สบน. เผยความคืบหน้าแก้ไขกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ กำลังอยู่ในขั้นตอนส่งเรื่องเข้า สนช. หลังกฤษฎีกาเสร็จสิ้นการพิจารณาร่างกฎหมายแล้ว ย้ำ แก้ไขใน 3 ประเด็นหลัก เพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมย์ของกฎหมายที่มีหลักเกณฑ์ชัดเจนในการนับตัวเลขหนี้สินของรัฐบาล
นายธีรัชย์ อัตนวานิช ที่ปรึกษาด้านตลาดตราสารหนี้ สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) แถลงความคืบหน้าในการเสนอแก้ไขกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ หลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติรับหลักการเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2559 ว่า ปัจจุบัน คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายแล้วเสร็จ และยืนยันร่างฯ ไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเรียบร้อยแล้ว โดยขณะนี้อยู่ในขั้นตอนการส่งเรื่องไปยังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อพิจารณาต่อไป
ทั้งนี้ สาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้มี 3 ประเด็นหลัก ๆ คือ ประเด็นที่ 1 แก้ไขขอบเขต และนิยามให้ชัดเจน โดยขอแก้ไขนิยาม “หนี้สาธารณะ” ที่กำหนดให้ชัดเจนว่าจะไม่นับรวมหนี้ของหน่วยงานภาคการเงิน (Financial Sector) ได้แก่ หนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจบริหารสินทรัพย์และธุรกิจประกันสินเชื่อที่กระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกัน เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการของกฎหมาย
รวมถึง ยังของแก้ไขนิยาม “รัฐวิสาหกิจ”[1] โดยตัดรัฐวิสาหกิจประเภท (ค) ได้แก่ บริษัทจำกัด และบริษัทมหาชนจำกัด ซึ่งมีสถานะเป็นบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจประเภท (ก) และ/หรือ (ข) ออก โดยการแก้ไขดังกล่าวจะสอดคล้องกับนิยาม “รัฐวิสาหกิจ” ตามร่าง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... และร่าง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... ที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วเช่นกัน
ส่วนประเด็น 2 ขอปรับปรุงมาตรการกำกับดูแลหนี้สาธารณะให้มีความครอบคลุมมากขึ้น โดยมีการเพิ่มเติมองค์ประกอบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งได้ขอเพิ่มผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เพื่อให้ สคร. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจโดยตรงเข้ามามีส่วนร่วมพิจารณากลั่นกรองแผนการกู้เงินและบริหารหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะทำให้การบริหารหนี้สาธารณะในภาพรวมมีประสิทธิภาพมากขึ้น และสอดคล้องกับแผนการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
นอกจากนี้ ในส่วนของหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และหนี้ของหน่วยงานภาคการเงิน (Financial Sector) ที่กระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกัน ซึ่งไม่ได้นับรวมเป็นหนี้สาธารณะตามกฎหมาย ร่าง พ.ร.บ. ได้เพิ่มอำนาจให้ สบน. ในการวิเคราะห์ติดตามสถานะหนี้ดังกล่าว เพื่อให้เห็นภาพรวมการก่อหนี้ของประเทศ
สำหรับประเด็น 3 นั้นเป็นการขอปรับปรุงการดำเนินงานของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ และพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ (กองทุนฯ) ทั้งนี้ เนื่องจากภายใต้กฎหมายปัจจุบันกำหนดขอบเขตการลงทุนของกองทุนฯ ไว้ค่อนข้างจำกัด จึงได้เสนอให้ขยายกรอบการลงทุนให้สามารถลงทุนในตราสารของ ธปท. และทำธุรกรรม Reverse Repo ตราสารหนี้ ธปท. ได้ ซึ่งจะทำให้กองทุนฯ มีทางเลือกในการลงทุน (asset universe) ได้มากขึ้น
ที่ปรึกษาด้านตลาดตราสารหนี้ย้ำว่า การแก้ไขกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะที่ได้กำหนดขอบเขตของ “หนี้สาธารณะ” ครอบคลุมเฉพาะหนี้เงินกู้ที่เกิดจากการดำเนินงานของภาคการคลัง (Fiscal Operation) เท่านั้น ไม่รวมหนี้ของหน่วยงานภาคการเงิน (Financial Operation) เนื่องจากหน่วยงานดังกล่าวถือเป็นตัวกลางในระบบเศรษฐกิจ (Financial Intermediary) ซึ่งการดำเนินงานมิใช่เพื่อการใช้จ่าย หรือลงทุนในภาคเศรษฐกิจจริง (Real Sector) แตกต่างจากการดำเนินงานของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ ที่มีหน้าที่รับผิดชอบดำเนินนโยบายที่มุ่งเน้นผลลัพธ์ที่ส่งผลต่อการพัฒนาประเทศ ความเป็นอยู่ของประชาชน และ GDP ของประเทศ
สำหรับหนี้เงินกู้ของ ธปท. ไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะตามกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะมาตั้งแต่แรก เพราะขณะนั้น ธปท. มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงิน โดยกระทรวงการคลังมิได้ค้ำประกัน แต่เนื่องจากในปี 2551 ธปท. ได้มีการแก้ไขกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทย ทำให้ ธปท. เปลี่ยนสถานะจาก “รัฐวิสาหกิจ” มาเป็น “หน่วยงานของรัฐ” ส่งผลกระทบต่อสถานะ และการนับหนี้ของ ธปท. ภายใต้กฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ จึงจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายประเด็นดังกล่าวให้ชัดเจน และเป็นไปตามเจตนารมณ์เดิมของกฎหมาย และการไม่นับหนี้ของ ธปท. เป็นหนี้สาธารณะนั้น สอดคล้องกับหลักปฏิบัติของประเทศส่วนใหญ่ที่ไม่นับหนี้ของธนาคารกลางเป็นหนี้สาธารณะ (Public Debt) เช่นกัน
อย่างไรก็ตาม เพื่อให้มีการรายงานสถานะหนี้ตามกฎหมาย และประชาชนได้รับทราบข้อมูล ที่ผ่านมา สบน. ได้มีการรายงานข้อมูลหนี้ของ ธปท. ในหมายเหตุของรายงานสถานะหนี้สาธารณะรายเดือน (โดยไม่นับรวมในยอดหนี้สาธารณะ) ซึ่งปัจจุบัน ธปท. มีหนี้เงินกู้ จำนวน 4.26 ล้านล้านบาท (ณ สิ้นเดือนพฤษภาคม 2560) ดังนั้น การแก้ไขกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้ จึงเป็นไปตามหลักสากล สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย และกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดมาตั้งแต่แรก
นายธีรัชย์ อัตนวานิช ที่ปรึกษาด้านตลาดตราสารหนี้ สำนักบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) แถลงความคืบหน้าในการเสนอแก้ไขกฎหมายบริหารหนี้สาธารณะ หลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติรับหลักการเมื่อวันที่ 14 มิถุนายน 2559 ว่า ปัจจุบัน คณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายแล้วเสร็จ และยืนยันร่างฯ ไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเรียบร้อยแล้ว โดยขณะนี้อยู่ในขั้นตอนการส่งเรื่องไปยังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อพิจารณาต่อไป
ทั้งนี้ สาระสำคัญของการแก้ไขกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้มี 3 ประเด็นหลัก ๆ คือ ประเด็นที่ 1 แก้ไขขอบเขต และนิยามให้ชัดเจน โดยขอแก้ไขนิยาม “หนี้สาธารณะ” ที่กำหนดให้ชัดเจนว่าจะไม่นับรวมหนี้ของหน่วยงานภาคการเงิน (Financial Sector) ได้แก่ หนี้ของธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) และหนี้ของรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจบริหารสินทรัพย์และธุรกิจประกันสินเชื่อที่กระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกัน เพื่อให้สอดคล้องกับหลักการของกฎหมาย
รวมถึง ยังของแก้ไขนิยาม “รัฐวิสาหกิจ”[1] โดยตัดรัฐวิสาหกิจประเภท (ค) ได้แก่ บริษัทจำกัด และบริษัทมหาชนจำกัด ซึ่งมีสถานะเป็นบริษัทลูกของรัฐวิสาหกิจประเภท (ก) และ/หรือ (ข) ออก โดยการแก้ไขดังกล่าวจะสอดคล้องกับนิยาม “รัฐวิสาหกิจ” ตามร่าง พ.ร.บ. วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. .... และร่าง พ.ร.บ. วิธีการงบประมาณ พ.ศ. .... ที่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วเช่นกัน
ส่วนประเด็น 2 ขอปรับปรุงมาตรการกำกับดูแลหนี้สาธารณะให้มีความครอบคลุมมากขึ้น โดยมีการเพิ่มเติมองค์ประกอบคณะกรรมการนโยบายและกำกับการบริหารหนี้สาธารณะ ซึ่งได้ขอเพิ่มผู้อำนวยการสำนักงานคณะกรรมการนโยบายรัฐวิสาหกิจ (สคร.) เพื่อให้ สคร. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่กำกับดูแลรัฐวิสาหกิจโดยตรงเข้ามามีส่วนร่วมพิจารณากลั่นกรองแผนการกู้เงินและบริหารหนี้ของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งจะทำให้การบริหารหนี้สาธารณะในภาพรวมมีประสิทธิภาพมากขึ้น และสอดคล้องกับแผนการดำเนินงานของรัฐวิสาหกิจ
นอกจากนี้ ในส่วนของหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) และหนี้ของหน่วยงานภาคการเงิน (Financial Sector) ที่กระทรวงการคลังไม่ได้ค้ำประกัน ซึ่งไม่ได้นับรวมเป็นหนี้สาธารณะตามกฎหมาย ร่าง พ.ร.บ. ได้เพิ่มอำนาจให้ สบน. ในการวิเคราะห์ติดตามสถานะหนี้ดังกล่าว เพื่อให้เห็นภาพรวมการก่อหนี้ของประเทศ
สำหรับประเด็น 3 นั้นเป็นการขอปรับปรุงการดำเนินงานของกองทุนบริหารเงินกู้เพื่อการปรับโครงสร้างหนี้สาธารณะ และพัฒนาตลาดตราสารหนี้ในประเทศ (กองทุนฯ) ทั้งนี้ เนื่องจากภายใต้กฎหมายปัจจุบันกำหนดขอบเขตการลงทุนของกองทุนฯ ไว้ค่อนข้างจำกัด จึงได้เสนอให้ขยายกรอบการลงทุนให้สามารถลงทุนในตราสารของ ธปท. และทำธุรกรรม Reverse Repo ตราสารหนี้ ธปท. ได้ ซึ่งจะทำให้กองทุนฯ มีทางเลือกในการลงทุน (asset universe) ได้มากขึ้น
ที่ปรึกษาด้านตลาดตราสารหนี้ย้ำว่า การแก้ไขกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้เพื่อให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะที่ได้กำหนดขอบเขตของ “หนี้สาธารณะ” ครอบคลุมเฉพาะหนี้เงินกู้ที่เกิดจากการดำเนินงานของภาคการคลัง (Fiscal Operation) เท่านั้น ไม่รวมหนี้ของหน่วยงานภาคการเงิน (Financial Operation) เนื่องจากหน่วยงานดังกล่าวถือเป็นตัวกลางในระบบเศรษฐกิจ (Financial Intermediary) ซึ่งการดำเนินงานมิใช่เพื่อการใช้จ่าย หรือลงทุนในภาคเศรษฐกิจจริง (Real Sector) แตกต่างจากการดำเนินงานของรัฐบาล รัฐวิสาหกิจ และหน่วยงานของรัฐอื่น ๆ ที่มีหน้าที่รับผิดชอบดำเนินนโยบายที่มุ่งเน้นผลลัพธ์ที่ส่งผลต่อการพัฒนาประเทศ ความเป็นอยู่ของประชาชน และ GDP ของประเทศ
สำหรับหนี้เงินกู้ของ ธปท. ไม่ถูกนับเป็นหนี้สาธารณะตามกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะมาตั้งแต่แรก เพราะขณะนั้น ธปท. มีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจที่ทำธุรกิจให้กู้ยืมเงิน โดยกระทรวงการคลังมิได้ค้ำประกัน แต่เนื่องจากในปี 2551 ธปท. ได้มีการแก้ไขกฎหมายธนาคารแห่งประเทศไทย ทำให้ ธปท. เปลี่ยนสถานะจาก “รัฐวิสาหกิจ” มาเป็น “หน่วยงานของรัฐ” ส่งผลกระทบต่อสถานะ และการนับหนี้ของ ธปท. ภายใต้กฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะ จึงจำเป็นต้องแก้ไขกฎหมายประเด็นดังกล่าวให้ชัดเจน และเป็นไปตามเจตนารมณ์เดิมของกฎหมาย และการไม่นับหนี้ของ ธปท. เป็นหนี้สาธารณะนั้น สอดคล้องกับหลักปฏิบัติของประเทศส่วนใหญ่ที่ไม่นับหนี้ของธนาคารกลางเป็นหนี้สาธารณะ (Public Debt) เช่นกัน
อย่างไรก็ตาม เพื่อให้มีการรายงานสถานะหนี้ตามกฎหมาย และประชาชนได้รับทราบข้อมูล ที่ผ่านมา สบน. ได้มีการรายงานข้อมูลหนี้ของ ธปท. ในหมายเหตุของรายงานสถานะหนี้สาธารณะรายเดือน (โดยไม่นับรวมในยอดหนี้สาธารณะ) ซึ่งปัจจุบัน ธปท. มีหนี้เงินกู้ จำนวน 4.26 ล้านล้านบาท (ณ สิ้นเดือนพฤษภาคม 2560) ดังนั้น การแก้ไขกฎหมายการบริหารหนี้สาธารณะในครั้งนี้ จึงเป็นไปตามหลักสากล สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมาย และกรอบความยั่งยืนทางการคลังที่กำหนดมาตั้งแต่แรก
