คดีปกครองวันนี้ เป็นข้อพิพาทเกี่ยวกับสิทธิของผู้ถูกกล่าวหา ตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งถือเป็นหัวใจสำคัญก่อนการออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งกำหนดว่า “ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน” อันเป็นไปตามหลักการฟังความทุกฝ่ายและหลักสิทธิป้องกันตนเอง ซึ่งเป็นหลักประกันความเป็นธรรมของผู้ถูกกล่าวหา
ฉะนั้น ในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ จึงต้องถือปฏิบัติตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่กำหนดมาตรฐานในการออกคำสั่งทางปกครองไว้ เว้นแต่เป็นกรณีที่เข้าข้อยกเว้นตาม มาตรา 30 วรรคสองและวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เช่น มีความจำเป็นเร่งด่วน หากปล่อยให้เนิ่นช้าอาจเกิดผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อบุคคลหรือประโยชน์สาธารณะ หรือกรณีที่กฎหมายในเรื่องนั้นๆ ได้กำหนดวิธีการหรือขั้นตอนการพิจารณาทางปกครองเอาไว้เป็นการเฉพาะ และมีมาตรฐานไม่ต่ำกว่า พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ.2539 ก็ให้ถือปฏิบัติตามกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้น
สำหรับคดีพิพาทที่จะคุยกันในวันนี้ เป็นเรื่องการให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานในเวลาที่น้อยเกินสมควร โดยเหตุเกิดจากปลัดวิลลี่ (นามสมมติ) ตำแหน่งปลัดเทศบาล ได้รับหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาจากนายกเทศมนตรีว่าได้กระทำผิดวินัยหลายข้อหา หลังจากได้รับหนังสือดังกล่าวปลัดวิลลี่ก็ได้มีหนังสือถึงนายกเทศมนตรีว่า หนังสือที่ตนได้รับเป็นการแจ้งฐานความผิดไม่ใช่การแจ้งข้อกล่าวหา เพราะไม่ได้ระบุพฤติการณ์และไม่มีการสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหามาด้วย มีแต่เพียงการถ่ายเอกสารหลักฐานบางส่วนบางตอนแนบมาด้วยเท่านั้น
ต่อมานายกเทศมนตรีจึงได้มีหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาฉบับใหม่ โดยแจ้งพฤติการณ์และฐานความผิด พร้อมทั้งได้สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาที่มีแนบมาด้วย รวมทั้งสิ้น 6 ข้อกล่าวหา ซึ่งหลังจากที่ปลัดวิลลี่ได้รับแจ้งหนังสือดังกล่าว ก็มีเวลาเพียงแค่ 1 วันเท่านั้น ในการจัดทำคำโต้แย้ง ปลัดวิลลี่จึงไม่ได้โต้แย้งตามเวลาที่กำหนด จากนั้นนายกเทศมนตรีก็ได้มีคำสั่งลงโทษตัดเงินเดือนปลัดวิลลี่ ปลัดวิลลี่จึงยื่นอุทธรณ์คำสั่งลงโทษต่อคณะกรรมการพนักงานเทศบาลแต่ได้มีมติยกอุทธรณ์ ปลัดวิลลี่จึงนำเรื่องขึ้นสู่ศาลปกครอง
คดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หนังสือแจ้งข้อกล่าวหาฉบับแรก ซึ่งเป็นการแจ้งข้อกล่าวหาโดยมิได้สรุปพยานหลักฐานสนับสนุนข้อกล่าวหา ไม่อาจถือว่าได้ให้คู่กรณีมีโอกาสทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ ส่วนหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาฉบับที่สอง ซึ่งมีการแจ้งข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานสนับสนุนข้อกล่าวหาที่มีมาด้วย ถือว่าเป็นกรณีที่ได้ให้คู่กรณีมีโอกาสทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ ตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แต่การที่กำหนดให้ปลัดวิลลี่โต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน โดยมีเวลาเพียง 1 วัน ซึ่งมีถึง 6 ข้อกล่าวหา และมิได้เป็นข้อเท็จจริงเรื่องเดียวกันทั้งหมดนั้น ไม่อาจถือว่าได้ให้คู่กรณีมีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง
นายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดี) โต้แย้งว่า แม้ว่าก่อนออกคำสั่งจะให้เวลาน้อยจนผู้ฟ้องคดีไม่อาจชี้แจงหรือโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานได้ทัน แต่ในการพิจารณาชั้นอุทธรณ์ของคณะกรรมการพนักงานเทศบาลนั้น ได้มีการให้โอกาสปลัดวิลลี่โต้แย้งชี้แจงอย่างเต็มที่แล้วนั้น
ศาลวินิจฉัยว่า ชั้นอุทธรณ์ถือเป็นคนละขั้นตอนกับการดำเนินการทางวินัยของนายกเทศมนตรี กรณีจึงไม่เข้าตาม มาตรา 41 (3) แห่ง พ.ร.บ.เดียวกัน ที่กำหนดว่า “การรับฟังคู่กรณีที่จำเป็นต้องกระทำได้ดำเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบูรณ์ในภายหลัง ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งนั้นไม่สมบูรณ์” ดังที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวอ้าง
เมื่อในชั้นการดำเนินการทางวินัยไม่ได้ให้โอกาสคู่กรณีโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานโดยกำหนดเวลาให้เหมาะสม การออกคำสั่งตัดเงินเดือนที่พิพาท จึงเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้เพิกถอนนับแต่วันที่ได้ออกคำสั่ง (คดีหมายเลขแดงที่ อ.155/2558)
เรื่องนี้เป็นอุทาหรณ์ว่า การใช้อำนาจในการออกคำสั่งของฝ่ายปกครอง ต้องคำนึงถึงสิทธิของผู้ถูกกล่าวหาตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น มาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และการรับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว ต้องมีการแจ้ง
ข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานที่มีแนบไปกับหนังสือแจ้งเพื่อให้ผู้ถูกกล่าวหาได้รับทราบรายละเอียดอย่างเพียงพอในการที่จะโต้แย้ง รวมทั้งการให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาโต้แย้งนั้น ต้องพิจารณาบริบทต่างๆ เช่น ลักษณะและจำนวนข้อกล่าวหา เนื้อหาของข้อกล่าวหา เพื่อนำมาประกอบในการกำหนดระยะเวลาจัดทำคำโต้แย้งตามความเหมาะสม ซึ่งการให้โอกาสโต้แย้งอย่างเพียงพอในชั้นอุทธรณ์ไม่เป็นการทำให้การรับฟังพยานหลักฐานที่ไม่สมบูรณ์ในชั้นการดำเนินการทางวินัยกลับมาสมบูรณ์ได้ เพราะเป็นคนละขั้นตอนกันนั่นเองครับ
ครองธรรม ธรรมรัฐ
ฉะนั้น ในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ จึงต้องถือปฏิบัติตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ.2539 ซึ่งเป็นกฎหมายกลางที่กำหนดมาตรฐานในการออกคำสั่งทางปกครองไว้ เว้นแต่เป็นกรณีที่เข้าข้อยกเว้นตาม มาตรา 30 วรรคสองและวรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน เช่น มีความจำเป็นเร่งด่วน หากปล่อยให้เนิ่นช้าอาจเกิดผลเสียหายอย่างร้ายแรงต่อบุคคลหรือประโยชน์สาธารณะ หรือกรณีที่กฎหมายในเรื่องนั้นๆ ได้กำหนดวิธีการหรือขั้นตอนการพิจารณาทางปกครองเอาไว้เป็นการเฉพาะ และมีมาตรฐานไม่ต่ำกว่า พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการปกครอง พ.ศ.2539 ก็ให้ถือปฏิบัติตามกฎหมายเฉพาะในเรื่องนั้น
สำหรับคดีพิพาทที่จะคุยกันในวันนี้ เป็นเรื่องการให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานในเวลาที่น้อยเกินสมควร โดยเหตุเกิดจากปลัดวิลลี่ (นามสมมติ) ตำแหน่งปลัดเทศบาล ได้รับหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาจากนายกเทศมนตรีว่าได้กระทำผิดวินัยหลายข้อหา หลังจากได้รับหนังสือดังกล่าวปลัดวิลลี่ก็ได้มีหนังสือถึงนายกเทศมนตรีว่า หนังสือที่ตนได้รับเป็นการแจ้งฐานความผิดไม่ใช่การแจ้งข้อกล่าวหา เพราะไม่ได้ระบุพฤติการณ์และไม่มีการสรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหามาด้วย มีแต่เพียงการถ่ายเอกสารหลักฐานบางส่วนบางตอนแนบมาด้วยเท่านั้น
ต่อมานายกเทศมนตรีจึงได้มีหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาฉบับใหม่ โดยแจ้งพฤติการณ์และฐานความผิด พร้อมทั้งได้สรุปพยานหลักฐานที่สนับสนุนข้อกล่าวหาที่มีแนบมาด้วย รวมทั้งสิ้น 6 ข้อกล่าวหา ซึ่งหลังจากที่ปลัดวิลลี่ได้รับแจ้งหนังสือดังกล่าว ก็มีเวลาเพียงแค่ 1 วันเท่านั้น ในการจัดทำคำโต้แย้ง ปลัดวิลลี่จึงไม่ได้โต้แย้งตามเวลาที่กำหนด จากนั้นนายกเทศมนตรีก็ได้มีคำสั่งลงโทษตัดเงินเดือนปลัดวิลลี่ ปลัดวิลลี่จึงยื่นอุทธรณ์คำสั่งลงโทษต่อคณะกรรมการพนักงานเทศบาลแต่ได้มีมติยกอุทธรณ์ ปลัดวิลลี่จึงนำเรื่องขึ้นสู่ศาลปกครอง
คดีนี้ ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า หนังสือแจ้งข้อกล่าวหาฉบับแรก ซึ่งเป็นการแจ้งข้อกล่าวหาโดยมิได้สรุปพยานหลักฐานสนับสนุนข้อกล่าวหา ไม่อาจถือว่าได้ให้คู่กรณีมีโอกาสทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ ส่วนหนังสือแจ้งข้อกล่าวหาฉบับที่สอง ซึ่งมีการแจ้งข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานสนับสนุนข้อกล่าวหาที่มีมาด้วย ถือว่าเป็นกรณีที่ได้ให้คู่กรณีมีโอกาสทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอ ตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง แต่การที่กำหนดให้ปลัดวิลลี่โต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน โดยมีเวลาเพียง 1 วัน ซึ่งมีถึง 6 ข้อกล่าวหา และมิได้เป็นข้อเท็จจริงเรื่องเดียวกันทั้งหมดนั้น ไม่อาจถือว่าได้ให้คู่กรณีมีโอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานของตนตามมาตรา 30 วรรคหนึ่ง
นายกเทศมนตรี (ผู้ถูกฟ้องคดี) โต้แย้งว่า แม้ว่าก่อนออกคำสั่งจะให้เวลาน้อยจนผู้ฟ้องคดีไม่อาจชี้แจงหรือโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานได้ทัน แต่ในการพิจารณาชั้นอุทธรณ์ของคณะกรรมการพนักงานเทศบาลนั้น ได้มีการให้โอกาสปลัดวิลลี่โต้แย้งชี้แจงอย่างเต็มที่แล้วนั้น
ศาลวินิจฉัยว่า ชั้นอุทธรณ์ถือเป็นคนละขั้นตอนกับการดำเนินการทางวินัยของนายกเทศมนตรี กรณีจึงไม่เข้าตาม มาตรา 41 (3) แห่ง พ.ร.บ.เดียวกัน ที่กำหนดว่า “การรับฟังคู่กรณีที่จำเป็นต้องกระทำได้ดำเนินการมาโดยไม่สมบูรณ์ ถ้าได้มีการรับฟังให้สมบูรณ์ในภายหลัง ไม่เป็นเหตุให้คำสั่งนั้นไม่สมบูรณ์” ดังที่ผู้ถูกฟ้องคดีกล่าวอ้าง
เมื่อในชั้นการดำเนินการทางวินัยไม่ได้ให้โอกาสคู่กรณีโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานโดยกำหนดเวลาให้เหมาะสม การออกคำสั่งตัดเงินเดือนที่พิพาท จึงเป็นการกระทำโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบ ขั้นตอนหรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กฎหมายกำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาให้เพิกถอนนับแต่วันที่ได้ออกคำสั่ง (คดีหมายเลขแดงที่ อ.155/2558)
เรื่องนี้เป็นอุทาหรณ์ว่า การใช้อำนาจในการออกคำสั่งของฝ่ายปกครอง ต้องคำนึงถึงสิทธิของผู้ถูกกล่าวหาตามที่กฎหมายกำหนดไว้ด้วย เช่น มาตรา 30 แห่ง พ.ร.บ.วิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539 และการรับทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอตามกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองดังกล่าว ต้องมีการแจ้ง
ข้อกล่าวหาและสรุปพยานหลักฐานที่มีแนบไปกับหนังสือแจ้งเพื่อให้ผู้ถูกกล่าวหาได้รับทราบรายละเอียดอย่างเพียงพอในการที่จะโต้แย้ง รวมทั้งการให้โอกาสผู้ถูกกล่าวหาโต้แย้งนั้น ต้องพิจารณาบริบทต่างๆ เช่น ลักษณะและจำนวนข้อกล่าวหา เนื้อหาของข้อกล่าวหา เพื่อนำมาประกอบในการกำหนดระยะเวลาจัดทำคำโต้แย้งตามความเหมาะสม ซึ่งการให้โอกาสโต้แย้งอย่างเพียงพอในชั้นอุทธรณ์ไม่เป็นการทำให้การรับฟังพยานหลักฐานที่ไม่สมบูรณ์ในชั้นการดำเนินการทางวินัยกลับมาสมบูรณ์ได้ เพราะเป็นคนละขั้นตอนกันนั่นเองครับ
ครองธรรม ธรรมรัฐ
