นมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 บัญญัติให้ประธานองคมนตรีอาจดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ในช่วงเวลาสั้น ๆ ใน 2 กรณีที่ไม่มีโอกาสเกิดขึ้นบ่อยนัก วัตถุประสงค์ก็เพื่อไม่ให้มีสภาพสุญญากาศในตำแหน่งประมุขของประเทศ
จะมีข้อแตกต่างอยู่บ้างตรงที่รัฐธรรมนูญฯก่อนปี 2492 บัญญัติให้การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้นจะเป็นบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะก็ได้ แต่ก็ไม่ได้จำกัดว่าต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์เท่านั้น
ซึ่งก็แตกต่างไปจากกฎมณเฑียรบาลฯ 2467 อยู่ดี
ไม่เฉพาะกรณีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เท่านั้น รัฐธรรมนูญ 2517 ในมาตรา 25 บัญญัติหลักการใหม่ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ขึ้นมาแตกต่างจากกฎมณเฑียรบาลฯมาตรา 9 ว่าในกรณีไม่มีพระราชโอรส รัฐสภาอาจให้ความเห็นชอบให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ได้ หลักการใหม่นี้สืบทอดมาในรัฐธรรมนูญทุกฉบับหลังปี 2517 เป็นต้นมา
พอจะสรุปได้ว่าหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมารัฐธรรมนูญทุกฉบับแม้ยังคงบัญญัติรับรองให้การสืบราชสันตติวงศ์เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล 2467 แต่ก็ได้บัญญัติรายละเอียดแตกต่างออกไปบ้างมารวม 2 ประเด็น 3 รุ่น ประเด็นหนึ่งคือรุ่นก่อน 2492 รุ่นหลัง 2492 อีกประเด็นหนึ่งคือรุ่นก่อน 2517 และรุ่นหลัง 2517
อ้อ มีอีกประเด็นหนึ่งที่บัญญัติแตกต่างกันโดยมีรัฐธรรมนูญ 2534 เป็นตัวคั่นกลาง
คือประเด็นวิธีการแก้ไขกฎมณเฑียรบาล ก่อน 2534 ให้ใช้วิธีการเดียวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่หลัง 2534 ให้เป็นพระราชอำนาจ
ประเด็นหลังนี้เท่ากับเป็นการบ่งบอกลำดับชั้นของกฎมณเฑียรบาลฯ
ก่อนปี 2534 กฎมณเฑียรบาลฯมีลำดับชั้นเท่ากับรัฐธรรมนูญ หลังปี 2534 กฎมณเฑียรบาลมีลักษณะเป็นกฎหมายพิเศษแยกออกไปจากการจัดลำดับชั้นตามปกติ
หลังปี 2475 เป็นต้นมาที่กำหนดให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายแม่บทสูงสุด พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ นักกฎหมายระดับปรมาจารย์จึงมีความเห็นตรงกันว่า...
หากรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติแตกต่างไปกฎมณเฑียรบาล ก็ให้ยึดรัฐธรรมนูญเป็นหลัก
ดังเช่นที่อาจารย์มีชัย ฤชุพันธุ์เคยตอบคำถามไว้ในเว็บไซต์ของท่านตั้งแต่เมื่อ 3 ปีก่อน
รัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ได้มีบทบัญญัติพิเศษพิสดารอะไร
การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยห้ามแก้ไขบทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์จึงชอบแล้ว
เพราะถ้าไม่ห้ามไว้ ก็ไม่รู้ว่าจะมีข้อเสนอให้แก้ไขบทบัญญัติหมวดนี้ที่มีความละเอียดอ่อนอย่างยิ่งไปอย่างไรหรือไม่ด้วยข้ออ้างใด
แต่เนื่องจากไม่มีการห้ามแก้ไขหมวด 1 บททั่วไปด้วย
จากนี้ไปอีกไม่นานเราจึงจะได้เห็นการรณรงค์ให้มีการบรรจุหลักการ “พระพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ” ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างแน่นอน
ท่านหนึ่งให้เหตุผลในทำนองว่าอาจเพิ่มโทษความผิดเกี่ยวกับพระมหากษัตริย์ให้รุนแรงขึ้น แทนที่จะจำคุก อาจกำหนดโทษให้ประหารเจ็ดชั่วโคตรเลย
อีกท่านบอกว่ารัฐธรรมนูญ 2550 ขัดกับกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ พ.ศ. 2467 ในส่วนว่าด้วยการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
ผมและเพื่อนสมาชิกวุฒิสภาอีก 2 ท่านได้ลุกขึ้นชี้แจงข้อมูลเท่าที่มีอยู่และอ้างอิงได้ในวินาทีนั้น โดยผมได้ชี้ให้เห็นว่าบทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์ทั้งหมวดของรัฐธรรมนูญ 2550 มาจากรัฐธรรมนูญ 2540 ทุกตัวอักษร แม้แต่เลขมาตราก็เหมือนกัน และเฉพาะในส่วนว่าด้วยการตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นี้ก็มีเนื้อหาเหมือนกับรัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่ปี 2492 เป็นต้นมา เพราะเคยเขียนไว้ ณ ที่นี้แล้วตั้งแต่เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2553 ชี้แจงกรณีที่คนเสื้อแดงบางคนกล่าวหาว่ารัฐธรรมนูญ 2550 เขียนล็อกสเปกให้ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์สามารถเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ทั้ง ๆ ที่เป็นสามัญชน
แต่ไม่ได้มีโอกาสอภิปรายในประเด็นที่ว่าบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ตั้งแต่ปี 2492 นี้ขัดกับกฎมณเฑียรบาลฯหรือไม่ ? อย่างไร ? และมีเกณฑ์ในการพิจารณาอย่างไร ?
ส.ส.พรรคเพื่อไทยกล่าวว่ารัฐธรรมนูญฯขัดกับกฎมณเฑียรบาลฯหมวด 6 ว่าด้วยเวลาที่สมเด็จพระเจ้าอยู่หัวยังทรงพระเยาว์ มาตรา 15 – 18 ที่กำหนดให้มีการแต่งตั้ง “ผู้สำเร็จการราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” รวม 3 ท่าน และให้ขนานนามว่า “สภาสำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” ท่านผู้เป็นประธานนั้นมาจากเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์พระองค์หนึ่งที่เสนาบดีพร้อมกันเลือก อีก 2 ท่านเป็นสมุหมนตรีที่ปรึกษามาจากเสนาบดีผู้มีอาวุโสมากที่สุดในราชการ
สรุปว่ากฎมณเฑียรบาลฯบัญญัติไว้ให้เป็นองค์คณะ ไม่ใช่บุคคล
แต่รัฐธรรมนูญฯตั้งแต่เปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 เป็นต้นมาไม่มีตำแหน่ง “ผู้สำเร็จการราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” และไม่มี “สภาสำเร็จราชการแผ่นดินต่างพระองค์สมเด็จพระเจ้าอยู่หัว” มีแต่ตำแหน่ง “ผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์” เท่านั้น
และการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้น รัฐธรรมนูญตั้งแต่ปี 2492 เป็นต้นมาบัญญัติไว้เป็นหลักการว่าในเมื่อพระมหากษัตริย์จะไม่ประทับอยู่ในราชอาณาจักร หรือจะทรงบริหารพระราชภาระไม่ได้ ด้วยเหตุใดก็ตาม (1) จะได้ทรงแต่งตั้งผู้ใดผู้หนึ่งเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ และให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ, หรือ (2) ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ได้ทรงแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เพราะเหตุยังไม่ทรงบรรลุนิติภาวะหรือเหตุอื่น ให้คณะองคมนตรีเสนอชื่อผู้ใดผู้หนึ่งซึ่งสมควรดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ต่อรัฐสภาเพื่อขอความเห็นชอบ เมื่อรัฐสภาให้ความเห็นชอบแล้ว ให้ประธานรัฐสภาประกาศในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ แต่งตั้งผู้นั้นเป็นผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
เป็นบุคคล ไม่ใช่องค์คณะ
และไม่จำเป็นต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์เท่านั้น
รัฐธรรมนูญตั้งแค่ปี 2492 เป็นต้นมาจนถึงรัฐธรรมนูญ 2550 บัญญัติให้ประธานองคมนตรีอาจดำรงตำแหน่งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ได้ในช่วงเวลาสั้น ๆ ใน 2 กรณีที่ไม่มีโอกาสเกิดขึ้นบ่อยนัก วัตถุประสงค์ก็เพื่อไม่ให้มีสภาพสุญญากาศในตำแหน่งประมุขของประเทศ
จะมีข้อแตกต่างอยู่บ้างตรงที่รัฐธรรมนูญฯก่อนปี 2492 บัญญัติให้การแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์นั้นจะเป็นบุคคลใดบุคคลหนึ่งหรือหลายคนเป็นคณะก็ได้ แต่ก็ไม่ได้จำกัดว่าต้องเป็นเจ้านายเชื้อพระบรมราชวงศ์เท่านั้น
ซึ่งก็แตกต่างไปจากกฎมณเฑียรบาลฯ 2467 อยู่ดี
ไม่เฉพาะกรณีผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์เท่านั้น รัฐธรรมนูญ 2517 ในมาตรา 25 บัญญัติหลักการใหม่ว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ขึ้นมาแตกต่างจากกฎมณเฑียรบาลฯมาตรา 9 ว่าในกรณีไม่มีพระราชโอรส รัฐสภาอาจให้ความเห็นชอบให้พระราชธิดาสืบราชสันตติวงศ์ได้ หลักการใหม่นี้สืบทอดมาในรัฐธรรมนูญทุกฉบับหลังปี 2517 เป็นต้นมา
พอจะสรุปได้ว่าหลังเปลี่ยนแปลงการปกครอง 2475 เป็นต้นมารัฐธรรมนูญทุกฉบับแม้ยังคงบัญญัติรับรองให้การสืบราชสันตติวงศ์เป็นไปตามกฎมณเฑียรบาล 2467 แต่ก็ได้บัญญัติรายละเอียดแตกต่างออกไปบ้างมารวม 2 ประเด็น 3 รุ่น ประเด็นหนึ่งคือรุ่นก่อน 2492 รุ่นหลัง 2492 อีกประเด็นหนึ่งคือรุ่นก่อน 2517 และรุ่นหลัง 2517
อ้อ มีอีกประเด็นหนึ่งที่บัญญัติแตกต่างกันโดยมีรัฐธรรมนูญ 2534 เป็นตัวคั่นกลาง
คือประเด็นวิธีการแก้ไขกฎมณเฑียรบาล ก่อน 2534 ให้ใช้วิธีการเดียวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่หลัง 2534 ให้เป็นพระราชอำนาจ
ประเด็นหลังนี้เท่ากับเป็นการบ่งบอกลำดับชั้นของกฎมณเฑียรบาลฯ
ก่อนปี 2534 กฎมณเฑียรบาลฯมีลำดับชั้นเท่ากับรัฐธรรมนูญ หลังปี 2534 กฎมณเฑียรบาลมีลักษณะเป็นกฎหมายพิเศษแยกออกไปจากการจัดลำดับชั้นตามปกติ
หลังปี 2475 เป็นต้นมาที่กำหนดให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายแม่บทสูงสุด พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ นักกฎหมายระดับปรมาจารย์จึงมีความเห็นตรงกันว่า...
หากรัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติแตกต่างไปกฎมณเฑียรบาล ก็ให้ยึดรัฐธรรมนูญเป็นหลัก
ดังเช่นที่อาจารย์มีชัย ฤชุพันธุ์เคยตอบคำถามไว้ในเว็บไซต์ของท่านตั้งแต่เมื่อ 3 ปีก่อน
รัฐธรรมนูญ 2550 ไม่ได้มีบทบัญญัติพิเศษพิสดารอะไร
การเขียนรัฐธรรมนูญฉบับใหม่โดยห้ามแก้ไขบทบัญญัติในหมวดพระมหากษัตริย์จึงชอบแล้ว
เพราะถ้าไม่ห้ามไว้ ก็ไม่รู้ว่าจะมีข้อเสนอให้แก้ไขบทบัญญัติหมวดนี้ที่มีความละเอียดอ่อนอย่างยิ่งไปอย่างไรหรือไม่ด้วยข้ออ้างใด
แต่เนื่องจากไม่มีการห้ามแก้ไขหมวด 1 บททั่วไปด้วย
จากนี้ไปอีกไม่นานเราจึงจะได้เห็นการรณรงค์ให้มีการบรรจุหลักการ “พระพุทธศาสนาเป็นศาสนาประจำชาติ” ไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่อย่างแน่นอน
