การเปลี่ยนแปลงทางสังคมและเศรษฐกิจ ก่อให้เกิดการกระจายตัวของกลุ่มคนที่เริ่มมีอิทธิพลต่อระบบการเมืองมากขึ้น แต่เดิมรัฐเป็นศูนย์อำนาจ และเป็นกลไกสำคัญในการควบคุมสังคมพลังนอกรัฐยังอ่อนแอ การเติบโตทางเศรษฐกิจทำให้ภาคเอกชนขยายตัวใหญ่ขึ้น รัฐมีความจำเป็นต้องยอมรับการมีส่วนร่วมของภาคเอกชน
เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และมีการนำระบอบประชาธิปไตยมาใช้ รัฐก็มิได้กลายเป็นรัฐประชาธิปไตยไปโดยอัตโนมัติ การขัดกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยกับลักษณะของรัฐ ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงกติกาหลัก คือ รัฐธรรมนูญอยู่เป็นระยะ จนในที่สุดพลังทางสังคมและเศรษฐกิจได้กดดันให้กติกามีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น อย่างน้อยก็ในแง่โครงสร้าง
ในบรรดาโครงสร้างทางการเมือง พรรคการเมืองเป็นสิ่งสำคัญที่สุด เพราะพรรคการเมืองมีบทบาทหลักในการคัดเลือกบุคลากรทางการเมือง และดำเนินการทางการเมือง
ปัญหามีอยู่ว่า พรรคการเมืองมีความเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ ในตะวันตกพรรคการเมืองกลายเป็นองค์กรคณาธิปไตย ที่กลุ่มคนกลุ่มเล็กสามารถกุมอำนาจไว้ได้ แต่ในประเทศไทย พรรคการเมืองส่วนใหญ่เป็นพรรคของผู้นำ มีบางพรรค เช่น พรรคประชาธิปัตย์เท่านั้นที่มีลักษณะประชาธิปไตยในแง่การมีส่วนร่วมของสมาชิกพรรค การที่พรรคการเมืองส่วนใหญ่ไม่มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยนี้ มีผลทำให้กระบวนการทางการเมืองไม่เป็นประชาธิปไตยตามไปด้วย
อย่างไรก็ดี โครงสร้างทางการเมืองมีการกระจายตัวมากขึ้นลงไปถึงท้องถิ่น นอกจากนั้นยังมีองค์กรอิสระที่ช่วยเสริมการทำงานของระบบการเมืองอีก จึงกล่าวได้ว่า ขณะนี้กติกา (รัฐธรรมนูญ) และโครงสร้างทางการเมืองของไทยเอื้ออำนวยต่อระบอบประชาธิปไตย แต่กระบวนการทางการเมืองยังไม่เป็นประชาธิปไตย การตัดสินใจทางการเมืองยังขึ้นอยู่กับหัวหน้าพรรคอยู่
แม้โครงสร้างทางการเมืองจะเอื้อต่อประชาธิปไตย แต่โครงสร้างของรัฐในส่วนที่เป็นกลไกทางการปกครอง และการบริหารก็ยังต้องปรับตัวให้เข้ากับระบอบประชาธิปไตย
ปัญหาสำคัญของระบบราชการเกิดจากการขยายบทบาทของภาครัฐ ซึ่งลงไปทำกิจการหลายด้านที่เอกชน และประชาชนสามารถดำเนินการเองได้ ดังนั้น เมื่อมีการกระจายอำนาจ ภารกิจของรัฐส่วนหนึ่งก็จะต้องถ่ายโอนไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอีกส่วนหนึ่งไปให้ภาคเอกชนดำเนินการ
การที่มีปัญหาความล่าช้าในการกระจายอำนาจเป็นเพราะรัฐไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่กรม และกระทรวงมีบทบาทสำคัญ ไม่ใช่จังหวัด ดังนั้นงบประมาณจึงอยู่ที่กรมกิจการต่างๆ ก็ขึ้นอยู่กับราชการส่วนกลาง งานส่วนภูมิภาคก็ไปจากกรมในส่วนกลาง แทนที่จะเป็นของจังหวัด จังหวัดของไทยจึงไม่เติบโต แต่เมืองหลวงและกระทรวง ทบวง กรม กลับขยายตัวอย่างรวดเร็ว
การปฏิรูประบบราชการมีเป้าหมายในการลดขนาดของระบบราชการ ซึ่งปัจจุบันรายจ่ายด้านบุคลากรสูงถึง 30-40% ในขณะที่งบลงทุนลดน้อยลง รัฐจำต้องทบทวนภารกิจภาครัฐ โดยคำนึงถึงหลัก 3 ประการคือ
1. ภารกิจที่กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการตามกฎหมาย
2. ภารกิจที่เป็นยุทธศาสตร์
3. ภารกิจที่รัฐจำเป็นต้องให้บริการแก่ประชาชน
หากมีการนำหลักเกณฑ์ทั้งสามมากำหนดภารกิจที่รัฐจำเป็นต้องทำแล้ว รัฐก็จะสามารถลดบทบาทลงได้ และท้องถิ่นจะเติบโตขึ้น แต่ก็มีข้อคิดว่าท้องถิ่นกับจังหวัดไม่เหมือนกัน จังหวัดยังเป็นส่วนภูมิภาคที่ได้รับงบประมาณน้อยอยู่ เมื่อจังหวัดสามารถได้รับงบประมาณ ภารกิจของภาครัฐก็จะกระจายลงไปที่จังหวัดและท้องถิ่น ทำให้งานของส่วนกลางลดลง และมีการรวมศูนย์อำนาจน้อยลง ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น
การพัฒนาประชาธิปไตย ส่วนหนึ่งจึงเกี่ยวโยงกับการปรับบทบาทของรัฐอย่างแยกไม่ออก เพราะระบอบประชาธิปไตยหมายถึง การมีส่วนร่วมของประชาชน ตราบใดที่รัฐยังดำเนินกิจการมากมายหลายด้าน รัฐก็จะครอบงำวิถีชีวิตของคนในสังคมไว้ได้
การพัฒนาประชาธิปไตย จึงต้องทำสองด้านพร้อมๆ กันไป คือ การพัฒนาพรรคการเมืองให้มีความเป็นประชาธิปไตยกับการปรับบทบาทของภาครัฐ แต่พรรคการเมืองจะเป็นประชาธิปไตยได้นั้น ก็จะต้องมีแรงกดดันให้พรรคต้องอาศัยมวลชนมากขึ้น ปัญหาก็คือ หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงแน่นหนาในจังหวัดต่างๆ ยังไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในพรรค นอกเหนือไปจากการมาออกเสียงลงคะแนนเป็นระยะๆ
การมีพรรค “ทางเลือก” เช่น พรรคการเมืองใหม่ที่มีการนำเสนอขึ้น น่าจะเป็นทางออกที่ดีในเวลาที่พรรคการเมืองดั้งเดิมยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง วิธีการทำงานของพรรคการเมืองใหม่ อาจทำให้พรรคแบบดั้งเดิมต้องปรับตัวในที่สุด
การพัฒนาประชาธิปไตย ต้องการที่จะมีทั้งโครงสร้างและกระบวนการทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย เวลานี้เรามีโครงสร้างทางการเมืองที่เอื้ออำนวยต่อการเป็นประชาธิปไตยแล้ว ปัญหาอยู่ที่การปรับกระบวนการทางการเมืองเท่านั้น
เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง และมีการนำระบอบประชาธิปไตยมาใช้ รัฐก็มิได้กลายเป็นรัฐประชาธิปไตยไปโดยอัตโนมัติ การขัดกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยกับลักษณะของรัฐ ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงกติกาหลัก คือ รัฐธรรมนูญอยู่เป็นระยะ จนในที่สุดพลังทางสังคมและเศรษฐกิจได้กดดันให้กติกามีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น อย่างน้อยก็ในแง่โครงสร้าง
ในบรรดาโครงสร้างทางการเมือง พรรคการเมืองเป็นสิ่งสำคัญที่สุด เพราะพรรคการเมืองมีบทบาทหลักในการคัดเลือกบุคลากรทางการเมือง และดำเนินการทางการเมือง
ปัญหามีอยู่ว่า พรรคการเมืองมีความเป็นประชาธิปไตยหรือไม่ ในตะวันตกพรรคการเมืองกลายเป็นองค์กรคณาธิปไตย ที่กลุ่มคนกลุ่มเล็กสามารถกุมอำนาจไว้ได้ แต่ในประเทศไทย พรรคการเมืองส่วนใหญ่เป็นพรรคของผู้นำ มีบางพรรค เช่น พรรคประชาธิปัตย์เท่านั้นที่มีลักษณะประชาธิปไตยในแง่การมีส่วนร่วมของสมาชิกพรรค การที่พรรคการเมืองส่วนใหญ่ไม่มีลักษณะเป็นประชาธิปไตยนี้ มีผลทำให้กระบวนการทางการเมืองไม่เป็นประชาธิปไตยตามไปด้วย
อย่างไรก็ดี โครงสร้างทางการเมืองมีการกระจายตัวมากขึ้นลงไปถึงท้องถิ่น นอกจากนั้นยังมีองค์กรอิสระที่ช่วยเสริมการทำงานของระบบการเมืองอีก จึงกล่าวได้ว่า ขณะนี้กติกา (รัฐธรรมนูญ) และโครงสร้างทางการเมืองของไทยเอื้ออำนวยต่อระบอบประชาธิปไตย แต่กระบวนการทางการเมืองยังไม่เป็นประชาธิปไตย การตัดสินใจทางการเมืองยังขึ้นอยู่กับหัวหน้าพรรคอยู่
แม้โครงสร้างทางการเมืองจะเอื้อต่อประชาธิปไตย แต่โครงสร้างของรัฐในส่วนที่เป็นกลไกทางการปกครอง และการบริหารก็ยังต้องปรับตัวให้เข้ากับระบอบประชาธิปไตย
ปัญหาสำคัญของระบบราชการเกิดจากการขยายบทบาทของภาครัฐ ซึ่งลงไปทำกิจการหลายด้านที่เอกชน และประชาชนสามารถดำเนินการเองได้ ดังนั้น เมื่อมีการกระจายอำนาจ ภารกิจของรัฐส่วนหนึ่งก็จะต้องถ่ายโอนไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอีกส่วนหนึ่งไปให้ภาคเอกชนดำเนินการ
การที่มีปัญหาความล่าช้าในการกระจายอำนาจเป็นเพราะรัฐไทยเป็นรัฐเดี่ยวที่กรม และกระทรวงมีบทบาทสำคัญ ไม่ใช่จังหวัด ดังนั้นงบประมาณจึงอยู่ที่กรมกิจการต่างๆ ก็ขึ้นอยู่กับราชการส่วนกลาง งานส่วนภูมิภาคก็ไปจากกรมในส่วนกลาง แทนที่จะเป็นของจังหวัด จังหวัดของไทยจึงไม่เติบโต แต่เมืองหลวงและกระทรวง ทบวง กรม กลับขยายตัวอย่างรวดเร็ว
การปฏิรูประบบราชการมีเป้าหมายในการลดขนาดของระบบราชการ ซึ่งปัจจุบันรายจ่ายด้านบุคลากรสูงถึง 30-40% ในขณะที่งบลงทุนลดน้อยลง รัฐจำต้องทบทวนภารกิจภาครัฐ โดยคำนึงถึงหลัก 3 ประการคือ
1. ภารกิจที่กำหนดให้รัฐต้องดำเนินการตามกฎหมาย
2. ภารกิจที่เป็นยุทธศาสตร์
3. ภารกิจที่รัฐจำเป็นต้องให้บริการแก่ประชาชน
หากมีการนำหลักเกณฑ์ทั้งสามมากำหนดภารกิจที่รัฐจำเป็นต้องทำแล้ว รัฐก็จะสามารถลดบทบาทลงได้ และท้องถิ่นจะเติบโตขึ้น แต่ก็มีข้อคิดว่าท้องถิ่นกับจังหวัดไม่เหมือนกัน จังหวัดยังเป็นส่วนภูมิภาคที่ได้รับงบประมาณน้อยอยู่ เมื่อจังหวัดสามารถได้รับงบประมาณ ภารกิจของภาครัฐก็จะกระจายลงไปที่จังหวัดและท้องถิ่น ทำให้งานของส่วนกลางลดลง และมีการรวมศูนย์อำนาจน้อยลง ประชาชนมีส่วนร่วมมากขึ้น
การพัฒนาประชาธิปไตย ส่วนหนึ่งจึงเกี่ยวโยงกับการปรับบทบาทของรัฐอย่างแยกไม่ออก เพราะระบอบประชาธิปไตยหมายถึง การมีส่วนร่วมของประชาชน ตราบใดที่รัฐยังดำเนินกิจการมากมายหลายด้าน รัฐก็จะครอบงำวิถีชีวิตของคนในสังคมไว้ได้
การพัฒนาประชาธิปไตย จึงต้องทำสองด้านพร้อมๆ กันไป คือ การพัฒนาพรรคการเมืองให้มีความเป็นประชาธิปไตยกับการปรับบทบาทของภาครัฐ แต่พรรคการเมืองจะเป็นประชาธิปไตยได้นั้น ก็จะต้องมีแรงกดดันให้พรรคต้องอาศัยมวลชนมากขึ้น ปัญหาก็คือ หัวหน้าพรรคการเมืองที่มีคะแนนเสียงแน่นหนาในจังหวัดต่างๆ ยังไม่เห็นความจำเป็นที่จะต้องให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในพรรค นอกเหนือไปจากการมาออกเสียงลงคะแนนเป็นระยะๆ
การมีพรรค “ทางเลือก” เช่น พรรคการเมืองใหม่ที่มีการนำเสนอขึ้น น่าจะเป็นทางออกที่ดีในเวลาที่พรรคการเมืองดั้งเดิมยังไม่มีการเปลี่ยนแปลง วิธีการทำงานของพรรคการเมืองใหม่ อาจทำให้พรรคแบบดั้งเดิมต้องปรับตัวในที่สุด
การพัฒนาประชาธิปไตย ต้องการที่จะมีทั้งโครงสร้างและกระบวนการทางการเมืองที่เป็นประชาธิปไตย เวลานี้เรามีโครงสร้างทางการเมืองที่เอื้ออำนวยต่อการเป็นประชาธิปไตยแล้ว ปัญหาอยู่ที่การปรับกระบวนการทางการเมืองเท่านั้น
