(เก็บความจากเอเชียไทมส์ออนไลน์ www.atimes.com)
Indonesia saves ASEAN's face
By Donald K Emmerson
23/07/2012
ด้วยศิลปะการทูตของรัฐมนตรีต่างประเทศ มาร์ตี นาตาเลกาวา แห่งอินโดนีเซีย จึงทำให้เกิดฉันทามติในเรื่องหลักการ 6 ประการว่าด้วยทะเลจีนใต้ ออกมาจากสมาคมอาเซียน ซึ่งก่อนหน้านี้ได้แต่อยู่ในความนิ่งเงียบอย่างน่าอับอายขายหน้า นาตาเลกาวาคือเป็นผู้รักษาหน้าให้แก่อาเซียน และก็ให้แก่กัมพูชาผู้ดำรงตำแหน่งประธานของกลุ่มนี้ในวาระปัจจุบันด้วย อย่างไรก็ตาม ความแตกแยกกันของเหล่าสมาชิกอาเซียนสืบเนื่องจากการอ้างอธิปไตยของจีนเหนือทะเลจีนใต้ก็เพียงแต่ถูกปกปิดเอาไว้ชั่วคราวเท่านั้น ยังคงไม่ได้รับการแก้ไขคลี่คลาย
*ข้อเขียนนี้แบ่งเป็น 2 ตอน นี่คือตอนที่ 2 ซึ่งเป็นตอนจบ*
(ต่อจากตอนแรก)
**กฎหมาย VS อธิปไตย**
ถ้าหากพยายามพิจารณากันถึงแง่บวกของฉันทามติของบรรดารัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนว่าด้วยหลักการสำคัญ 6 ประการของแนวทางปฏิบัติในทะเลจีนใต้แล้ว เรื่องที่ดูจะส่งเสริมให้กำลังใจมากกว่าเพื่อน ก็คือบางสิ่งบางอย่างซึ่งหลักการ 6 ประการพาดพิงอ้างอิงถึง อันได้แก่ ความจำเป็นที่จะต้องปฏิบัติให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ โดยคำว่ากฎหมายระหว่างประเทศนี้ ครอบคลุมรวมถึงบทมาตราต่างๆ ของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS)
ทั้งนี้ในกฎหมายทะเลนี้ มีการบัญญัติรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการลากเส้นรอบๆ ก้อนหิน (rock) และหมู่เกาะ (islands) ใหญ่น้อยกลางทะเล เพื่อแบ่งแยกบริเวณที่ถือเป็นทะเลอาณาเขต (territorial sea) ของประเทศผู้อ้างสิทธิ ออกจากบริเวณที่ถือเป็นเขตเศรษฐกิจ (economic zone) ซึ่งจะขยายเลยทะเลอาณาเขตออกไปอีก กฎหมายฉบับนี้ยังให้คำนิยามในเรื่องสิทธิต่างๆ ที่ประเทศผู้อ้างอธิปไตยสามารถกระทำได้ภายในเขตอำนาจของพวกตน อย่างไรก็ตาม UNCLOS ไม่มีคำตอบให้แก่คำถามเรื่องอธิปไตย (นั่นคือ ประเทศไหนเป็นผู้ที่มีสิทธิในการลากเส้นแบ่ง และได้รับสิทธิต่างๆ ตามที่ระบุในกฎหมายฉบับนี้) รวมทั้งจีนยังแสดงท่าทีอย่างเปิดเผยว่าปฏิเสธไม่ยอมรับมาตราต่างๆ ว่าด้วยการแก้ไขข้อพิพาทที่บรรจุเอาไว้ในกฎหมายนี้อีกด้วย กระนั้นก็ตามที การที่หลักการ 6 ประการมีการอ้างอิงถึงการพึ่งพาอาศัย UNCLOS อยู่ด้วย ก็ถือเป็นการส่งเสริมให้กำลังใจ ในฐานะที่เป็นเครื่องย้ำเตือนเหล่าประเทศผู้อ้างกรรมสิทธิ์ทั้งหลายได้ระลึกเอาไว้ว่า พวกเขาจำเป็นที่จะต้องระบุอย่างเจาะจงเป็นรายละเอียดชัดเจนถึงขนาดที่ว่า “เส้น” ที่พวกเขาประกาศอ้างกรรมสิทธิ์นั้น ตั้งอยู่ตรงแนวเส้นละติจูด และแนวเส้นลองจิจูดเท่าไรกันแน่ๆ
ภายในบริบททางกฎหมายเช่นนี้ ความกำกวมคลุมเครือย่อมเป็นศัตรูร้ายของความก้าวหน้า และในบรรดาการกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ทั้งหลายทั้งปวงนั้น ต้องถือว่าการอ้างอธิปไตยของจีนซึ่งอยู่ในรูปของการเสนอแผนที่เส้นประ 9 ขีดรูปตัว U คือสิ่งที่กำกวมคลุมเครือที่สุด รูปตัว U ของจีน หรือกล่าวกันอีกอย่างหนึ่งว่าเสมือนกับลิ้นที่แลบยาวออกมานี้ แผ่เหยียดยาวออกมาจากดินแดนแผ่นดินใหญ่ของจีน โดยที่ด้านกว้างเกือบจะกินบริเวณเต็มทั้งทะเลจีนใต้ทีเดียว ขณะที่ทางด้านยาวก็แผ่ครอบคลุมลงมาจนเกือบๆ ถึงชายฝั่งหมู่เกาะนาตูนา (Natuna Islands) ของอินโดนีเซีย
การลงมือปฏิบัติการประการหนึ่งซึ่งสมาคมอาเซียนสามารถกระทำได้ ก็คือ การยื่นขอความเห็นจากศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (International Tribunal on the Law of the Sea) ซึ่งจัดตั้งขึ้นตาม UNCLOS การขอความเห็นเช่นนี้ ไม่ใช่การขอให้แก้ไขข้อพิพาท ไม่ใช่การขอให้ออกคำตัดสินที่ความผูกพันตามกฎหมาย และก็ไม่ได้เกี่ยวข้องกับเรื่องอธิปไตย เพียงแต่เป็นการแสดงความเห็นเกี่ยวกับแผนที่เส้นประที่จีนใช้ในการกล่าวอ้างกรรมสิทิ์ เป็นต้นว่า เส้นประรูปตัว U นี้สอดคล้องกับเนื้อหาตามตัวบทของ UNCLOS หรือไม่? ผืนดินกลางทะเลทั้งหลายที่ครอบคลุมด้วยเส้นดังกล่าวนี้ อันไหนที่ควรถือว่าเป็นก้อนหิน และอันไหนควรถือเป็นหมู่เกาะ? สามารถที่จะประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะ 200 ไมล์ทะเล (Exclusive Economoc Zone หรือ EEZ) รอบๆ ก้อนหินกลางทะเลได้หรือไม่?
ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ย่อมสามารถที่จะปฏิเสธไม่ตอบคำถามเหล่านี้ก็ได้ ทว่าการ “นิ่งเงียบงันไม่ว่าจะในภาษาไหน” เช่นนั้น ย่อมจะเป็นความอับอายน่าขายหน้าของสถาบันแห่งนี้เอง จากการที่ไม่มีเจตจำนงหรือไม่สามารถที่จะยึดมั่นกระทำตามหลักการต่างๆ ซึ่งเป็นพื้นฐานแห่งการดำรงคงอยู่ขององค์การนี้ แต่ถ้าหากศาลระหว่างประเทศแห่งนี้ตกลงที่จะออกความเห็น และปรากฏว่าคำตอบดังกล่าวกลายเป็นการสร้างความเสียหายให้แก่การกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ของจีน (ซึ่งดูจะเป็นผลลัพธ์ที่มีความเป็นไปได้มากที่สุด) ปักกิ่งก็ยังคงสามารถที่จะแลบ “ลิ้น” ของตนคาเอาไว้ไม่ยอมหดกลับไป ทว่าด้วยราคาค่างวดที่จะถูกมองว่า นี่คือตัวอย่างซึ่งยืนยันภาพลักษณ์ความเป็นอันธพาลของแดนมังกร อย่างไรก็ดี ในทางเป็นจริงแล้ว ไม่เพียงแค่จีนประเทศเดียวเท่านั้นหรอก ที่จะได้รับผลกระทบกระเทือนจากการแสดงความเห็นดังกล่าวของศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ เป็นต้นว่า การระบุอย่างเฉพาะเจาะจงลงไปว่าตรงไหนคือก้อนหินและตรงไหนคือหมู่เกาะ ตลอดจนอาณาเขตทางทะเลที่จะสามารถอ้างกรรมสิทธิ์ได้รอบๆ ก้อนหินหรือหมู่เกาะดังกลางทะเลดังกล่าว ย่อมจะส่งผลกระทบถึงการกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ของพวกรัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ด้วยเช่นกัน
ถ้าหากกัมพูชาพยายามที่จะขัดขวางไม่ให้สมาคมอาเซียนยื่นคำร้องต่อศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศเพื่อขอความเห็นดังกล่าวเหล่านี้แล้ว รัฐอาเซียนหนึ่งๆ หรือมากกว่า ก็ยังสามารถยื่นคำร้องได้อยู่ดี กระทั่งถ้าหากเป็นที่ทราบกันล่วงหน้าว่าศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศจะไม่พิจารณาให้คำตอบ วิธีที่อาจจะกระทำได้ก็ยังมีการยื่นถามต่อผู้พิพากษาท่านใดท่านหนึ่ง ถึงแม้เป็นที่กระจ่างชัดเจนว่าผู้พิพากษาท่านนั้นสามารถตอบคำถามในฐานะเป็นความเห็นส่วนบุคคลเท่านั้น แต่ความเห็นอย่างไม่เป็นทางการเหล่านี้ก็ยังอาจช่วยถองให้พวกรัฐที่อ้างกรรมสิทธิ์ทั้งหลายได้เกิดสติขึ้นมาบ้าง แล้วถอยห่างออกจากการมุ่งเอาแต่เคลื่อนไหวฉกฉวยโอกาสทางการเมือง และหันมาหาหลักวิชาในการทำแผนที่ พูดง่ายๆ คือ มุ่งมาสู่การทำความเข้าใจร่วมกันว่าอะไรที่กำลังพิพาทกันอยู่ บริเวณดังกล่าวตั้งอยู่ตรงไหนแน่ และสามารถที่จะทำอะไรได้บ้างเพื่อคลี่คลายการพิพาท ซึ่งรวมถึงการร่วมกันสำรวจขุดค้นทรัพยากรธรรมชาติในบริเวณที่ช่วงชิงกันก็ยังได้
ท้ายที่สุดแล้ว การที่รัฐมนตรีต่างประเทศ นาตาเลกาวา ต้องออกปฏิบัติภารกิจเพื่อการกอบกู้รักษาหน้าของสมาคมอาเซียนเอาไว้ ย่อมเป็นการตอกย้ำให้เห็นถึงความจำเป็นที่อาเซียนจะต้องพูดจาออกมาด้วยเสียงที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน โดยที่ต้องพูดอย่างสร้างสรรค์ในจังหวะเวลาที่ถูกที่ใช่ และก็พูดอย่างสอดคล้องต้องกันไปตลอดแม้เมื่อเวลาผันผ่านไป ทั้งนี้ ถ้าหาก “วิถีอาเซียน” แห่งการมีฉันทามติ ("ASEAN way" of consensus) มีความโน้มเอียงที่จะกลายเป็นการจำกัดสิ่งที่ทางสมาคมสามารถกระทำได้ ในยามที่ต้องเผชิญกับรัฐสมาชิกรายที่มีความเต็มอกเต็มใจน้อยที่สุดแล้ว มันก็จะกลายเป็นว่า การนำพา “วิถีอาเซียน” ไปในทางไหน ตกเป็นอภิสิทธิ์ของรัฐสมาชิกรายที่เผอิญเข้ามานั่งเป็นประธานของสมาคมในปีนั้นๆ ว่าจะรักชอบหรือจะไม่รักไม่ชอบอะไรไปเสียฉิบ
ในการคลี่คลายแก้ไขภาวะเช่นนี้ หนทางเปลี่ยนแปลงแก้ไขในเชิงสถาบันหนทางหนึ่งที่อาจกระทำได้ ก็คือการยกระดับเพิ่มความสำคัญของสำนักงานเลขาธิการอาเซียน ทั้งด้วยการเพิ่มงบประมาณและเพิ่มอำนาจให้แก่ตัวเลขาธิการ โดยที่ให้ผู้ดำรงตำแหน่งนี้มีความเป็นเลขานุการความเป็นผู้ประสานงานลดน้อยลง และมีอำนาจในการตัดสินใจต่างๆ เพิ่มมากขึ้น ออกจะเป็นเรื่องเหลือเชื่อทีเดียว ทั้งที่ในเวลานี้เหลืออีกเพียง 3 ปีก็จะต้องเข้าสู่ความเป็น “ประชาคมอาเซียน” (ASEAN Community) ในปี 2015 ตามที่ได้มีการประกาศวางแผนกันเอาไว้แล้วนั้น รัฐสมาชิกแต่ละรายยังคงจ่ายค่าบำรุงสมาคมอาเซียนประจำปีของตน เท่ากับจำนวนที่ชาติยากจนที่สุดในหมู่พวกเขา อันได้แก่ ลาว สามารถที่จะจ่ายให้ได้กันอยู่เลย ในปีต้นๆ ขององค์การแห่งนี้ ย่อมเป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลอยู่หรอกที่จะเชิดชูเน้นหนักอำนาจอธิปไตยแห่งชาติใน “วิถีอาเซียน” ให้โดดเด่นเอาไว้ ทว่าเมื่อถึงวันนี้แล้ว สมาคมอาเซียนจำเป็นที่จะต้องแก้ไขปรับเปลี่ยนทิศทางให้หันมาเน้นย้ำความเกาะเกี่ยวผูกพันกันในฐานะเป็นตัวแสดงระดับภูมิภาคที่เป็นหนึ่งเดียวให้มากขึ้นกว่าเดิมแล้ว
อย่างไรก็ดี การปฏิรูปทางสถาบันยังเป็นสิ่งที่ไม่น่าจะเกิดขึ้น อย่างน้อยก็อีกสักระยะหนึ่งทีเดียว ทางออกที่ยังเหลืออยู่ก็คือหนทางแก้ไขในทางการเมือง นั่นก็คือ สมาคมอาเซียนจะต้องถูกนำอย่างเงียบๆ และอย่างมีความสามารถ “จากเบื้องหลัง” โดยรัฐสมาชิกรายใดรายหนึ่งซึ่งมีความตระหนักสำนึกในด้านความรับผิดชอบ, มีเครดิตได้รับความเชื่อถือไว้วางใจ, และมีความนิยมชมชอบในการใช้วิธีเกลี้ยกล่อมชี้ชวนมากกว่าการหักล้างเผชิญหน้า ไม่ว่าประเทศดังกล่าวนี้จะเป็นอินโดนีเซียหรือไม่ก็ตามที อย่างน้อยที่สุดรัฐมนตรีต่างประเทศของแดนอิเหนาก็ได้แสดงให้บรรดาเพื่อนรัฐมนตรีในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของเขาตลอดจนโลกภายนอกได้เห็นแล้วว่า อาเซียนไม่สามารถที่จะเป็นผู้นำได้เลย ถ้าหากว่าอาเซียนเองไม่มีผู้นำ
หมายเหตุผู้เขียน**
[1] ดูเรื่อง Prak Chan Thul and Olivia Rondonuwu, ASEAN urges South China Sea pact but consensus elusive, Reuters, 20 July 2012.
[2] ดูเรื่อง China to deploy military garrison in South China Sea, Xinhua, 20 July 2012.
โดนัลด์ เค เอมเมอร์สัน เป็นผู้อำนวยการของโครงการเวทีเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asia Forum) มหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด (Stanford University)
หมายเหตุผู้แปล
ข้อเขียนนี้กล่าวถึงรัฐมนตรีต่างประเทศของประเทศในสมาคมอาเซียนรวม 3 คน ซึ่งมีประวัติความเป็นมาที่น่าสนใจดังนี้:
1) รัฐมนตรีต่างประเทศ ฮอร์ นัมฮง (Hor Namhong) ของกัมพูชา ปัจจุบันอายุ 77 ปี สำเร็จการศึกษาจาก Ecole Royale d'Administration (ฝ่ายการทูต) ในกัมพูชา นอกจากนั้นยังได้ปริญญาโทด้านกฎหมาย จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยปารีส และวุฒิบัตรจากสถาบันการระหว่างประเทศศึกษาชั้นสูงแห่งยุโรป (European Institute of High International Studies) ในประเทศฝรั่งเศส ระหว่างปี 1967-1973 เขาทำงานที่สถานเอกอัครราชทูตกัมพูชาในกรุงปารีส ซึ่งในปี 1970 ได้กลายเป็นสถานทำการของรัฐบาลสามัคคีแห่งชาติของกัมพูชาในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว (Royal Government of National Union of Kampuchea) ซึ่งลี้ภัยอยู่นอกประเทศ ต่อมาในระหว่างที่พวกเขมรแดงปกครองกัมพูชาปี 1975-1979 ฮอร์ นัมฮง เป็นนักโทษของเขมรแดงอยู่ที่ เบือง ตราเบก (Boeng Trabek) โดยที่มีการกล่าวหากันว่าเขาร่วมมือกับพวกที่ควบคุมตัวเขาในการสังหารนักโทษที่นั่นเป็นจำนวนมาก ทว่าตัวเขาเองปฏิเสธ ครั้นถึงปี 1980 ภายหลังระบอบเขมรแดงถูกโค่นล้ม ฮอร์ นัมฮง ได้เข้าร่วมรัฐบาลในตำแหน่งรัฐมนตรีช่วยต่างประเทศ จากนั้นก็ไปเป็นเอกอัครราชทูตประจำสหภาพโซเวียตอยู่หลายปี กระทั่งปี 1989 จึงกลับกัมพูชาและรับตำแหน่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกิจการต่างประเทศ ก่อนจะได้เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศในช่วงปี 1990-1993 ทั้งนี้ ระหว่างปี 1987-1991 เขาเป็นหนึ่งในผู้เจรจาคนสำคัญในการเจรจาสันติภาพเพื่อยุติความขัดแย้งในกัมพูชา ในปี 1993 ฮอร์ นัมฮง ได้รับแต่งตั้งให้เป็นเอกอัครราชทูตประจำฝรั่งเศส ก่อนจะกลับมาเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศอีกคำรบหนึ่งในปี 1998 โดยที่ในปี 2004 เขาได้เป็นรองนายกรัฐมนตรีควบอีกตำแหน่งหนึ่งด้วย ฮอร์ นัมฮง มีบุตรทั้งสิ้น 5 คน บุตรชายของเขา 2 คนมีตำแหน่งเอกอัครราชทูต คนหนึ่งคือ ฮอร์ นัมโบรา (Hor Nambora) เป็นเอกอัครราชทูตประจำอังกฤษ ส่วนอีกคนหนึ่ง ฮอร์ โมนิรัฐ (Hor Monirath) เป็นเอกอัครราชทูตประจำญี่ปุ่น (ข้อมูลจาก Wikipedia)
2) รัฐมนตรีต่างประเทศ อัลเบิร์ต เดล โรซาริโอ (Albert del Rosario) ของฟิลิปปินส์ ปัจจุบันอายุ 73 ปี สำเร็จการศึกษาได้ปริญญาด้านเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยนิวยอร์ก, สหรัฐฯ และทำงานอาชีพด้านการบริหารธุรกิจ เขามีความคุ้นเคยกับตระกูลอากีโน ตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีโกราซอน อากีโน มารดาของประธานาธิบดีเบนิญโญ อากีโน คนปัจจุบัน เดล โรซาริโอ ได้รับแต่งตั้งเป็นเอกอัครราชทูตประจำสหรัฐฯตั้งแต่ปี 2001-2006 ในยุคของประธานาธิบดีกลอเรีย อาร์โรโย ก่อนจะลาออกเนื่องจากมีความคิดเห็นไม่ตรงกับรัฐบาล ต่อมาในสมัยของประธานาธิบดีเบนิญโญ อากีโน เขาได้รับแต่งตั้งให้เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศในตอนต้นปี 2011 (ข้อมูลจาก Wikipedia)
3) มาร์ตี นาตาเลกาวา (Marty Natalegawa) รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซีย ปัจจุบันอายุ 49 ปี สำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีจาก ลอนดอน สคูล ออฟ อีโคโนมิกส์ และปริญญาโท จาก มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ ในอังกฤษ และปริญญาเอก จากมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย เขาเป็นนักการทูตอาชีพ โดยเคยดำรงตำแหน่งโฆษกกระทรวงการต่างประเทศ, เอกอัครราชทูตประจำอังกฤษ, และ เอกอัครราชทูตผู้แทนถาวรประจำสหประชาชาติ ก่อนขึ้นเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศในปี 2009 เขามีภรรยาซึ่งเป็นคนไทย คือ คุณศรัณยา บำรุงพงศ์ บุตรสาวของคุณศักดิ์ชัย บำรุงพงศ์ (นักการทูตและนักเขียนอาวุโสผู้ใช้นามปากกา เสนีย์ เสาวพงศ์) และคุณเครือพันธ์ บำรุงพงศ์ (ข้อมูลจาก Wikipedia และ วิกิพีเดีย ภาษาไทย)
Indonesia saves ASEAN's face
By Donald K Emmerson
23/07/2012
ด้วยศิลปะการทูตของรัฐมนตรีต่างประเทศ มาร์ตี นาตาเลกาวา แห่งอินโดนีเซีย จึงทำให้เกิดฉันทามติในเรื่องหลักการ 6 ประการว่าด้วยทะเลจีนใต้ ออกมาจากสมาคมอาเซียน ซึ่งก่อนหน้านี้ได้แต่อยู่ในความนิ่งเงียบอย่างน่าอับอายขายหน้า นาตาเลกาวาคือเป็นผู้รักษาหน้าให้แก่อาเซียน และก็ให้แก่กัมพูชาผู้ดำรงตำแหน่งประธานของกลุ่มนี้ในวาระปัจจุบันด้วย อย่างไรก็ตาม ความแตกแยกกันของเหล่าสมาชิกอาเซียนสืบเนื่องจากการอ้างอธิปไตยของจีนเหนือทะเลจีนใต้ก็เพียงแต่ถูกปกปิดเอาไว้ชั่วคราวเท่านั้น ยังคงไม่ได้รับการแก้ไขคลี่คลาย
*ข้อเขียนนี้แบ่งเป็น 2 ตอน นี่คือตอนที่ 2 ซึ่งเป็นตอนจบ*
(ต่อจากตอนแรก)
**กฎหมาย VS อธิปไตย**
ถ้าหากพยายามพิจารณากันถึงแง่บวกของฉันทามติของบรรดารัฐมนตรีต่างประเทศอาเซียนว่าด้วยหลักการสำคัญ 6 ประการของแนวทางปฏิบัติในทะเลจีนใต้แล้ว เรื่องที่ดูจะส่งเสริมให้กำลังใจมากกว่าเพื่อน ก็คือบางสิ่งบางอย่างซึ่งหลักการ 6 ประการพาดพิงอ้างอิงถึง อันได้แก่ ความจำเป็นที่จะต้องปฏิบัติให้สอดคล้องกับกฎหมายระหว่างประเทศ โดยคำว่ากฎหมายระหว่างประเทศนี้ ครอบคลุมรวมถึงบทมาตราต่างๆ ของอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS)
ทั้งนี้ในกฎหมายทะเลนี้ มีการบัญญัติรายละเอียดเกี่ยวกับวิธีการลากเส้นรอบๆ ก้อนหิน (rock) และหมู่เกาะ (islands) ใหญ่น้อยกลางทะเล เพื่อแบ่งแยกบริเวณที่ถือเป็นทะเลอาณาเขต (territorial sea) ของประเทศผู้อ้างสิทธิ ออกจากบริเวณที่ถือเป็นเขตเศรษฐกิจ (economic zone) ซึ่งจะขยายเลยทะเลอาณาเขตออกไปอีก กฎหมายฉบับนี้ยังให้คำนิยามในเรื่องสิทธิต่างๆ ที่ประเทศผู้อ้างอธิปไตยสามารถกระทำได้ภายในเขตอำนาจของพวกตน อย่างไรก็ตาม UNCLOS ไม่มีคำตอบให้แก่คำถามเรื่องอธิปไตย (นั่นคือ ประเทศไหนเป็นผู้ที่มีสิทธิในการลากเส้นแบ่ง และได้รับสิทธิต่างๆ ตามที่ระบุในกฎหมายฉบับนี้) รวมทั้งจีนยังแสดงท่าทีอย่างเปิดเผยว่าปฏิเสธไม่ยอมรับมาตราต่างๆ ว่าด้วยการแก้ไขข้อพิพาทที่บรรจุเอาไว้ในกฎหมายนี้อีกด้วย กระนั้นก็ตามที การที่หลักการ 6 ประการมีการอ้างอิงถึงการพึ่งพาอาศัย UNCLOS อยู่ด้วย ก็ถือเป็นการส่งเสริมให้กำลังใจ ในฐานะที่เป็นเครื่องย้ำเตือนเหล่าประเทศผู้อ้างกรรมสิทธิ์ทั้งหลายได้ระลึกเอาไว้ว่า พวกเขาจำเป็นที่จะต้องระบุอย่างเจาะจงเป็นรายละเอียดชัดเจนถึงขนาดที่ว่า “เส้น” ที่พวกเขาประกาศอ้างกรรมสิทธิ์นั้น ตั้งอยู่ตรงแนวเส้นละติจูด และแนวเส้นลองจิจูดเท่าไรกันแน่ๆ
ภายในบริบททางกฎหมายเช่นนี้ ความกำกวมคลุมเครือย่อมเป็นศัตรูร้ายของความก้าวหน้า และในบรรดาการกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ทั้งหลายทั้งปวงนั้น ต้องถือว่าการอ้างอธิปไตยของจีนซึ่งอยู่ในรูปของการเสนอแผนที่เส้นประ 9 ขีดรูปตัว U คือสิ่งที่กำกวมคลุมเครือที่สุด รูปตัว U ของจีน หรือกล่าวกันอีกอย่างหนึ่งว่าเสมือนกับลิ้นที่แลบยาวออกมานี้ แผ่เหยียดยาวออกมาจากดินแดนแผ่นดินใหญ่ของจีน โดยที่ด้านกว้างเกือบจะกินบริเวณเต็มทั้งทะเลจีนใต้ทีเดียว ขณะที่ทางด้านยาวก็แผ่ครอบคลุมลงมาจนเกือบๆ ถึงชายฝั่งหมู่เกาะนาตูนา (Natuna Islands) ของอินโดนีเซีย
การลงมือปฏิบัติการประการหนึ่งซึ่งสมาคมอาเซียนสามารถกระทำได้ ก็คือ การยื่นขอความเห็นจากศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (International Tribunal on the Law of the Sea) ซึ่งจัดตั้งขึ้นตาม UNCLOS การขอความเห็นเช่นนี้ ไม่ใช่การขอให้แก้ไขข้อพิพาท ไม่ใช่การขอให้ออกคำตัดสินที่ความผูกพันตามกฎหมาย และก็ไม่ได้เกี่ยวข้องกับเรื่องอธิปไตย เพียงแต่เป็นการแสดงความเห็นเกี่ยวกับแผนที่เส้นประที่จีนใช้ในการกล่าวอ้างกรรมสิทิ์ เป็นต้นว่า เส้นประรูปตัว U นี้สอดคล้องกับเนื้อหาตามตัวบทของ UNCLOS หรือไม่? ผืนดินกลางทะเลทั้งหลายที่ครอบคลุมด้วยเส้นดังกล่าวนี้ อันไหนที่ควรถือว่าเป็นก้อนหิน และอันไหนควรถือเป็นหมู่เกาะ? สามารถที่จะประกาศเขตเศรษฐกิจจำเพาะ 200 ไมล์ทะเล (Exclusive Economoc Zone หรือ EEZ) รอบๆ ก้อนหินกลางทะเลได้หรือไม่?
ศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ ย่อมสามารถที่จะปฏิเสธไม่ตอบคำถามเหล่านี้ก็ได้ ทว่าการ “นิ่งเงียบงันไม่ว่าจะในภาษาไหน” เช่นนั้น ย่อมจะเป็นความอับอายน่าขายหน้าของสถาบันแห่งนี้เอง จากการที่ไม่มีเจตจำนงหรือไม่สามารถที่จะยึดมั่นกระทำตามหลักการต่างๆ ซึ่งเป็นพื้นฐานแห่งการดำรงคงอยู่ขององค์การนี้ แต่ถ้าหากศาลระหว่างประเทศแห่งนี้ตกลงที่จะออกความเห็น และปรากฏว่าคำตอบดังกล่าวกลายเป็นการสร้างความเสียหายให้แก่การกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ของจีน (ซึ่งดูจะเป็นผลลัพธ์ที่มีความเป็นไปได้มากที่สุด) ปักกิ่งก็ยังคงสามารถที่จะแลบ “ลิ้น” ของตนคาเอาไว้ไม่ยอมหดกลับไป ทว่าด้วยราคาค่างวดที่จะถูกมองว่า นี่คือตัวอย่างซึ่งยืนยันภาพลักษณ์ความเป็นอันธพาลของแดนมังกร อย่างไรก็ดี ในทางเป็นจริงแล้ว ไม่เพียงแค่จีนประเทศเดียวเท่านั้นหรอก ที่จะได้รับผลกระทบกระเทือนจากการแสดงความเห็นดังกล่าวของศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ เป็นต้นว่า การระบุอย่างเฉพาะเจาะจงลงไปว่าตรงไหนคือก้อนหินและตรงไหนคือหมู่เกาะ ตลอดจนอาณาเขตทางทะเลที่จะสามารถอ้างกรรมสิทธิ์ได้รอบๆ ก้อนหินหรือหมู่เกาะดังกลางทะเลดังกล่าว ย่อมจะส่งผลกระทบถึงการกล่าวอ้างกรรมสิทธิ์ของพวกรัฐในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ด้วยเช่นกัน
ถ้าหากกัมพูชาพยายามที่จะขัดขวางไม่ให้สมาคมอาเซียนยื่นคำร้องต่อศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศเพื่อขอความเห็นดังกล่าวเหล่านี้แล้ว รัฐอาเซียนหนึ่งๆ หรือมากกว่า ก็ยังสามารถยื่นคำร้องได้อยู่ดี กระทั่งถ้าหากเป็นที่ทราบกันล่วงหน้าว่าศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศจะไม่พิจารณาให้คำตอบ วิธีที่อาจจะกระทำได้ก็ยังมีการยื่นถามต่อผู้พิพากษาท่านใดท่านหนึ่ง ถึงแม้เป็นที่กระจ่างชัดเจนว่าผู้พิพากษาท่านนั้นสามารถตอบคำถามในฐานะเป็นความเห็นส่วนบุคคลเท่านั้น แต่ความเห็นอย่างไม่เป็นทางการเหล่านี้ก็ยังอาจช่วยถองให้พวกรัฐที่อ้างกรรมสิทธิ์ทั้งหลายได้เกิดสติขึ้นมาบ้าง แล้วถอยห่างออกจากการมุ่งเอาแต่เคลื่อนไหวฉกฉวยโอกาสทางการเมือง และหันมาหาหลักวิชาในการทำแผนที่ พูดง่ายๆ คือ มุ่งมาสู่การทำความเข้าใจร่วมกันว่าอะไรที่กำลังพิพาทกันอยู่ บริเวณดังกล่าวตั้งอยู่ตรงไหนแน่ และสามารถที่จะทำอะไรได้บ้างเพื่อคลี่คลายการพิพาท ซึ่งรวมถึงการร่วมกันสำรวจขุดค้นทรัพยากรธรรมชาติในบริเวณที่ช่วงชิงกันก็ยังได้
ท้ายที่สุดแล้ว การที่รัฐมนตรีต่างประเทศ นาตาเลกาวา ต้องออกปฏิบัติภารกิจเพื่อการกอบกู้รักษาหน้าของสมาคมอาเซียนเอาไว้ ย่อมเป็นการตอกย้ำให้เห็นถึงความจำเป็นที่อาเซียนจะต้องพูดจาออกมาด้วยเสียงที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน โดยที่ต้องพูดอย่างสร้างสรรค์ในจังหวะเวลาที่ถูกที่ใช่ และก็พูดอย่างสอดคล้องต้องกันไปตลอดแม้เมื่อเวลาผันผ่านไป ทั้งนี้ ถ้าหาก “วิถีอาเซียน” แห่งการมีฉันทามติ ("ASEAN way" of consensus) มีความโน้มเอียงที่จะกลายเป็นการจำกัดสิ่งที่ทางสมาคมสามารถกระทำได้ ในยามที่ต้องเผชิญกับรัฐสมาชิกรายที่มีความเต็มอกเต็มใจน้อยที่สุดแล้ว มันก็จะกลายเป็นว่า การนำพา “วิถีอาเซียน” ไปในทางไหน ตกเป็นอภิสิทธิ์ของรัฐสมาชิกรายที่เผอิญเข้ามานั่งเป็นประธานของสมาคมในปีนั้นๆ ว่าจะรักชอบหรือจะไม่รักไม่ชอบอะไรไปเสียฉิบ
ในการคลี่คลายแก้ไขภาวะเช่นนี้ หนทางเปลี่ยนแปลงแก้ไขในเชิงสถาบันหนทางหนึ่งที่อาจกระทำได้ ก็คือการยกระดับเพิ่มความสำคัญของสำนักงานเลขาธิการอาเซียน ทั้งด้วยการเพิ่มงบประมาณและเพิ่มอำนาจให้แก่ตัวเลขาธิการ โดยที่ให้ผู้ดำรงตำแหน่งนี้มีความเป็นเลขานุการความเป็นผู้ประสานงานลดน้อยลง และมีอำนาจในการตัดสินใจต่างๆ เพิ่มมากขึ้น ออกจะเป็นเรื่องเหลือเชื่อทีเดียว ทั้งที่ในเวลานี้เหลืออีกเพียง 3 ปีก็จะต้องเข้าสู่ความเป็น “ประชาคมอาเซียน” (ASEAN Community) ในปี 2015 ตามที่ได้มีการประกาศวางแผนกันเอาไว้แล้วนั้น รัฐสมาชิกแต่ละรายยังคงจ่ายค่าบำรุงสมาคมอาเซียนประจำปีของตน เท่ากับจำนวนที่ชาติยากจนที่สุดในหมู่พวกเขา อันได้แก่ ลาว สามารถที่จะจ่ายให้ได้กันอยู่เลย ในปีต้นๆ ขององค์การแห่งนี้ ย่อมเป็นสิ่งที่สมเหตุสมผลอยู่หรอกที่จะเชิดชูเน้นหนักอำนาจอธิปไตยแห่งชาติใน “วิถีอาเซียน” ให้โดดเด่นเอาไว้ ทว่าเมื่อถึงวันนี้แล้ว สมาคมอาเซียนจำเป็นที่จะต้องแก้ไขปรับเปลี่ยนทิศทางให้หันมาเน้นย้ำความเกาะเกี่ยวผูกพันกันในฐานะเป็นตัวแสดงระดับภูมิภาคที่เป็นหนึ่งเดียวให้มากขึ้นกว่าเดิมแล้ว
อย่างไรก็ดี การปฏิรูปทางสถาบันยังเป็นสิ่งที่ไม่น่าจะเกิดขึ้น อย่างน้อยก็อีกสักระยะหนึ่งทีเดียว ทางออกที่ยังเหลืออยู่ก็คือหนทางแก้ไขในทางการเมือง นั่นก็คือ สมาคมอาเซียนจะต้องถูกนำอย่างเงียบๆ และอย่างมีความสามารถ “จากเบื้องหลัง” โดยรัฐสมาชิกรายใดรายหนึ่งซึ่งมีความตระหนักสำนึกในด้านความรับผิดชอบ, มีเครดิตได้รับความเชื่อถือไว้วางใจ, และมีความนิยมชมชอบในการใช้วิธีเกลี้ยกล่อมชี้ชวนมากกว่าการหักล้างเผชิญหน้า ไม่ว่าประเทศดังกล่าวนี้จะเป็นอินโดนีเซียหรือไม่ก็ตามที อย่างน้อยที่สุดรัฐมนตรีต่างประเทศของแดนอิเหนาก็ได้แสดงให้บรรดาเพื่อนรัฐมนตรีในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ของเขาตลอดจนโลกภายนอกได้เห็นแล้วว่า อาเซียนไม่สามารถที่จะเป็นผู้นำได้เลย ถ้าหากว่าอาเซียนเองไม่มีผู้นำ
หมายเหตุผู้เขียน**
[1] ดูเรื่อง Prak Chan Thul and Olivia Rondonuwu, ASEAN urges South China Sea pact but consensus elusive, Reuters, 20 July 2012.
[2] ดูเรื่อง China to deploy military garrison in South China Sea, Xinhua, 20 July 2012.
โดนัลด์ เค เอมเมอร์สัน เป็นผู้อำนวยการของโครงการเวทีเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (Southeast Asia Forum) มหาวิทยาลัยสแตนฟอร์ด (Stanford University)
หมายเหตุผู้แปล
ข้อเขียนนี้กล่าวถึงรัฐมนตรีต่างประเทศของประเทศในสมาคมอาเซียนรวม 3 คน ซึ่งมีประวัติความเป็นมาที่น่าสนใจดังนี้:
1) รัฐมนตรีต่างประเทศ ฮอร์ นัมฮง (Hor Namhong) ของกัมพูชา ปัจจุบันอายุ 77 ปี สำเร็จการศึกษาจาก Ecole Royale d'Administration (ฝ่ายการทูต) ในกัมพูชา นอกจากนั้นยังได้ปริญญาโทด้านกฎหมาย จากคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยปารีส และวุฒิบัตรจากสถาบันการระหว่างประเทศศึกษาชั้นสูงแห่งยุโรป (European Institute of High International Studies) ในประเทศฝรั่งเศส ระหว่างปี 1967-1973 เขาทำงานที่สถานเอกอัครราชทูตกัมพูชาในกรุงปารีส ซึ่งในปี 1970 ได้กลายเป็นสถานทำการของรัฐบาลสามัคคีแห่งชาติของกัมพูชาในพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว (Royal Government of National Union of Kampuchea) ซึ่งลี้ภัยอยู่นอกประเทศ ต่อมาในระหว่างที่พวกเขมรแดงปกครองกัมพูชาปี 1975-1979 ฮอร์ นัมฮง เป็นนักโทษของเขมรแดงอยู่ที่ เบือง ตราเบก (Boeng Trabek) โดยที่มีการกล่าวหากันว่าเขาร่วมมือกับพวกที่ควบคุมตัวเขาในการสังหารนักโทษที่นั่นเป็นจำนวนมาก ทว่าตัวเขาเองปฏิเสธ ครั้นถึงปี 1980 ภายหลังระบอบเขมรแดงถูกโค่นล้ม ฮอร์ นัมฮง ได้เข้าร่วมรัฐบาลในตำแหน่งรัฐมนตรีช่วยต่างประเทศ จากนั้นก็ไปเป็นเอกอัครราชทูตประจำสหภาพโซเวียตอยู่หลายปี กระทั่งปี 1989 จึงกลับกัมพูชาและรับตำแหน่งรัฐมนตรีผู้รับผิดชอบกิจการต่างประเทศ ก่อนจะได้เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศในช่วงปี 1990-1993 ทั้งนี้ ระหว่างปี 1987-1991 เขาเป็นหนึ่งในผู้เจรจาคนสำคัญในการเจรจาสันติภาพเพื่อยุติความขัดแย้งในกัมพูชา ในปี 1993 ฮอร์ นัมฮง ได้รับแต่งตั้งให้เป็นเอกอัครราชทูตประจำฝรั่งเศส ก่อนจะกลับมาเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศอีกคำรบหนึ่งในปี 1998 โดยที่ในปี 2004 เขาได้เป็นรองนายกรัฐมนตรีควบอีกตำแหน่งหนึ่งด้วย ฮอร์ นัมฮง มีบุตรทั้งสิ้น 5 คน บุตรชายของเขา 2 คนมีตำแหน่งเอกอัครราชทูต คนหนึ่งคือ ฮอร์ นัมโบรา (Hor Nambora) เป็นเอกอัครราชทูตประจำอังกฤษ ส่วนอีกคนหนึ่ง ฮอร์ โมนิรัฐ (Hor Monirath) เป็นเอกอัครราชทูตประจำญี่ปุ่น (ข้อมูลจาก Wikipedia)
2) รัฐมนตรีต่างประเทศ อัลเบิร์ต เดล โรซาริโอ (Albert del Rosario) ของฟิลิปปินส์ ปัจจุบันอายุ 73 ปี สำเร็จการศึกษาได้ปริญญาด้านเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยนิวยอร์ก, สหรัฐฯ และทำงานอาชีพด้านการบริหารธุรกิจ เขามีความคุ้นเคยกับตระกูลอากีโน ตั้งแต่สมัยประธานาธิบดีโกราซอน อากีโน มารดาของประธานาธิบดีเบนิญโญ อากีโน คนปัจจุบัน เดล โรซาริโอ ได้รับแต่งตั้งเป็นเอกอัครราชทูตประจำสหรัฐฯตั้งแต่ปี 2001-2006 ในยุคของประธานาธิบดีกลอเรีย อาร์โรโย ก่อนจะลาออกเนื่องจากมีความคิดเห็นไม่ตรงกับรัฐบาล ต่อมาในสมัยของประธานาธิบดีเบนิญโญ อากีโน เขาได้รับแต่งตั้งให้เป็นรัฐมนตรีต่างประเทศในตอนต้นปี 2011 (ข้อมูลจาก Wikipedia)
3) มาร์ตี นาตาเลกาวา (Marty Natalegawa) รัฐมนตรีต่างประเทศอินโดนีเซีย ปัจจุบันอายุ 49 ปี สำเร็จการศึกษาระดับปริญญาตรีจาก ลอนดอน สคูล ออฟ อีโคโนมิกส์ และปริญญาโท จาก มหาวิทยาลัยเคมบริดจ์ ในอังกฤษ และปริญญาเอก จากมหาวิทยาลัยแห่งชาติออสเตรเลีย เขาเป็นนักการทูตอาชีพ โดยเคยดำรงตำแหน่งโฆษกกระทรวงการต่างประเทศ, เอกอัครราชทูตประจำอังกฤษ, และ เอกอัครราชทูตผู้แทนถาวรประจำสหประชาชาติ ก่อนขึ้นเป็นรัฐมนตรีต่างประเทศในปี 2009 เขามีภรรยาซึ่งเป็นคนไทย คือ คุณศรัณยา บำรุงพงศ์ บุตรสาวของคุณศักดิ์ชัย บำรุงพงศ์ (นักการทูตและนักเขียนอาวุโสผู้ใช้นามปากกา เสนีย์ เสาวพงศ์) และคุณเครือพันธ์ บำรุงพงศ์ (ข้อมูลจาก Wikipedia และ วิกิพีเดีย ภาษาไทย)
