เรื่อง ส.ป.ก.4-01 กลับมาเป็นข่าวฮือฮาอีกครั้งหนึ่งแล้ว! และที่เป็นเรื่องฮือฮาขึ้นมาก็เพราะได้กลายเป็นประเด็นทางการเมืองที่ฝ่ายการเมืองเขาถือว่าเป็นอาวุธอันคมกริบในการใช้ประหัตประหารกัน โดยแท้จริงแล้วมิได้เกิดประโยชน์แก่ประเทศชาติและประชาชนเลย
และทุกครั้งที่ ส.ป.ก.4-01 เป็นข่าว ก็จะถูกผสมโรงทั้งจากคนที่รู้เรื่องและไม่รู้เรื่อง จนก่อเกิดเป็นกระแสใหญ่และกลบเรื่องราวที่แท้จริงไปจนหมดสิ้น จนกระทั่งถึงวันนี้กี่ปีต่อกี่ปีแล้ว เรื่องราวที่แท้จริงและปัญหาที่แท้จริงก็ยังคงดำรงอยู่โดยไม่มีการแก้ไขใดๆ เลย
เพราะไม่ว่าใครเข้ามามีอำนาจเป็นรัฐบาลก็จะหวาดผวาและแขยงไม่กล้าแตะต้องเรื่อง ส.ป.ก.4-01 ซึ่งก็คือเรื่องเอกสารสิทธิในเขตปฏิรูปที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสำนักงานปฏิรูปที่ดิน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
ถามว่าการออก ส.ป.ก.4-01 ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้นเป็นเรื่องที่ต้องทำหรือไม่ ก็ต้องตอบว่าเป็นเรื่องที่ต้องทำ เพราะในที่ดินในเขตปฏิรูปนั้นจะออกเอกสารทางการรับรองได้เพียงประเภทเดียวเท่านั้นคือ ส.ป.ก.4-01 ซึ่งจะต้องออกให้ครบทุกแปลง
นับแต่มีกฎหมายปฏิรูปที่ดินเมื่อปี 2518 มาถึงวันนี้เป็นเวลา 34 ปีแล้ว การออก ส.ป.ก.4-01 ก็ยังไม่เสร็จสิ้น ยังจะต้องออกกันต่อไป จนกว่าจะครบถ้วนเต็มพื้นที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งสำนักงานปฏิรูปที่ดินก็ได้ดำเนินการอย่างแข็งขันตลอดมาทุกยุคทุกสมัย
เพราะไม่ว่านักการเมืองจะพูดเรื่อง ส.ป.ก.4-01 หรือไม่พูด สำนักงานปฏิรูปที่ดินก็ยังคงทำหน้าที่ของตนอย่างต่อเนื่องตามอำนาจหน้าที่เหมือนเดิม
ในขณะเดียวกัน สำนักงานปฏิรูปที่ดินก็ได้เล็งเห็นปัญหาพื้นฐานที่สุดของกฎหมายปฏิรูปที่ดิน และได้ตั้งคณะทำงานหรือคณะกรรมการทำการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายปฏิรูปที่ดินมาโดยลำดับ ทำต่อเนื่องกันมานับสิบปีแล้ว จนบัดนี้ก็ยังปรับปรุงแก้ไขไม่ได้เลยแม้แต่มาตราเดียว
รัฐบาลแทบทุกยุคทุกสมัยก็เห็นปัญหา และพยายามแก้ปัญหา แม้ในยุครัฐบาลพรรคไทยรักไทย ซึ่ง ส.ส. ส่วนใหญ่ก็เห็นพ้องต้องกันว่าจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ส.ป.ก. เพราะหากเป็นอยู่เช่นนี้ คนไทยในเขตปฏิรูปที่ดินก็จะกลายเป็นทาสติดที่ดิน และแผ่นดิน ส.ป.ก. จะกลายเป็นแผ่นดินทาสแทนที่จะเป็นแผ่นดินทอง
แต่แม้จะพยายามผลักดันกันสักเท่าใด ทุกยุคทุกสมัยก็ไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขกฎหมายปฏิรูปที่ดินได้เลย เพราะติดกำแพงกระแสการเมือง ซึ่งไม่รู้ว่ามาจากไหน
เพราะเมื่อสมัยพรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาลก็กลัวกระแส จึงแก้ไขไม่สำเร็จ มาคราวนี้พรรคประชาธิปัตย์เป็นรัฐบาล ก็คงกลัวกระแสและแก้ไขไม่สำเร็จอีก ในที่สุดเวรกรรมทั้งหลายก็จะตกได้แก่ประชาชนในเขตปฏิรูปที่ดินตลอดไปชั่วกัลปาวสาน
ต้องเข้าใจก่อนว่าที่ดินในเขตปฏิรูปนั้นไม่ใช่ที่ป่า เพราะที่ป่าคือเขตอุทยานแห่งชาติ เขตป่าอนุรักษ์ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ เขตต้นน้ำลำธาร หรือวนอุทยานทั้งหลายทั้งปวง อยู่ในความรับผิดชอบดูแลของกรมป่าไม้และกรมอุทยาน ซึ่งพิทักษ์หวงแหนที่ดินนั้นสุดชีวิตจิตใจ ไม่มีทางที่จะยอมยกให้ใครโดยง่าย คงเหลือแต่การดูแลรักษาไม่ให้ถูกบุกรุกแผ้วถางเท่านั้น
ส่วนที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินซึ่งเป็นคนละส่วนกับที่ป่านั้นมีอยู่สามลักษณะ คือ
หนึ่ง ที่ดินที่เป็นบ้านเป็นเมืองเป็นชุมชนเต็มรูปแบบมาแต่ก่อน แล้วถูกประกาศให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินทั้งตำบลหรือทั้งอำเภอ
สอง ที่ดินที่เป็นไร่สวนของราษฎรที่ครอบครองทำกินกันมาแต่ครั้งบรรพบุรุษ แล้วถูกประกาศให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ครอบคลุมไปทั้งตำบลและอำเภอ และ
สาม ที่ดินป่าเสื่อมโทรมที่ราษฎรปกครองทำประโยชน์หมดสภาพป่าและไม่สามารถฟื้นสภาพป่าได้อีก กรมป่าไม้ กรมอุทยาน กรมการปกครอง องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนเห็นพ้องต้องกันแล้ว จึงเสนอเป็นลำดับชั้นให้คณะรัฐมนตรีลงมติให้โอนที่ดินดังกล่าวไปให้สำนักงานปฏิรูปที่ดินนำไปดำเนินการออก ส.ป.ก. 4-01
ที่ดินทั้งสามลักษณะนี้จึงไม่ใช่ที่ป่าตามที่พูดกัน แต่เป็นที่ซึ่งพึงออกเอกสารสิทธิให้แก่ราษฎรเพื่อให้เป็นหลักทรัพย์ ให้เป็นทุนรอน และเปิดโอกาสให้สามารถลงทุนทำกิจการใดๆ ได้
แต่ปรัชญาทางกฎหมายของกฎหมายปฏิรูปที่ดินเป็นไปเสียอีกทางหนึ่ง คือมีหลักการสำคัญอยู่ 2 ประการ ที่เป็นอุปสรรค กระทั่งมีลักษณะวิปริตผิดนิติปรัชญาโดยทั่วไป คือ
ประการแรก มีบทบังคับว่าที่ดินในเขตปฏิรูปนั้นใช้ทำประโยชน์อย่างอื่นไม่ได้ จะใช้ทำเกษตรกรรมได้อย่างเดียวเท่านั้น
ลองนึกดูเถิดว่าถ้าพื้นที่ใดทั้งตำบลหรือทั้งอำเภอต้องปลูกแต่มันสำปะหลัง มีตลาด ร้านค้า โรงเรียน โรงพยาบาล ปั๊มน้ำมัน โรงแรม หรือโรงพยาบาล หรือธนาคารไม่ได้เลยแล้ว สังคมหรือชุมชนนั้นจะอยู่ได้อย่างไร และอาชีพเกษตรกรรมมันทำให้คนไทยร่ำรวยสุดวิเศษหรือ? จึงต้องบังคับให้ต้องทำแต่เกษตรกรรม ซึ่งรู้กันอยู่ว่านี่คือปมปัญหาความยากจนของคนไทยที่ยังแก้ไขไม่ตกอยู่ในขณะนี้
ลองนึกดูเถิดว่าประชาชนทั้งตำบลหรือทั้งอำเภอที่เขาทำอาชีพมากมายหลายอาชีพ แล้วถูกบังคับให้เลิกอาชีพเหล่านั้น หันไปทำอาชีพเกษตรกรรม ใครเขาจะยินยอม?
ประการที่สอง ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. จะต้องเป็นคนยากจน ซึ่งเคยได้รับการตีความว่าระดับของความยากจนนั้นหมายถึงไม่มีทรัพย์สินใดๆ ยกเว้นแต่จอบและเสียม หากมีฐานะดีกว่านี้ แม้แค่มีบ้านสักหลังหนึ่ง มีรถกระบะสักคันหนึ่ง ก็ไม่ใช่คนยากจนตามความหมายของกฎหมายนี้ จะไม่มีคุณสมบัติที่จะอยู่อาศัยในแผ่นดินนี้อีกต่อไป
ในวันนี้ผู้คนที่อยู่ในเขตปฏิรูปที่ดินซึ่งมีหลากหลายอาชีพและมีหลากหลายฐานะ ทั้งส่วนใหญ่ก็ไม่ได้ยากจนถึงขนาดที่มีแต่จอบและเสียม จึงขาดคุณสมบัติที่จะได้รับ ส.ป.ก.4-01 ดังนั้นหยิบยกเรื่อง ส.ป.ก.4-01 ขึ้นเมื่อใด ไม่ว่าโดยฝ่ายไหนจึงเป็นเรื่องฮือฮาได้ทุกครั้ง และก็เจ็บตัวกันถ้วนทั่วทุกครั้งเหมือนเดิม
เพราะเวลานี้ไม่ว่าฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้าน รวมทั้งผู้ที่อยู่นอกวงทางการเมืองในพื้นที่ปฏิรูปที่ดิน ล้วนมีคุณสมบัติไม่ครบเงื่อนไขทั้งสองข้อนี้ทั้งสิ้น
ดังนั้นปมปัญหาแท้จึงอยู่ที่นิติปรัชญาของกฎหมายปฏิรูปที่ดินที่จะต้องได้รับการแก้ไขเพื่อให้แผ่นดินประเทศไทยมีราคา ให้ราษฎรได้เป็นเจ้าของสิทธิ์ เป็นทรัพย์สินและฐานะของราษฎรเหมือนกับพื้นที่อื่นๆ ที่มีโฉนดที่ดิน ซึ่งจะสร้างรายได้ให้แก่รัฐจากค่าธรรมเนียมอีกด้วย
จึงมีแต่ต้องดำเนินรอยตามพระบรมราโชบายของล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ 5 ที่ทรงพระราชทานโฉนดที่ดินแก่พสกนิกรของพระองค์ เพื่อให้มีฐานันดรหรือเรียลเอสเตท (Real Estate) เช่นเดียวกับชาวยุโรป.
และทุกครั้งที่ ส.ป.ก.4-01 เป็นข่าว ก็จะถูกผสมโรงทั้งจากคนที่รู้เรื่องและไม่รู้เรื่อง จนก่อเกิดเป็นกระแสใหญ่และกลบเรื่องราวที่แท้จริงไปจนหมดสิ้น จนกระทั่งถึงวันนี้กี่ปีต่อกี่ปีแล้ว เรื่องราวที่แท้จริงและปัญหาที่แท้จริงก็ยังคงดำรงอยู่โดยไม่มีการแก้ไขใดๆ เลย
เพราะไม่ว่าใครเข้ามามีอำนาจเป็นรัฐบาลก็จะหวาดผวาและแขยงไม่กล้าแตะต้องเรื่อง ส.ป.ก.4-01 ซึ่งก็คือเรื่องเอกสารสิทธิในเขตปฏิรูปที่ดิน ซึ่งอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสำนักงานปฏิรูปที่ดิน กระทรวงเกษตรและสหกรณ์
ถามว่าการออก ส.ป.ก.4-01 ในเขตปฏิรูปที่ดินนั้นเป็นเรื่องที่ต้องทำหรือไม่ ก็ต้องตอบว่าเป็นเรื่องที่ต้องทำ เพราะในที่ดินในเขตปฏิรูปนั้นจะออกเอกสารทางการรับรองได้เพียงประเภทเดียวเท่านั้นคือ ส.ป.ก.4-01 ซึ่งจะต้องออกให้ครบทุกแปลง
นับแต่มีกฎหมายปฏิรูปที่ดินเมื่อปี 2518 มาถึงวันนี้เป็นเวลา 34 ปีแล้ว การออก ส.ป.ก.4-01 ก็ยังไม่เสร็จสิ้น ยังจะต้องออกกันต่อไป จนกว่าจะครบถ้วนเต็มพื้นที่ตามที่กฎหมายบัญญัติ ซึ่งสำนักงานปฏิรูปที่ดินก็ได้ดำเนินการอย่างแข็งขันตลอดมาทุกยุคทุกสมัย
เพราะไม่ว่านักการเมืองจะพูดเรื่อง ส.ป.ก.4-01 หรือไม่พูด สำนักงานปฏิรูปที่ดินก็ยังคงทำหน้าที่ของตนอย่างต่อเนื่องตามอำนาจหน้าที่เหมือนเดิม
ในขณะเดียวกัน สำนักงานปฏิรูปที่ดินก็ได้เล็งเห็นปัญหาพื้นฐานที่สุดของกฎหมายปฏิรูปที่ดิน และได้ตั้งคณะทำงานหรือคณะกรรมการทำการพิจารณาปรับปรุงกฎหมายปฏิรูปที่ดินมาโดยลำดับ ทำต่อเนื่องกันมานับสิบปีแล้ว จนบัดนี้ก็ยังปรับปรุงแก้ไขไม่ได้เลยแม้แต่มาตราเดียว
รัฐบาลแทบทุกยุคทุกสมัยก็เห็นปัญหา และพยายามแก้ปัญหา แม้ในยุครัฐบาลพรรคไทยรักไทย ซึ่ง ส.ส. ส่วนใหญ่ก็เห็นพ้องต้องกันว่าจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมาย ส.ป.ก. เพราะหากเป็นอยู่เช่นนี้ คนไทยในเขตปฏิรูปที่ดินก็จะกลายเป็นทาสติดที่ดิน และแผ่นดิน ส.ป.ก. จะกลายเป็นแผ่นดินทาสแทนที่จะเป็นแผ่นดินทอง
แต่แม้จะพยายามผลักดันกันสักเท่าใด ทุกยุคทุกสมัยก็ไม่สามารถปรับปรุงแก้ไขกฎหมายปฏิรูปที่ดินได้เลย เพราะติดกำแพงกระแสการเมือง ซึ่งไม่รู้ว่ามาจากไหน
เพราะเมื่อสมัยพรรคไทยรักไทยเป็นรัฐบาลก็กลัวกระแส จึงแก้ไขไม่สำเร็จ มาคราวนี้พรรคประชาธิปัตย์เป็นรัฐบาล ก็คงกลัวกระแสและแก้ไขไม่สำเร็จอีก ในที่สุดเวรกรรมทั้งหลายก็จะตกได้แก่ประชาชนในเขตปฏิรูปที่ดินตลอดไปชั่วกัลปาวสาน
ต้องเข้าใจก่อนว่าที่ดินในเขตปฏิรูปนั้นไม่ใช่ที่ป่า เพราะที่ป่าคือเขตอุทยานแห่งชาติ เขตป่าอนุรักษ์ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ เขตต้นน้ำลำธาร หรือวนอุทยานทั้งหลายทั้งปวง อยู่ในความรับผิดชอบดูแลของกรมป่าไม้และกรมอุทยาน ซึ่งพิทักษ์หวงแหนที่ดินนั้นสุดชีวิตจิตใจ ไม่มีทางที่จะยอมยกให้ใครโดยง่าย คงเหลือแต่การดูแลรักษาไม่ให้ถูกบุกรุกแผ้วถางเท่านั้น
ส่วนที่ดินในเขตปฏิรูปที่ดินซึ่งเป็นคนละส่วนกับที่ป่านั้นมีอยู่สามลักษณะ คือ
หนึ่ง ที่ดินที่เป็นบ้านเป็นเมืองเป็นชุมชนเต็มรูปแบบมาแต่ก่อน แล้วถูกประกาศให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดินทั้งตำบลหรือทั้งอำเภอ
สอง ที่ดินที่เป็นไร่สวนของราษฎรที่ครอบครองทำกินกันมาแต่ครั้งบรรพบุรุษ แล้วถูกประกาศให้เป็นเขตปฏิรูปที่ดิน ครอบคลุมไปทั้งตำบลและอำเภอ และ
สาม ที่ดินป่าเสื่อมโทรมที่ราษฎรปกครองทำประโยชน์หมดสภาพป่าและไม่สามารถฟื้นสภาพป่าได้อีก กรมป่าไม้ กรมอุทยาน กรมการปกครอง องค์การปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชนเห็นพ้องต้องกันแล้ว จึงเสนอเป็นลำดับชั้นให้คณะรัฐมนตรีลงมติให้โอนที่ดินดังกล่าวไปให้สำนักงานปฏิรูปที่ดินนำไปดำเนินการออก ส.ป.ก. 4-01
ที่ดินทั้งสามลักษณะนี้จึงไม่ใช่ที่ป่าตามที่พูดกัน แต่เป็นที่ซึ่งพึงออกเอกสารสิทธิให้แก่ราษฎรเพื่อให้เป็นหลักทรัพย์ ให้เป็นทุนรอน และเปิดโอกาสให้สามารถลงทุนทำกิจการใดๆ ได้
แต่ปรัชญาทางกฎหมายของกฎหมายปฏิรูปที่ดินเป็นไปเสียอีกทางหนึ่ง คือมีหลักการสำคัญอยู่ 2 ประการ ที่เป็นอุปสรรค กระทั่งมีลักษณะวิปริตผิดนิติปรัชญาโดยทั่วไป คือ
ประการแรก มีบทบังคับว่าที่ดินในเขตปฏิรูปนั้นใช้ทำประโยชน์อย่างอื่นไม่ได้ จะใช้ทำเกษตรกรรมได้อย่างเดียวเท่านั้น
ลองนึกดูเถิดว่าถ้าพื้นที่ใดทั้งตำบลหรือทั้งอำเภอต้องปลูกแต่มันสำปะหลัง มีตลาด ร้านค้า โรงเรียน โรงพยาบาล ปั๊มน้ำมัน โรงแรม หรือโรงพยาบาล หรือธนาคารไม่ได้เลยแล้ว สังคมหรือชุมชนนั้นจะอยู่ได้อย่างไร และอาชีพเกษตรกรรมมันทำให้คนไทยร่ำรวยสุดวิเศษหรือ? จึงต้องบังคับให้ต้องทำแต่เกษตรกรรม ซึ่งรู้กันอยู่ว่านี่คือปมปัญหาความยากจนของคนไทยที่ยังแก้ไขไม่ตกอยู่ในขณะนี้
ลองนึกดูเถิดว่าประชาชนทั้งตำบลหรือทั้งอำเภอที่เขาทำอาชีพมากมายหลายอาชีพ แล้วถูกบังคับให้เลิกอาชีพเหล่านั้น หันไปทำอาชีพเกษตรกรรม ใครเขาจะยินยอม?
ประการที่สอง ผู้ครอบครองทำประโยชน์ในที่ดิน ส.ป.ก. จะต้องเป็นคนยากจน ซึ่งเคยได้รับการตีความว่าระดับของความยากจนนั้นหมายถึงไม่มีทรัพย์สินใดๆ ยกเว้นแต่จอบและเสียม หากมีฐานะดีกว่านี้ แม้แค่มีบ้านสักหลังหนึ่ง มีรถกระบะสักคันหนึ่ง ก็ไม่ใช่คนยากจนตามความหมายของกฎหมายนี้ จะไม่มีคุณสมบัติที่จะอยู่อาศัยในแผ่นดินนี้อีกต่อไป
ในวันนี้ผู้คนที่อยู่ในเขตปฏิรูปที่ดินซึ่งมีหลากหลายอาชีพและมีหลากหลายฐานะ ทั้งส่วนใหญ่ก็ไม่ได้ยากจนถึงขนาดที่มีแต่จอบและเสียม จึงขาดคุณสมบัติที่จะได้รับ ส.ป.ก.4-01 ดังนั้นหยิบยกเรื่อง ส.ป.ก.4-01 ขึ้นเมื่อใด ไม่ว่าโดยฝ่ายไหนจึงเป็นเรื่องฮือฮาได้ทุกครั้ง และก็เจ็บตัวกันถ้วนทั่วทุกครั้งเหมือนเดิม
เพราะเวลานี้ไม่ว่าฝ่ายรัฐบาลหรือฝ่ายค้าน รวมทั้งผู้ที่อยู่นอกวงทางการเมืองในพื้นที่ปฏิรูปที่ดิน ล้วนมีคุณสมบัติไม่ครบเงื่อนไขทั้งสองข้อนี้ทั้งสิ้น
ดังนั้นปมปัญหาแท้จึงอยู่ที่นิติปรัชญาของกฎหมายปฏิรูปที่ดินที่จะต้องได้รับการแก้ไขเพื่อให้แผ่นดินประเทศไทยมีราคา ให้ราษฎรได้เป็นเจ้าของสิทธิ์ เป็นทรัพย์สินและฐานะของราษฎรเหมือนกับพื้นที่อื่นๆ ที่มีโฉนดที่ดิน ซึ่งจะสร้างรายได้ให้แก่รัฐจากค่าธรรมเนียมอีกด้วย
จึงมีแต่ต้องดำเนินรอยตามพระบรมราโชบายของล้นเกล้าฯ รัชกาลที่ 5 ที่ทรงพระราชทานโฉนดที่ดินแก่พสกนิกรของพระองค์ เพื่อให้มีฐานันดรหรือเรียลเอสเตท (Real Estate) เช่นเดียวกับชาวยุโรป.
