ประชาธิปไตยของตะวันตกมีวิวัฒนาการมาจากการต่อสู้กับระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ที่มีรัฐรวมศูนย์อำนาจอยู่กับบุคคลคนเดียว ดังที่เรียกว่า “กษัตริย์คือรัฐ”
การเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้รัฐและอำนาจรัฐ “เป็นกลาง” กล่าวคือ ไม่ใช่เครื่องมือของคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด การสถาปนาระบอบประชาธิปไตยมีผลทำให้รัฐเป็นรัฐประชาธิปไตยไปด้วย
แต่วิวัฒนาการทางการเมืองของประเทศไทยไม่ได้เป็นเช่นนั้น การสถาปนาระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้เปลี่ยนให้รัฐเป็นรัฐประชาธิปไตย ตรงกันข้ามคณะราษฎรได้กลายเป็นรัฐเสียเอง ต่อมาเมื่อมีการยึดอำนาจโดยคณะทหาร แม้จะมีรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีการใช้อำนาจรัฐเพื่อรักษาผลประโยชน์ของคณะรัฐประหาร
เดิมที รัฐไทยมีอำนาจมากอยู่แล้ว ส่วนหนึ่งมาจากการอาศัยอำนาจตามกฎหมาย อีกส่วนหนึ่งมาจากการมีระบบราชการเป็นเครื่องมือสำคัญ ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นทางการกับรัฐที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ก่อให้เกิดปัญหาในการดำเนินการตามกติกาประชาธิปไตยหลายประการ ที่ชัดเจนที่สุดก็คือ การไม่ยอมกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ซึ่งเป็นปัญหาเรื้อรังมาเป็นเวลานาน
รัฐที่ไม่เป็นประชาธิปไตยจะไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม ประชาธิปไตยจึงเป็นเพียงการมีสิทธิเลือกตั้ง 4 ปีครั้ง รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเอง แทนที่จะปฏิรูปการเมืองเพื่อให้รัฐคลายอำนาจลงก็ไม่ทำ ผลจึงปรากฏว่า เรามีความขัดกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยกับลักษณะของรัฐที่มีความไม่เป็นประชาธิปไตยมาโดยตลอด
ความพยายามในการเปลี่ยนแปลงให้รัฐมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เพิ่งเกิดเมื่อมีรัฐธรรมนูญ 2540 ที่มีบทบัญญัติหลายประการในการจำกัดอำนาจรัฐ โดยให้สิทธิแก่พลเมืองมากขึ้น ที่สำคัญก็คือ มีการจัดตั้งศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ตรวจการรัฐสภา ผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ขัดกับหลักประชาธิปไตย
ที่น่าเสียดายก็คือ เรามีรัฐบาลทักษิณที่เข้าไปใช้อำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว กระบวนการทำให้รัฐเป็นสมบัติส่วนตัวนี้เห็นได้ชัดจากการแก้ไขกฎหมายให้เอื้อประโยชน์แก่ตนและพวกพ้อง การกำหนดนโยบายและการใช้การติดต่อกับต่างประเทศเพื่อผลประโยชน์ การแต่งตั้งข้าราชการ และมีวิธีการสั่งการให้ข้าราชการต้องยอมอยู่ภายใต้อำนาจการเมือง
การต่อสู้กับ “ระบอบทักษิณ” จึงเป็นการต่อสู้เพื่อล้มล้าง “รัฐเผด็จการ” ที่อาศัยระบอบประชาธิปไตยให้ความชอบธรรม ภายใต้ “ระบอบทักษิณ” ตำรวจซึ่งเป็นกลไกอำนาจรัฐที่ใช้กฎหมายมากที่สุด จึงตกเป็นเครื่องมือของบุคคลคนเดียว
ปัญหาที่เผชิญหน้าสังคมไทยอยู่จึงเป็นการทำความเข้าใจกับการมีระบอบประชาธิปไตย กับการมีรัฐประชาธิปไตยควบคู่กันไปด้วย ในสังคมอื่นระบอบประชาธิปไตยเป็นพลังสร้างรัฐประชาธิปไตย แต่ในสังคมไทยพลังของระบอบประชาธิปไตยยังอ่อนแออยู่ในระยะแรกเริ่ม พลังของประชาธิปไตยเพิ่งแสดงออกเมื่อมีการเคลื่อนไหวของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย และแม้ว่าทักษิณจะพ้นจากอำนาจทางการเมืองไปแล้ว กลไกของรัฐก็ยังคงต่อสู้กับพลังประชาธิปไตยอยู่
ในญี่ปุ่นรัฐพ่ายแพ้สงคราม ทหารหมดอำนาจและเกียรติภูมิ พลังประชาธิปไตยจึงสามารถสร้างรัฐประชาธิปไตยได้ ในประเทศไทยเราต้องอาศัยสถาบันตุลาการที่เก่าแก่เป็นที่ยอมรับของประชาชน ผนึกกำลังกับพลังประชาธิปไตย ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ดังนั้น การทำงานของฝ่ายตุลาการจึงเป็นการสร้างรัฐประชาธิปไตย
ในหลายประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมมาก่อน อำนาจรัฐได้สลายตัวลง และเมื่อได้รับเอกสาร อำนาจรัฐก็มิได้ตกอยู่ในการควบคุมของกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดโดยเฉพาะ เมื่อมีพรรคการเมือง ผู้นำพรรคการเมืองก็ต้องสร้างฐานอำนาจจากการมีรัฐที่เป็นกลาง กลุ่มต่างๆ ในสังคมก็สามารถเคลื่อนไหวเพื่อต่อรองรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มไว้ได้
ปัญหาที่เผชิญหน้ารัฐบาลภายใต้การนำของอภิสิทธิ์ก็คือ การปฏิรูปรัฐ ไม่ใช่การปฏิรูปการเมือง เพราะการปฏิรูปการเมืองอาจละเลยการปฏิรูปอำนาจรัฐ รัฐบาลจะต้องพิจารณาให้ถี่ถ้วนว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญใดบ้างที่ให้สิทธิแก่ประชาชน และชุมชนในการมีส่วนร่วมทางการกำหนดนโยบาย การปฏิรูปรัฐด้านหนึ่งคือ การปฏิรูปตำรวจ เพราะตำรวจเป็นกลไกที่ใช้กฎหมายอย่างกว้างขวาง ยิ่งตำรวจเป็นเครื่องมือของนักการเมืองในการเลือกตั้งด้วยแล้ว ยิ่งจะต้องมีมาตรการในการควบคุมตำรวจให้รัดกุมยิ่งขึ้น คือ ตำรวจต้องเป็นกลางในการเลือกตั้ง และเป็นกลางในการรักษากฎหมาย รัฐจึงจะมีความเป็นกลาง และเป็นรัฐประชาธิปไตยอย่างแท้จริง
องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นส่วนสำคัญในการสร้างรัฐประชาธิปไตย เพราะเราไม่อาจไว้ใจรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารได้ โดยเฉพาะรัฐบาลที่เป็นพรรคเดียวมีเสียงข้างมากเด็ดขาด ความคิดที่ต้องการให้ฝ่ายบริหารมีความเข้งแข็งจึงเป็นอันตรายต่อการสร้างรัฐประชาธิปไตย องค์กรอิสระร่วมกันสร้างรัฐประชาธิปไตยกับฝ่ายตุลาการ และพลังประชาธิปไตยที่เป็นอิสระได้
การเปลี่ยนแปลงนี้ทำให้รัฐและอำนาจรัฐ “เป็นกลาง” กล่าวคือ ไม่ใช่เครื่องมือของคนกลุ่มหนึ่งกลุ่มใด การสถาปนาระบอบประชาธิปไตยมีผลทำให้รัฐเป็นรัฐประชาธิปไตยไปด้วย
แต่วิวัฒนาการทางการเมืองของประเทศไทยไม่ได้เป็นเช่นนั้น การสถาปนาระบอบประชาธิปไตย ไม่ได้เปลี่ยนให้รัฐเป็นรัฐประชาธิปไตย ตรงกันข้ามคณะราษฎรได้กลายเป็นรัฐเสียเอง ต่อมาเมื่อมีการยึดอำนาจโดยคณะทหาร แม้จะมีรัฐธรรมนูญ แต่ก็มีการใช้อำนาจรัฐเพื่อรักษาผลประโยชน์ของคณะรัฐประหาร
เดิมที รัฐไทยมีอำนาจมากอยู่แล้ว ส่วนหนึ่งมาจากการอาศัยอำนาจตามกฎหมาย อีกส่วนหนึ่งมาจากการมีระบบราชการเป็นเครื่องมือสำคัญ ระบอบประชาธิปไตยที่เป็นทางการกับรัฐที่ไม่เป็นประชาธิปไตย ก่อให้เกิดปัญหาในการดำเนินการตามกติกาประชาธิปไตยหลายประการ ที่ชัดเจนที่สุดก็คือ การไม่ยอมกระจายอำนาจให้ท้องถิ่น ซึ่งเป็นปัญหาเรื้อรังมาเป็นเวลานาน
รัฐที่ไม่เป็นประชาธิปไตยจะไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วม ประชาธิปไตยจึงเป็นเพียงการมีสิทธิเลือกตั้ง 4 ปีครั้ง รัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งเอง แทนที่จะปฏิรูปการเมืองเพื่อให้รัฐคลายอำนาจลงก็ไม่ทำ ผลจึงปรากฏว่า เรามีความขัดกันระหว่างระบอบประชาธิปไตยกับลักษณะของรัฐที่มีความไม่เป็นประชาธิปไตยมาโดยตลอด
ความพยายามในการเปลี่ยนแปลงให้รัฐมีความเป็นประชาธิปไตยมากขึ้น เพิ่งเกิดเมื่อมีรัฐธรรมนูญ 2540 ที่มีบทบัญญัติหลายประการในการจำกัดอำนาจรัฐ โดยให้สิทธิแก่พลเมืองมากขึ้น ที่สำคัญก็คือ มีการจัดตั้งศาลปกครอง ศาลรัฐธรรมนูญ ผู้ตรวจการรัฐสภา ผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ขัดกับหลักประชาธิปไตย
ที่น่าเสียดายก็คือ เรามีรัฐบาลทักษิณที่เข้าไปใช้อำนาจรัฐเพื่อผลประโยชน์ส่วนตัว กระบวนการทำให้รัฐเป็นสมบัติส่วนตัวนี้เห็นได้ชัดจากการแก้ไขกฎหมายให้เอื้อประโยชน์แก่ตนและพวกพ้อง การกำหนดนโยบายและการใช้การติดต่อกับต่างประเทศเพื่อผลประโยชน์ การแต่งตั้งข้าราชการ และมีวิธีการสั่งการให้ข้าราชการต้องยอมอยู่ภายใต้อำนาจการเมือง
การต่อสู้กับ “ระบอบทักษิณ” จึงเป็นการต่อสู้เพื่อล้มล้าง “รัฐเผด็จการ” ที่อาศัยระบอบประชาธิปไตยให้ความชอบธรรม ภายใต้ “ระบอบทักษิณ” ตำรวจซึ่งเป็นกลไกอำนาจรัฐที่ใช้กฎหมายมากที่สุด จึงตกเป็นเครื่องมือของบุคคลคนเดียว
ปัญหาที่เผชิญหน้าสังคมไทยอยู่จึงเป็นการทำความเข้าใจกับการมีระบอบประชาธิปไตย กับการมีรัฐประชาธิปไตยควบคู่กันไปด้วย ในสังคมอื่นระบอบประชาธิปไตยเป็นพลังสร้างรัฐประชาธิปไตย แต่ในสังคมไทยพลังของระบอบประชาธิปไตยยังอ่อนแออยู่ในระยะแรกเริ่ม พลังของประชาธิปไตยเพิ่งแสดงออกเมื่อมีการเคลื่อนไหวของพันธมิตรประชาชนเพื่อประชาธิปไตย และแม้ว่าทักษิณจะพ้นจากอำนาจทางการเมืองไปแล้ว กลไกของรัฐก็ยังคงต่อสู้กับพลังประชาธิปไตยอยู่
ในญี่ปุ่นรัฐพ่ายแพ้สงคราม ทหารหมดอำนาจและเกียรติภูมิ พลังประชาธิปไตยจึงสามารถสร้างรัฐประชาธิปไตยได้ ในประเทศไทยเราต้องอาศัยสถาบันตุลาการที่เก่าแก่เป็นที่ยอมรับของประชาชน ผนึกกำลังกับพลังประชาธิปไตย ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ดังนั้น การทำงานของฝ่ายตุลาการจึงเป็นการสร้างรัฐประชาธิปไตย
ในหลายประเทศที่เคยเป็นอาณานิคมมาก่อน อำนาจรัฐได้สลายตัวลง และเมื่อได้รับเอกสาร อำนาจรัฐก็มิได้ตกอยู่ในการควบคุมของกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดโดยเฉพาะ เมื่อมีพรรคการเมือง ผู้นำพรรคการเมืองก็ต้องสร้างฐานอำนาจจากการมีรัฐที่เป็นกลาง กลุ่มต่างๆ ในสังคมก็สามารถเคลื่อนไหวเพื่อต่อรองรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มไว้ได้
ปัญหาที่เผชิญหน้ารัฐบาลภายใต้การนำของอภิสิทธิ์ก็คือ การปฏิรูปรัฐ ไม่ใช่การปฏิรูปการเมือง เพราะการปฏิรูปการเมืองอาจละเลยการปฏิรูปอำนาจรัฐ รัฐบาลจะต้องพิจารณาให้ถี่ถ้วนว่า บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญใดบ้างที่ให้สิทธิแก่ประชาชน และชุมชนในการมีส่วนร่วมทางการกำหนดนโยบาย การปฏิรูปรัฐด้านหนึ่งคือ การปฏิรูปตำรวจ เพราะตำรวจเป็นกลไกที่ใช้กฎหมายอย่างกว้างขวาง ยิ่งตำรวจเป็นเครื่องมือของนักการเมืองในการเลือกตั้งด้วยแล้ว ยิ่งจะต้องมีมาตรการในการควบคุมตำรวจให้รัดกุมยิ่งขึ้น คือ ตำรวจต้องเป็นกลางในการเลือกตั้ง และเป็นกลางในการรักษากฎหมาย รัฐจึงจะมีความเป็นกลาง และเป็นรัฐประชาธิปไตยอย่างแท้จริง
องค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญเป็นส่วนสำคัญในการสร้างรัฐประชาธิปไตย เพราะเราไม่อาจไว้ใจรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหารได้ โดยเฉพาะรัฐบาลที่เป็นพรรคเดียวมีเสียงข้างมากเด็ดขาด ความคิดที่ต้องการให้ฝ่ายบริหารมีความเข้งแข็งจึงเป็นอันตรายต่อการสร้างรัฐประชาธิปไตย องค์กรอิสระร่วมกันสร้างรัฐประชาธิปไตยกับฝ่ายตุลาการ และพลังประชาธิปไตยที่เป็นอิสระได้
