เรื่องเล่าจากคันไซ ตอนที่ 24

โดย...ชวินทร์ ลีนะบรรจง1

     พ.ร.ก.โอนหนี้ฯ คือ การ “เบี้ยวหนี้” เป็นความเสื่อมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์

ความพยายามออกพระราชกำหนดปรับปรุงหนี้เงินกู้ที่กระทรวงการคลังกู้เพื่อช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน พ.ศ. . . . เพื่อโอนหนี้จำนวน 1.14 ล้านล้านบาทไปให้กองทุนฟื้นฟูฯ รับภาระชำระเงินต้นและดอกเบี้ยแทนนั้นดูจะเป็นหนทางแห่งความเสื่อมอย่างแท้จริงในความเชื่อถือด้านการคลังของรัฐบาลยิ่งลักษณ์

1. พ.ร.ก.นี้มีอะไรที่สำคัญ

เนื้อหาสาระของ พ.ร.ก.ดังกล่าวตามที่ปรากฏในเวบของกรุงเทพธุรกิจมีทั้งหมดเพียง 13 มาตราประกอบไปด้วย 3 ส่วนใหญ่ๆ คือ (ก) ม.4 การกำหนดให้กองทุนฟื้นฟูฯ เข้ามารับผิดชอบชำระเงินกู้และดอกเบี้ย ตามที่กระทรวงการคลังจะกำหนด (ข) ม.5 การตั้งบัญชีเพื่อนำเอาเงินหรือสินทรัพย์จากธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และจากเบี้ยประกันเงินฝากที่ประชาชนจ่ายมาชำระจากสถาบันประกันเงินฝากคืนหนี้ และดอกเบี้ยตามมูลหนี้ใน ม.4 ตามที่คณะรัฐมนตรีจะกำหนดซึ่งรายการหนึ่งที่สำคัญก็คือทรัพย์สินของ ธปท.ตาม ม.7 (3) และ (ค) ม.6 บังคับให้นำรายได้ของ ธปท.ไม่ต้องส่งคลังแต่ให้นำไปชำระหนี้ ตามที่รัฐมนตรีจะกำหนด

สรุปก็คือเป็นการแทรกแซงและมิได้เป็นการช่วยเหลือกองทุนฟื้นฟูฯตามชื่อของ พ.ร.ก.นี้

2. ความสัมพันธ์และบทบาทหน้าที่ของกองทุนฟื้นฟูฯ ธปท. และรัฐบาล

กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นหน่วยงานหนึ่งใน ธปท.ที่ทำหน้าที่ที่ ธปท.ถูกห้ามไม่ให้ทำตามกฎหมายคือ การปล่อยให้กู้ยืมสถาบันการเงินโดยมีหรือไม่มีหลักประกัน ในขณะที่ ธปท.ทำหน้าที่ธนาคารกลางหรือ central bank ที่มิได้มีหน้าที่แสวงหากำไรเหมือนเช่นธนาคารพาณิชย์โดยทั่วไป หากแต่ทำหน้าที่รักษาเถียรภาพทางเศรษฐกิจในเชิงรูปธรรมที่จับต้องได้ก็คือกำกับดูแลเรื่องระดับราคาโดยรวมหรือควบคุมเงินเฟ้อเป็นหลัก อย่าสับสนกับหน้าที่ดูแลราคาสินค้าของกระทรวงพาณิชย์เพราะราคาสินค้าของกระทรวงพาณิชย์เป็นเรื่องของจุลภาคหรือแต่ละชนิดสินค้ามิใช่ราคาสินค้าโดยรวมที่เรียกว่าเงินเฟ้อ

แม้จะเป็นหน่วยงานหนึ่งของรัฐแต่เนื่องจากอำนาจในการควบคุมเงินเฟ้อนั้นทำให้มีอำนาจแต่ผู้เดียวในการลดหรือเพิ่มปริมาณเงินในระบบเศรษฐกิจหรือดำเนินนโยบายการเงิน รัฐบาลหากต้องการความน่าเชื่อถือก็ต้อง “ปล่อยมือ” จากการควบคุม ธปท.ให้เป็นอิสระ เพราะหากรัฐบาลยังสามารถบังคับให้ธปท.เพิ่มเงินในระบบ เช่น การให้กู้กับรัฐบาล ก็หมายความว่า ธปท.จะไม่สามารถควบคุมเงินเฟ้อให้เป็นไปตามเป้าหมายที่ประกาศไว้ได้ ความน่าเชื่อถือก็จะหมดไปจากคำพูดที่แตกต่างจากการกระทำ ความเป็นอิสระของ ธปท.โดยปล่อยให้ทำหน้าที่ตนเองรักษาเงินเฟ้อจึงเป็นหนึ่งในตัวชี้วัดความน่าเชื่อถือของประเทศในด้านการคลังที่รัฐบาลยอมยกอำนาจให้ ธปท.ดำเนินนโยบายการเงินโดยไม่แทรกแซง

3. มูลหนี้ 1.14 ล้านล้านบาทเป็นของใคร?

มูลหนี้ที่พูดถึงเกิดจากกองทุนฟื้นฟูฯ นำเงินไปช่วยเหลือผู้ฝากเงินของสถาบันการเงินในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจปี พ.ศ. 2540 เป็นหนี้สาธารณะที่หมายความว่าเป็นหนี้ของคนไทยทุกคน เพราะกองทุนฟื้นฟูฯ หรือ ธปท.ไม่สามารถที่จะเป็นอิสระจากการกำกับดูแลของรัฐบาลถึงขั้นนำเอาเงินไปช่วยเหลือผู้ฝากเงินโดยรัฐบาลไม่อนุญาตหรือเห็นชอบด้วยแต่อย่างใดไม่ ในทางกลับกันหากไม่ช่วยเหลือสถาบันการเงินในเวลานั้น ก็หมายความว่าผู้ฝากเงินจะเป็นเจ้าหนี้รอเฉลี่ยรับเงินคืนจากการเลิกกิจการของสถาบันการเงินเหล่านั้น เงินฝาก 1 บาทอาจได้คืนแค่สลึงเดียว กองทุนฟื้นฟูฯ ในอดีตจึงทำหน้าที่เป็นสถาบันประกันเงินฝากแบบไม่เป็นทางการ

การที่ “โกร่ง” หรือใครก็ตามแต่จะกล่าวว่ามูลหนี้นี้เป็นของ ธปท.หรือกองทุนฟื้นฟูฯ จึงเป็นความเข้าใจผิดหรือพูดเพื่อวัตถุประสงค์อื่นให้ไขว้เขว เพราะโดยหลักการแล้วการกระทำใดๆ ของรัฐไม่ว่าจะโดยหน่วยงานใดจะกระทำโดยได้รับความเห็นชอบจากรัฐบาลหรือไม่ หรือจะมีกฎหมายระบุความรับผิดชอบเอาไว้หรือไม่ ก็ไม่ได้ทำให้ความรับผิดพ้นไปจากรัฐแต่อย่างใด

การที่รัฐบาลเข้าไปค้ำประกันเงินกู้ที่กองทุนฟื้นฟูฯ ไปกู้จึงเป็นการทำหน้าที่ที่รัฐพึงกระทำเพราะโดยลำพังกองทุนฟื้นฟูฯ ในขณะนั้น (หรือแม้แต่ขณะนี้) ไม่มีความน่าเชื่อถือพอที่จะไปกู้เงินจำนวนมหาศาลขนาดนั้นได้อยู่แล้ว

4. การโยกหนี้ไปไว้ที่กองทุนฟื้นฟูฯ ไม่ได้แก้ไขทำให้หนี้สาธารณะลดลง

การหักด้ามพร้าด้วยเข่าโดยการออกคำสั่งของฝ่ายบริหารด้วย พ.ร.ก.ดังกล่าวที่หยาบไร้ซึ่งหลักการและเหตุผลอย่างไม่น่าเชื่อ ไม่ได้เป็นการแก้ไขหนี้จำนวนนี้แต่อย่างใด เพราะไม่ว่าหนี้จำนวนนี้จะไปอยู่ที่หน่วยงานใดก็ไม่ทำให้ระดับหนี้สาธารณะโดยรวมลดลงแต่อย่างใด และจะยิ่งเลวร้ายไปมากกว่าเดิมหากรัฐบาลจะทำการกู้เพิ่มโดยหลอกตนเองและประชาชนว่ารัฐบาลไม่มีภาระหนี้ดังกล่าวแล้ว

เหตุก็คือทั้ง ธปท. หรือกองทุนฟื้นฟูฯ ไม่มีหน้าที่และอำนาจในการหารายได้เหมือนเช่นรัฐบาลที่มีอำนาจในการเก็บภาษีในรูปแบบต่างๆ ดังนั้นจะเอารายได้ที่ไหนมาชำระคืน หากจะบังคับให้ส่งทรัพย์สินที่เป็นเงินตราต่างประเทศก็ต้องคำนึงด้วยว่าหากจะเอาทรัพย์สินของ ธปท. (เงินตราต่างประเทศไป) ก็ต้องเอาหนี้สินคือเงินบาททั้งที่อยู่ในรูปของพันธบัตรเงินกู้ของกองทุนฟื้นฟูฯ และ/หรือธนบัตรที่มีในระบบไปบริหารด้วย จะเลือกเอาแต่ทรัพย์สินแต่ไม่รับหนี้สินไปด้วยจะเป็นไปได้อย่างไร

นอกจากนี้แล้วเงินตราต่างประเทศเป็นทรัพย์สินของประชาชนที่ไปค้าขายกับต่างประเทศได้มา ธปท.เป็นเพียงผู้ดูแล มิใช่เป็นทรัพย์สินของรัฐบาลหรือ ธปท.แต่อย่างใด หากถึงคราวที่ต้องใช้เงินตราต่างประเทศในจำนวนมากๆแล้วจะเอาที่ไหนมาคืน

5. แนวคิดที่ผิดพลาด

แม้ว่าจะมีการให้ข่าวโดย ผอ.สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) กล่าวในทำนองที่ว่าไม่ได้เป็นการไปบังคับให้ ธปท.พิมพ์เงินเพิ่มเพื่อมาชำระหนี้เงินต้นและดอกเบี้ย หรือซุกหนี้สาธารณะไว้กับกองทุนฟื้นฟูฯ แต่อย่างใด หากแต่เป็นการจัดการหาเจ้าภาพเพื่อมาชำระหนี้สาธารณะก้อนนี้แทนรัฐบาลเพื่อที่รัฐบาลจะได้นำงบประมาณที่เคยชำระเป็นค่าดอกเบี้ยไปทำอย่างอื่นนั้น

ประเด็นก็คือเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือไม่ที่รัฐบาลพยายามจะ “เบี้ยวหนี้” สาธารณะไม่ยอมชำระโดยโอนหนี้สาธารณะนี้ไปให้หน่วยงานอื่นที่ไม่มีรายได้ชำระแทน ข้อเสนอของ สบน.ในการบังคับให้ ธปท.เพิ่มเบี้ยประกันเงินฝากจากร้อยละ 0.4 เป็น 1.0 และเอาเงินเบี้ยประกันของประชาชนเพื่อประกันเงินฝากที่ในปัจจุบันสถาบันประกันเงินฝากเป็นผู้ดูแลมาชดใช้หนี้จำนวนนี้จึงเป็นการแก้ไขอย่างผิดฝาผิดตัว เอาเงินของคนหนึ่งไปใช้หนี้ให้กับอีกคนหนึ่ง หากเกิดปัญหากับสถาบันการเงินขึ้นมารัฐบาลก็ต้องเข้าไปรับผิดชอบเพราะเอาเงินเบี้ยประกันของประชาชนผู้ฝากเงินไปใช้ ทั้งๆ ที่ไม่ควรจะต้องเข้าไปเกี่ยวข้องให้เป็นภาระเพราะมีสถาบันประกันเงินฝากอยู่แล้ว ผู้ฝากเงินอาจฟ้องร้องรัฐบาลได้

รัฐบาลนี้กำลังทำผิดซ้ำซากอย่างไม่น่าให้อภัย ทำไมไม่ยอมเรียนรู้บทเรียนจากอดีตเมื่อปี พ.ศ. 2540 บ้างว่าความเสียหายจากการประกันเงินฝากนั้นมีมากเท่าใด?

6. หากรัฐบาลต้องการเงินจะทำอย่างไร?

ต้นตอของการออก พ.ร.ก.ทั้ง 4 ฉบับก็คือรัฐบาลต้องการเงินไปใช้ แต่ไม่ยอมทำตามกระบวนการทางงบประมาณที่มีอยู่อย่างโปร่งใสต่างหาก อาศัยลูก “มั่ว” เรื่องน้ำท่วมเป็นข้ออ้าง

งบประมาณของรัฐต่างกับเอกชนที่ต้อง “หมายหัว” เสียก่อนว่าจะใช้จ่ายทำโครงการอะไรแล้วจึงไปหาเงินโดยการเก็บภาษีหรือกู้มา มิใช่ขอให้มีเงินก่อนแล้วจึงมากำหนดโครงการทีหลังเหมือนเช่นการเซ็นเช็คเปล่าไม่กรอกชื่อผู้รับเงิน หากจำเป็นต้องใช้เงินฟื้นฟูเศรษฐกิจจากน้ำท่วมก็ควรกำหนดโครงการเสียก่อนว่าจะทำอะไร ใช้เงินเท่าใด เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนเจ้าของเงินได้เสนอแนะและออกความเห็นดีกว่าที่จะมัดมือชกปรึกษาฯ อยู่แค่ไม่กี่คนแล้วออก พ.ร.ก.เพราะมิได้เป็นเรื่องเร่งด่วนอะไรแถมยังไม่สามารถตอบประชาชนได้อีกว่าจะโยกหนี้ก้อนนี้ไปไว้ที่อื่นเพื่อที่จะกู้ก้อนใหม่มาทำโครงการอะไร

การริเริ่มแก้ไขปัญหาหนี้กองทุนฟื้นฟูฯ เป็นสิ่งที่ดี แต่มิได้หมายความว่าจะมีทางเลือกแค่ “เบี้ยวหนี้” ให้คนอื่นชำระแทน ทางเลือกอื่นที่มี เช่น การปรับลดโครงการประชานิยมทั้งหลายเพื่อมีเงินเหลือไปทำอย่างอื่น การปรับเพิ่มอัตราภาษีมูลค่าเพิ่ม การเก็บภาษีน้ำท่วมเป็นกรณีพิเศษ การเก็บภาษีเงินได้เป็นการเพิ่มเติมต่อเนื่องไปอีกสัก 5-10 ปี หรือแม้แต่การพิจารณารวมบัญชีของฝ่ายการธนาคารและฝ่ายออกบัตรใน ธปท.ก็เป็นทางเลือกให้รัฐบาลสามารถแก้หนี้ก้อนนี้พร้อมกับได้เงินไปลงทุน ทำไมไม่ทำ?

7. ความน่าเชื่อถือที่ลดลงคือสัญลักษณ์ความเสื่อมของรัฐบาลยิ่งลักษณ์

รัฐบาลนี้เป็นรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว และเป็นรัฐบาลของประชาชนชาวไทยทุกคนเช่นเดียวกับชุดอื่นๆ การชนะการเลือกตั้งเป็นเพียงการเข้าสู่อำนาจทางการเมือง แต่ไม่ได้หมายความว่าจะดำเนินการโดยสุ่มเสี่ยงต่อการละเมิดกฎหมายหรือทำความเสื่อมเสียให้กับรัฐไทยได้ไม่ การไม่สามารถชี้แจงเหตุผลความจำเป็นในการกระทำของตนเองได้นี้แหละคือต้นเหตุของความเสื่อม

การเสนอกฎหมายโดย พ.ร.ก.นี้เป็นการสุ่มเสี่ยงอย่างยิ่งต่อความน่าเชื่อถือทางการคลังของประเทศที่รัฐบาลมีหน้าที่ต้องปกป้อง เพราะการเข้าแทรกแซงการทำงานของธนาคารกลางซึ่งก็คือ ธปท.โดยการ “เบี้ยวหนี้” บังคับให้กองทุนฟื้นฟูฯ ชำระหนี้แทนก็ดี การจัดลำดับการชำระเงินต้นหรือดอกเบี้ยของกองทุนฟื้นฟูฯ ตามแต่ที่กระทรวงการคลังจะกำหนดก็ดี การบังคับให้ ธปท.ไปหารายได้มาใช้คืนหนี้โดยการเพิ่มเบี้ยประกันเงินฝากก็ดี หรือการบังคับให้ ธปท.ส่งทรัพย์สินให้โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรี ล้วนเป็นบ่อเกิดของความเสื่อมในด้านความน่าเชื่อถือทางการคลังของรัฐบาลทั้งสิ้น เพราะเป็นการจำกัดความเป็นอิสระของธนาคารกลางในการดำเนินนโยบายการเงินให้เป็นไปตามที่รัฐบาลสั่งการ

ความน่าเชื่อถือหากหายไปแล้วไม่สามารถสร้างใหม่ได้โดยง่าย ไม่มีรัฐบาลไหนในโลกที่จะมีความน่าเชื่อถือทางการคลังจากการกระทำแบบนี้ได้ มีแต่รัฐบาลที่มีอัตราเงินเฟ้อเป็นล้านเปอร์เซ็นต์ต่อปี เช่น ซิมบับเวในปัจจุบัน หรือเยอรมนีช่วงก่อนสงครามโลกเท่านั้นที่จะดำเนินนโยบายการคลังแบบนี้ได้

*********************
The Japan Foundation Fellow บทความนี้เป็นความคิดเห็นของผู้เขียน Japan Foundation ไม่จำเป็นต้องเห็นพ้องแต่อย่างใด