บทบาทตุลาการในการใช้อำนาจบริหารตามร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ.....

โดย เครือข่ายนักกฎหมายสิทธิมนุษยชน

ในช่วงเวลาที่นายกรัฐมนตรีกำลังจะประกาศยุบสภา สภาผู้แทนราษฎรได้เร่งดำเนินการออกกฎหมายซึ่งสำคัญๆหลายฉบับ รวมถึงร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะพ.ศ....ซึ่งขณะนี้แม้การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร และอาจจะผ่านความเห็นชอบของสภาผู้แทนราษฎร ไปเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2554 ที่ผ่านมา เป็นเหตุสภาล่ม และ ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะพ.ศ....จะต้องเลื่อนออกไปก็ตามที แต่สำหรับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ยังมีประเด็นที่ทั้งภาคประชาชน ภาครัฐ และสังคมมีความคิดเห็นที่แตกต่างและยังขัดแย้งกันหลายประการ

ประเด็นหนึ่งซึ่งทางเครือข่ายนักกฎหมายสิทธิมนุษยชนเห็นว่าเป็นประเด็นสำคัญ และอาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่ระบบการปกครองของประเทศ หากรัฐยังพยายามผ่านร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะพ.ศ....ฉบับดังกล่าวออกมา คือ การที่ร่างกฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้สถาบันตุลาการเข้ามามีบทบาทหลักในการใช้อำนาจทางบริหาร เกี่ยวกับการควบคุมการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชน ซึ่งเป็นการบัญญัติกฎหมายที่ขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ หลักนิติรัฐ ส่งผลให้ร่างกฎหมายดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญ โดยร่างพระราชบัญญัติฯ กำหนดให้สถาบันตุลาการเข้ามาใช้อำนาจทางบริหารในกรณีต่าง ๆ ดังต่อไปนี้

กรณีที่หนึ่ง อำนาจในการสั่งห้ามการชุมนุม ก่อนที่จะมีการชุมนุมสาธารณะหากเห็นว่าการชุมนุมนั้นขัดต่อมาตรา 8 (มาตรา 13)

เนื่องจากร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะ พ.ศ....นี้ได้กำหนดหน้าที่ให้กับผู้ซึ่งประสงค์จะจัดการชุมนุมแจ้งการชุมนุมก่อนมีการชุมนุม 48 ชั่วโมง ซึ่งผู้รับแจ้งการชุมนุม (หัวหน้าสถานีตำรวจหรือบุคคลตามที่รัฐมนตรีประกาศกำหนด)จะต้องพิจารณาว่าการชุมนุมดังกล่าวนั้นขัดต่อมาตรา 8 ซึ่งกำหนดให้ห้ามการชุมนุมสาธารณะเข้าไปหรือกีดขวางทางเข้าออก สถานที่ประทับของพระมหากษัตริย์ พระราชินี พระรัชทายาท สถานที่พักของผู้สำเร็จราชการ พระราชอาคันตุกะ หน่วยงานของรัฐ ท่าอากาศยาน สถานีขนส่งสาธารณะ โรงพยาบาล สถานศึกษา ศาสนสถาน สถานฑูต สถานกงสุล องค์การระหว่างประเทศ หรือไม่

หากผู้รับแจ้งการชุมนุมเห็นว่าการชุมนุมนั้นขัดต่อมาตรา 8 ผู้รับแจ้งการชุมนุมต้องยื่นคำขอต่อศาลเพื่อให้ศาลมีคำสั่งห้ามการชุมนุม เมื่อศาลรับคำขอให้สั่งห้ามการชุมนุมแล้วต้องรีบพิจารณาเป็นการด่วน คำสั่งของศาลตามมาตรานี้ถือเป็นที่สุด กล่าวคือผู้ชุมนุมไม่สามารถอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อไปยังศาลสูงได้

กรณีที่สอง อำนาจในการพิจารณาทบทวนคำสั่งของผู้รับแจ้งในการขอผ่อนผันการแจ้งจากชุมนุม (มาตรา 14)

แม้ร่างกฎหมายฉบับนี้จะกำหนดให้แจ้งการชุมนุม 48 ชั่วโมงก่อนมีการชุมนุม แต่ในกรณีที่ประชาชนต้องการชุมนุมก่อนระยะเวลาดังกล่าวร่างกฎหมายฉบับนี้ก็เปิดช่องให้มีการขออนุญาตผ่อนผันระยะเวลาในการแจ้งการชุมนุมได้ ซึ่งเมื่อผู้รับแจ้งพิจารณาคำขอผ่อนผันการแจ้งการชุมนุมแล้วมีคำสั่งอย่างใดอย่างหนึ่งไป หากผู้ชุมนุมไม่เห็นด้วยกับคำสั่งคำขอผ่อนผันการแจ้งการชุมนุมดังกล่าว ผู้ชุมนุมสามารถยื่นคำร้องขอให้ศาลพิจารณาคำขอผ่อนผันการชุมนุมนั้นได้ โดยคำสั่งศาลในการพิจารณาคำขอผ่อนผันการชุมนุมนั้นเป็นที่สุด

กรณีที่สาม อำนาจในการออกคำสั่งบังคับให้ผู้ชุมนุมเลิกการชุมนุมหรือยุติการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย(มาตรา 24 และมาตรา 25)

ในกรณีที่มีการชุมนุมสาธารณะซึ่งศาลได้สั่งห้ามการชุมนุมหลังจากเจ้าหน้าที่ไม่อนุญาตให้ผ่อนผันการแจ้งการชุมนุม หรือการชุมนุมที่จัดขึ้นระหว่างการรอคำสั่งศาลตามกรณีที่หนึ่ง และกรณีที่สองดังกล่าวข้างต้นถือเป็นการชุมนุมสาธารณะที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย สามหรือในกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่ปฏิบัติตามมาตรา 8 เข้าไปในสถานที่ต่างๆซึ่งห้ามไว้เจ้าหน้าที่สามารถประกาศให้ผู้ชุมนุมแก้ไขการกระทำหรือให้ผู้ชุมนุมเลิกการชุมนุมได้

หากผู้ชุมนุมไม่ยอมทำตามคำสั่งของเจ้าหน้าที่ เจ้าหน้าที่สามารถร้องขอให้ศาลสั่งเลิกการชุมนุมได้ หรือหากมีผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากการชุมนุมสาธารณะนั้น ผู้ซึ่งได้รับความเดือดร้อนสามารถร้องขอให้ศาลสั่งให้ผู้ชุมนุมเลิกการชุมนุมได้เช่นกัน และหากศาลมีคำสั่งเป็นอย่างไรแล้วคำสั่งนั้นเป็นที่สุด

กรณีที่สี่ อำนาจพิจารณาคำร้องคัดค้านคำสั่งของเจ้าพนักงานซึ่งสั่งให้ผู้ชุมนุมยุติการกระทำใดๆ(มาตรา 28)

กรณีที่ผู้ชุมนุมกระทำการใดที่อาจมีลักษณะรุนแรง และอาจเป็นอันตรายต่อชีวิต ร่างกาย จิตใจหรือ ทรัพย์สินของผู้อื่นจนเกิดการวุ่นวายในบ้านเมือง เจ้าหน้าที่สามารถสั่งให้ผู้ชุมนุมยุติการกระทำนั้นได้ และในกรณีที่ผู้ชุมนุมไม่เห็นด้วยกับคำสั่งดังกล่าว ผู้ชุมนุมสามารถยื่นคำร้องคัดค้านต่อศาลให้ศาลพิจารณาได้ และคำสั่งศาลตามมาตรานี้ถือเป็นที่สุด

การกำหนดให้ศาลใช้อำนาจหน้าที่สั่งห้ามการชุมนุม หรือสั่งเลิกการชุมนุมดังที่กล่าวมาข้างต้นจึงขัดต่อหลักการแบ่งแยกอำนาจ ทั้งนี้เนื่องจากฝ่ายตุลาการมีหน้าที่ในการชี้ขาดข้อพิพาท ต้องรักษาความเป็นอิสระและเป็นกลาง จึงไม่สามารถทำหน้าที่ในการบริหารบ้านเมือง รวมถึงการทำหน้าที่ในการควบคุมการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนดังกล่าวได้ และโดยหลักการแล้วฝ่ายบริหารจำเป็นต้องใช้อำนาจหน้าที่ของตนในการจัดการการชุมนุมตามที่ฝ่ายบริหารเห็นสมควรไปก่อน จากนั้นฝ่ายตุลาการจึงเข้ามาทำหน้าที่ตรวจสอบถ่วงดุลฝ่ายบริหารว่าการกระทำของฝ่ายบริหารนั้นเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่อีกชั้นหนึ่ง และในฝ่ายตุลาการเองก็ยังจำเป็นต้องมีการตรวจสอบโดยศาลสูงขึ้นไป จึงจะถือได้ว่ารัฐนั้นปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตย ยึดหลักการแบ่งแยกอำนาจและหลักนิติรัฐในการปกครองประเทศอย่างแท้จริง แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวกลับกำหนดให้คำสั่งศาลในกรณีที่กล่าวมานั้นเป็นที่สุด ไม่สามารถถูกตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของคำสั่งดังกล่าวได้อีก อันจะส่งผลให้ศาลที่ควรเป็นองค์กรชี้ขาดข้อพิพาทที่เกิดขึ้นระหว่างฝ่ายบริหารกับประชาชน เปลี่ยนสถานะมาเป็นคู่พิพาทหรือคู่ขัดแย้งกับประชาชนเสียเอง เช่นนี้แล้วสถาบันตุลาการจะยังคงความน่าเชื่อถือในสายตาประชาชนได้อยู่หรือไม่

ทั้งนี้ แม้เจตนาผู้ร่างกฎหมายจะต้องการให้องค์กรตุลาการเข้ามาตรวจสอบการกระทำของฝ่ายบริหารเพื่อเป็นการประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชน แต่การเข้ามาใช้อำนาจทางบริหารของฝ่ายตุลาการจะทำให้ฝ่ายตุลาการมีอำนาจทั้งทางบริหารและตุลาการเบ็ดเสร็จภายในองค์กรเดียว ซึ่งเป็นการทำลายสมดุลของอำนาจการปกครองของประเทศ เพราะหลักการแย่งแยกอำนาจได้แยกอำนาจฝ่ายนิติบัญญัติ บริหาร ตุลาการ ออกจากกันเพื่อไม่ให้ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งมากเกินไปและมีการตรวจสอบอำนาจซึ่งกันและกัน เนื่องจากโดยธรรมชาติการมีอำนาจโดยปราศจากการตรวจสอบนั้นย่อมทำให้การใช้อำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดได้

เพื่อให้เห็นภาพชัดเจนขึ้นขอยกตัวอย่างการบังคับใช้กฎหมายในปัจจุบันเปรียบเทียบกับร่างกฎหมายฉบับนี้ สมมติว่ามีกลุ่มประชาชนกลุ่มหนึ่งมาชุมนุมเพื่อเรียกร้องให้รัฐบาลลาออกเนื่องจากไม่สามารถแก้ไขปัญหาทางเศรษฐกิจได้ รัฐบาลเห็นว่าเป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากมาชุมนุมในสถานที่ราชการจึงทำการสลายการชุมนุมผู้ที่มาเรียกร้องตามข้อเสนอดังกล่าว

หากเป็นช่วงเวลาปัจจุบันนี้ รัฐจะเป็นผู้พิจารณาเองว่าจะทำการสลายการชุมนุมหรือไม่และหากมีการสลายการชุมนุม ประชาชนก็มีสิทธิในการฟ้องคดีต่อศาล ซึ่งปัจจุบันศาลปกครองจะทำหน้าที่ในการพิจารณา และศาลปกครองสูงสุดจะทำหน้าที่ในการตรวจสอบศาลปกครองอีกชั้นหนึ่ง โดยช่วงเวลาที่ศาลพิจารณาคดีดังกล่าวจะผ่านช่วงเวลาที่เหตุการณ์เกิดขึ้นมาแล้ว ศาลจะมีข้อเท็จจริง มีระยะเวลาที่เพียงพอและปราศจากแรงกดดันของสถานการณ์ที่เกิดขึ้น แต่หากร่างพระราชบัญญัติฯฉบับนี้ออกมาบังคับใช้แล้ว เจ้าหน้าที่จะต้องร้องขอต่อศาลให้สั่งเลิกการชุมนุมสาธารณะนั้น ซึ่งศาลต้องพิจารณาว่าจะสั่งให้เลิกการชุมนุม ให้ยุติการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือสั่งยกคำขอ ภายในช่วงเวลากระชั้นชิด อาจทำให้ได้ข้อมูลไม่รอบด้าน รวมถึงมีแรงกดดันของสถานการณ์ในช่วงเวลาดังกล่าว และเมื่อศาลมีคำสั่งศาลอย่างใดไปในเวลานั้นแล้ว จะไม่มีฝ่ายใดสามารถตรวจสอบสั่งนั้นได้อีก เมื่อเปรียบเทียบกันแล้วย่อมเห็นได้ชัดเจนว่าสิทธิเสรีภาพของประชาชนจะถูกลิดรอนมากยิ่งขึ้น

โดยสรุป ร่างพระราชบัญญัติการชุมนุมสาธารณะพ.ศ....สร้างกลไกในการจัดการการชุมนุมโดยให้ฝ่ายตุลาการมาใช้อำนาจหน้าที่ในทางบริหาร ซึ่งเป็นการทำลายหลักการแบ่งแยกอำนาจอันเป็นพื้นฐานที่สำคัญของหลักนิติรัฐ และหลักประชาธิปไตย ซึ่งนิติรัฐย่อมไม่สามารถเกิดขึ้นได้เลยในระบบการปกครองที่ไม่มีการแบ่งแยกอำนาจ ไม่มีการควบคุมตรวจสอบซึ่งกันและกันระหว่างอำนาจ

ร่างกฎหมายที่มีสาระสำคัญเช่นนี้จึงเป็นร่างกฎหมายที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ทำลายความน่าเชื่อถือของสถาบันตุลาการ ลิดรอนเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนโดยปราศจากระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจที่เพียงพอ และการผ่านร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวอาจถือได้ว่าเป็นการทำลายหลักการพื้นฐานของประชาธิปไตย