รายละเอียดคำฟ้องคดีโทลล์เวย์
ข้อ ๑ มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีนางสาวจิราพร ลิ้มปานานนท์ เป็นประธานมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค มีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองสิทธิอันพึงมีพึงได้ของผู้บริโภค รายละเอียดปรากฏตามสำเนาใบอนุญาตจัดตั้งสมาคมหรือองค์การ ข้อบังคับ วัตถุประสงค์ ของมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๑)
ในการฟ้องคดีนี้คณะกรรมการของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีมติให้ฟ้องคดีและได้มอบอำนาจให้นางสาวสารี อ๋องสมหวัง เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เป็นผู้ฟ้องคดีแทน รายละเอียดปรากฏตามมติคณะกรรมการและหนังสือมอบอำนาจ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๒ และ ๓)
ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๒๐ เป็นประชาชนผู้ใช้บริการทางด่วน เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่
ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๒๐ มอบอำนาจให้นายเฉลิมพงษ์ กลับดี เป็นผู้มีอำนาจฟ้องคดีทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ราย รายละเอียดปรากฏตามหนังสือมอบอำนาจ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๔)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นนิติบุคคลประเภทกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ และเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวงให้มีโครงข่ายสมบูรณ์ครอบคลุมทั่วประเทศและเชื่อมโยง กับต่างประเทศ เสนอนโยบายและแผนพัฒนาทางหลวง ควบคุมและดำเนินการก่อสร้างบูรณะและบำรุงรักษาทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน ศึกษา วิเคราะห์ วิจัยและพัฒนา จัดทำมาตรฐานและข้อกำหนดเกี่ยวกับงานทาง พัฒนาบุคลากรและเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องในระดับสากล
ตลอดจนกำกับตรวจตรา ควบคุมทางหลวงและงานทางในความรับผิดชอบ ให้เป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่ออำนวยความสะดวกรวดเร็วและปลอดภัยในทางหลวงทั่วประเทศ เอื้อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การปกครอง ความมั่นคง และการป้องกันประเทศ โดยมีอธิบดีกรมทางหลวงเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบ
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้กระทำการแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นนิติบุคคลประเภทกระทรวงตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ และเป็นส่วนราชการตาม พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการขนส่ง ธุรกิจการขนส่ง การวางแผนจราจร และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมและราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงคมนาคมหรือส่วนราชการที่สังกัดกระทรวงคมนาคม
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นคณะบุคคลที่ประกอบด้วยบุคคลผู้มีตำแหน่งต่างๆกันหลายคน มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน ให้เป็นไปตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๑ อันประกอบด้วย หัวหน้าคณะ ๑ คน ซึ่งเรียกว่า นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอื่น ตามจำนวนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน
ข้อ ๒ ผู้ฟ้องคดีทั้ง ๒๐ ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากการขึ้นราคาค่าผ่านทางของบริษัทฯเกือบร้อยละ ๕๐ จากราคา ๕๕ บาท เป็น ๘๕ บาท เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒
เดิมเมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๕๓๐ จากการศึกษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการจราจรติดขัดบนถนนวิภาวดีรังสิต พบว่าจะต้องเพิ่มผิวการจราจรให้มากขึ้น แต่การเพิ่มพื้นที่ในระดับราบกระทำได้ยากเนื่องจากริมถนนทั้งสองด้านเป็นคูระบายน้ำ ตามโครงการป้องกันน้ำท่วมของกรุงเทพมหานคร และเต็มไปด้วยตึกอาคารสำนักงานและหน่วยงานต่างๆมากมาย วิธีแก้ที่เหมาะที่สุดคือ การสร้างเป็นทางยกระดับขึ้น
โครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ในการก่อสร้างเพื่อเป็นการแก้ปัญหาการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตและถนนพหลโยธิน โดยในระยะแรก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีโครงการที่จะขยายช่องจราจรของถนนวิภาวดีรังสิต เพื่อเป็นการรองรับการสัญจรของรถยนต์ที่จะไปยังท่าอากาศยานดอนเมือง ซึ่งการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตมีแนวโน้มที่สูงขึ้นทุกวัน จนติดขัดในช่วงเวลาเร่งด่วน
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีแนวคิดที่จะสร้างเป็นทางยกระดับซ้อนทับบนถนน โดยใช้พื้นที่เกาะกลางถนนเพื่อรองรับโครงสร้าง แต่เนื่องจากในขณะนั้นงบประมาณของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีไม่เพียงพอ จึงได้ประกาศเชิญชวนให้เอกชนยื่นข้อเสนอเข้ารับสัมปทาน โดยมีการชี้แจงข้อมูลเปรียบเทียบความเหมาะสมในด้านต่างๆ ปรากฏว่า บริษัท ดิคเกอร์ฮอฟฟ แอนด์ วิดมานน์ จำกัด ร่วมกับบริษัท ศรีนครการโยธา จำกัด ร่วมยื่นข้อเสนอที่จะลงทุน , สำรวจ , ออกแบบ , ก่อสร้าง , ประกอบการ และบำรุงรักษาทางหลวงสัมปทานเป็นที่พอใจกว่าเอกชนรายอื่น จึงได้รับคัดเลือกให้เป็นผู้รับสัมปทาน โครงการฯ
ต่อมาทั้ง 2 บริษัทได้ร่วมกันก่อตั้ง บริษัท ทางยกระดับดอนเมือง จำกัด ( ซึ่งต่อไปในคำฟ้องนี้จะเรียกว่า “บริษัท ฯ” ) ขึ้นเป็นบริษัทฯ คู่สัญญาสัมปทาน กับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และดำเนินการต่อไป โดยมีพิธีลงนามในสัญญาสัมปทานเมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๒ โดยมีระยะเวลาสัมปทาน ๒๕ ปี นับจากวันลงนามในสัญญา มีมูลค่าโครงการประมาณ ๑๓,๐๐๐ ล้านบาท รายละเอียดปรากฏตามสัญญาสัมปทานทางหลวงฯ ฉบับลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๒ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๕)
บริษัทฯ ได้ดำเนินการก่อสร้างทางยกระดับตามสัญญาสัมปทาน ซึ่งปัจจุบันเรียกว่า ทางยกระดับอุตราภิมุข หรือ ดอนเมืองโทลล์เวย์ หรือที่คนทั่วไปเรียกว่า "โทลล์เวย์" คือทางด่วนสายหนึ่ง โดยความรับผิดชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
และบริษัทฯ มีแนวเส้นทางเริ่มจากปลายทางพิเศษเฉลิมมหานคร บริเวณดินแดง กรุงเทพมหานคร มุ่งไปทางทิศเหนือ โดยใช้พื้นที่เกาะกลางถนนของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ หรือถนนวิภาวดีรังสิต ตั้งแต่หลักกิโลเมตรที่ ๖ - กิโลเมตรที่ ๒๗ ผ่านท่าอากาศยานดอนเมือง และมีบางส่วนซ้อนอยู่บนถนนพหลโยธินกิโลเมตรที่ ๒๘ - กิโลเมตรที่ ๓๓ สิ้นสุดเส้นทางที่รังสิต จังหวัดปทุมธานี ระยะทางทั้งสิ้น ๒๘ กิโลเมตร โดยเปิดให้บริการในส่วนดินแดง-หลักสี่ เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๓๗
ข้อ ๓ หลังจากบริษัทฯ ทำสัญญาสัมปทานแล้ว ต่อมาได้มีการทำบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ จำนวน ๓ ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ ๑ /๒๕๓๘ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๓๘ , ฉบับที่ ๒/๒๕๓๙ ลงวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ และ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๐ (รายละเอียดปรากฏตามเอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๖)
สัญญาสัมปทานดังกล่าวเป็นสัญญาที่รัฐตกลงให้บริษัทฯ เป็นผู้จัดทำการก่อสร้างทางยกระดับ จึงเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นการให้บริการสาธารณะ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาช่องทางจราจรไม่เพียงพอกับการใช้บริการของประชาชน
จะเห็นได้ว่า เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือบริษัทฯ อันมีสถานะเป็นเอกชนและคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งคือ รัฐ อันมีสถานะเป็นหน่วยงานทางราชการ (ฝ่ายปกครอง) โดยบริษัทฯ ได้รับค่าตอบแทนจากค่าบริการที่เก็บจากประชาชนที่มาใช้บริการสาธารณะ และเป็นสัญญาให้บริการเพื่อประโยชน์บุคคลที่สาม กล่าวคือ ประชาชนผู้ใช้ผิวการจราจรในเส้นทางดังกล่าว สัญญาสัมปทานที่เกิดขึ้นย่อมเป็นสัญญาที่ต้องผูกพันและบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องในฐานะของ “สัญญาทางปกครอง” มิใช่ “สัญญาทางแพ่ง”
และผลของการเป็นสัญญาทางปกครองทำให้การใช้อำนาจหรือดุลพินิจโดยอาศัยมูลฐานจากสัญญาดังกล่าว เป็นการกระทำทางปกครอง หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของสัญญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการขึ้นราคาค่าผ่านทาง ย่อมถือเป็นการออกคำสั่งทางปกครอง
บันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญา ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ปรากฏข้อเท็จจริงในการลงมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ โดยมีมติว่า
“เรื่องขอความเห็นชอบร่างบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ คณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ ถนนวิภาวดีรังสิต ตอน ดินแดง – ดอนเมือง ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เสนอ และให้รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายประสิทธิ์ โฆวิไลกูล) รับไปประสานตรวจสอบกับกระทรวงคมนาคม สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ดำเนินการต่อไปให้สอดคล้องกับข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อไป"
ซึ่งในบันทึกฉบับดังกล่าวมีเนื้อหาประการหนึ่งที่กำหนดข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงในส่วนของอัตราค่าธรรมเนียมผ่านทาง ดังมีสาระสำคัญว่า “...ข้อ ๕ อัตราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทให้เป็นไปตามตารางท้ายข้อนี้ และมีผลใช้บังคับได้ทันที โดยการปรับใช้อัตราค่าผ่านทางตามตารางนี้ ผู้รับสัมปทานไม่ต้องขออนุญาตจากกรมทางหลวงอีก แต่ผู้รับสัมปทานจะต้องแจ้งให้กรมทางหลวงทราบล่วงหน้า ไม่น้อยกว่า ๓๐ (สามสิบ) วัน และให้ผู้รับสัมปทาน ประกาศและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบล่วงหน้าเป็นเวลาพอสมควร...”
อาศัยสัญญาข้อนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ได้ร่วมกันประกาศขึ้นค่าผ่านทางให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒ โดยกำหนดค่าผ่านทางจาก ๕๕ บาท เป็น ๘๕ บาท สำหรับรถยนต์ ๔ ล้อ ส่วนรถยนต์มากกว่า ๔ ล้อขึ้นไป จาก ๙๕ บาท เป็น ๑๒๕ บาท และจะขึ้นราคาอีก ๑๕ บาททุกๆ ๕ ปีตลอดอายุสัมปทาน เป็นการสร้างความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน อันเป็นการกระทำโดยฝ่าฝืนกฎหมายและไม่มีความชอบธรรม เพราะบันทึกฉบับนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของคำสั่งทางปกครองข้างต้น การจัดทำรูปแบบและวิธีการจึงต้องสอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วย พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่เกี่ยวข้อง
กล่าวคือ มาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง ที่วางหลักเกณฑ์ในการออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือว่าต้องมีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (๑) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (๒) กฎหมายที่อ้างอิง (๓) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ แต่ในบันทึกดังกล่าว กำหนดให้การคิดอัตราค่าผ่านทางเป็นไปตามตารางแนบท้ายโดยไม่ปรากฏข้อเท็จจริงและกระบวนการคิดคำนวณอันเป็นสาระสำคัญว่า เหตุใดจึงกำหนดอัตราค่าบริการตามตารางแนบท้ายนั้น และไม่มีข้อพิจารณาสนับสนุนการใช้ดุลพินิจในการกำหนดอัตราค่าผ่านทางที่มีลักษณะการปรับเปลี่ยนอัตราแบบขั้นบันไดสูงขึ้น
อีกทั้ง ไม่ปรากฏว่าเหตุใดจึงกำหนดข้อตกลงในข้อ ๕ ว่าการปรับใช้อัตราค่าผ่านทางตามตารางนี้ ผู้รับสัมปทานไม่ต้องขออนุญาตจากกรมทางหลวงอีก อันเป็นลักษณะการกำหนดข้อตกลงที่ตัดอำนาจของรัฐในการที่จะปกป้องพิทักษ์บริการสาธารณะและจำกัดมิให้รัฐดูแลประชาชนอันเป็นหน้าที่หลักของรัฐบาล โดยเฉพาะอำนาจในการกำหนดอัตราค่าผ่านทางที่เหมาะสม แม้ว่าในข้อตกลงจะกำหนดการทำคำสั่งทางปกครองดังกล่าวโดยการประกาศและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบล่วงหน้าเป็นเวลาพอสมควร
แต่เมื่อบทบัญญัติแห่งมาตรา ๓๗ เป็นหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือเป็นมาตรฐานในการปฏิบัติราชการขั้นต่ำอยู่แล้ว การออกคำสั่งทางปกครองจึงต้องสอดคล้องกับหลักกฎหมายดังกล่าว
ดังนั้น จะเห็นได้ว่า บันทึกข้อตกลงแก้ไขสัญญาในข้อ ๕ จึงถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่เป็นไปตามกระบวนการและขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด ไม่อาจนำมาบังคับใช้ให้เกิดผลเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะได้ หรือตัดอำนาจรัฐในการปกป้องผลประโยชน์ของประชาชน
นอกจากนี้ ภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๔ ตอนที่ ๔๗ก วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐ ) มีผลบังคับใช้ ซึ่งบทบัญญัติในมาตรา ๕๖ , ๕๗ , ๕๗ วรรค ๒ , ๕๘, ๖๑ และ ๘๔ (๑๐)
ตามมาตราดังกล่าวข้างต้นบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิในการเข้าถึง ข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะที่อยู่ในความครอบครองของราชการหรือหน่วยงานของรัฐ , สิทธิในการได้รับคำชี้แจงและเหตุผลทางราชการและหน่วยงานของรัฐ , สิทธิในการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครอง ,
สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคที่จะได้รับการคุ้มครองในการได้รับข้อมูลที่เป็นความจริง และมีสิทธิรวมตัวกันพิทักษ์สิทธิผู้บริโภคให้มีองค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นอิสระจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนผู้บริโภคทำหน้าที่ให้ความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของหน่วยงานรัฐในการตราและการบังคับใช้กฎหมายและกฎ และให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการต่างๆเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือละเลยการกระทำอันเป็นการคุ้มครองผู้บริโภค ตลอดจนแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ ๗ แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ
ข้อ ๔ การทำสัญญาและการแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาสัมปทานดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ต้องจัดให้มีกระบวนการตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ปรากฏว่าการทำสัญญาและแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาสัมปทานไม่เปิดโอกาส หรือรับรองสิทธิแก่ประชาชนให้มีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณา ตามที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติไว้ จึงแสดงให้เห็นว่าบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ เป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ขัดหรือแย้งต่อสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยข้างต้น
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับการคุ้มครอง ประชาชนควรได้รับรู้ข้อมูลหรือคำชี้แจงเกี่ยวกับอัตราค่าผ่านทางที่ถูกบังคับเรียกเก็บว่าอาศัยการกำหนดและคิดคำนวณมาจากกระบวนการใด ซึ่งแนวคิดและหลักกฎหมายอันเป็นที่ยอมรับสากลในการกำหนดอัตราค่าบริการในกิจการบริการสาธารณะ จักต้องเป็นอัตราค่าบริการที่สมเหตุสมผล
กล่าวคือ อัตราค่าบริการที่กำหนดบนพื้นฐานของต้นทุนการให้บริการ มิใช่การกำหนดจากฐานของรายได้หรือกำไรของผู้ประกอบการ อันเป็นการมิชอบต่อประโยชน์สาธารณชน
อีกทั้ง ยังเป็นราคาที่ไม่สอดคล้องกับรายได้ของประชาชนภายในประเทศ หากคิดเปรียบเทียบกับรายได้ขั้นต่ำ ประชาชนต้องเสียค่าบริการทางด่วนเป็นอัตราสูงมากกว่าร้อยละ ๔๐ ของรายได้ของประชาชน ซึ่งอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลกำหนดไว้วันละ ๒๐๓ บาท ซึ่งการคิดค่าบริการมีความแตกต่างกันมากเมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมใกล้เคียงกัน
เช่น ประเทศมาเลเซียที่ประชาชนเสียค่าบริการทางด่วนประมาณร้อยละ ๑๐ ของรายได้เท่านั้น และรัฐบาลมาเลเซียยังมีนโยบายลดค่าบริการทางด่วนให้กับประชาชนลงอีกร้อยละ ๒๐ ของค่าใช้จ่ายเดิม รายละเอียดปรากฏตาม ข่าวต่างประเทศหนังสือพิมพ์ คมชัดลึก ฉบับวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๕๒ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๗)
ข้อ ๕ สัญญาสัมปทานในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ ถนนวิภาวดีรังสิต ตอนดินแดง – ดอนเมือง และบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ จำนวน ๓ ฉบับ มีความฉ้อฉล เอารัดเอาเปรียบผู้บริโภค ไม่รักษาผลประโยชน์สาธารณะ ขัดต่อหลักกฎหมายมหาชน สิทธิของประชาชนและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ และทำให้เกิดความเสียหายต่อรัฐและประชาชนโดยรวม สรุปพอสังเขปได้ดังต่อไปนี้
๕.๑ สัญญาสัมปทานทำให้เกิดความเสียหายต่อรัฐ โดยคืนผลตอบแทนกลับสู่รัฐในราคาที่ต่ำมาก เมื่อเปรียบเทียบกับการใช้ทรัพย์สินของรัฐตลอดระยะเวลาสัมปทาน ๒๕ ปี คิดเพียงวันละประมาณ ๒๒ บาท หรือ ๘,๐๐๐ บาทต่อปี ขณะที่บริษัทฯมีรายได้โดยเฉลี่ย ๔.๔ ล้านบาท (สี่ล้านสี่แสนบาท) ต่อวัน
นอกจากนี้ ในระหว่างการดำเนินการก่อสร้างทางยกระดับบริษัทฯ มิได้ใช้ความระมัดระวังและไม่คำนึงถึงผลเสียหายที่จะเกิดขึ้นต่อทรัพย์สินสาธารณะในระยะยาว ส่งผลให้เกิดความเสียหายบนถนนวิภาวดีรังสิตส่วนช่องจราจรด้านในติดกับเสาตอม่อ และทำให้เกิดความเสียหายบนพื้นผิวจราจรเป็นลักษณะลูกคลื่นตลอดเส้นทาง ซึ่งเป็นอันตรายต่อผู้ขับขี่รถยนต์บนถนนวิภาวดีรังสิต อีกทั้ง ยังใช้งบประมาณของรัฐในการซ่อมแซมบำรุงพื้นผิวจราจรตลอดเส้นทางอย่างต่อเนื่อง รายละเอียดปรากฏตาม หนังสือพิมพ์ไทยรัฐออนไลน์ ฉบับวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๘)
นอกจากนี้ บริษัทฯ ยังได้กระทำการอันน่ารังเกียจ เพื่อเพิ่มรายได้ให้กับตนเอง โดยสร้างทางขึ้นดักรถกลางถนนและสร้างถนนเชื่อมกับทางหลัก โดยไม่คำนึงถึงปัญหาการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิต ด้วยการขยายช่องเก็บอัตราค่าผ่านทางยกระดับโทลล์เวย์หลายช่อง ทำให้จำนวนช่องจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตที่ใช้สำหรับการจราจรทางปกติลดลง เพราะต้องแบ่งทางจราจรดังกล่าวไปใช้สำหรับการขยายช่องเก็บอัตราค่าผ่านทางยกระดับข้างต้น และทำให้ประชาชนผู้ที่ไม่ประสงค์จะใช้บริการทางยกระดับพลัดหลงเป็นเหยื่อใช้บริการโดยไม่ได้ตั้งใจบ่อยครั้ง
ดังรายละเอียดในข้อสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๒.๓ วันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๒ ที่ระบุว่า “บริษัทฯจะต้องจ่ายค่าเช่าเต็มจำนวนเพียงครั้งเดียวตลอดอายุสัมปทานเป็นจำนวน ๒๐๐,๐๐๐ บาท (สองแสนบาทถ้วน) สำหรับที่ดินเขตทางหลวงที่มีอยู่เดิม เงินดังกล่าวนี้จะจ่ายเมื่อใดก็ได้ แต่ต้องจ่ายก่อนลงมือก่อสร้างทางหลวงสัมปทาน”
๕.๒ สัญญาสัมปทานอนุญาตให้การก่อสร้างของบริษัทฯ ทำลายโครงสร้างพื้นฐานซึ่งเป็นบริการสาธารณะเดิมของรัฐ ได้แก่สะพานข้ามทางแยกงามวงศ์วานและหลักสี่ ซึ่งในการก่อสร้างไม่มีความจำเป็นต้องทุบหรือดำเนินการรื้อสะพาน ทำให้รัฐเสียหายทั้งที่สามารถหลีกเลี่ยงได้ เนื่องจากการก่อสร้างสะพานลอยดังกล่าวใช้งบประมาณของรัฐไปเป็นจำนวนมาก แต่การรื้อถอนทรัพย์สินของรัฐที่ยังใช้การได้ดีกลับไม่ต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับรัฐแต่ประการใด ตามรายละเอียดในสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๔.๑
๕.๓ รัฐต้องสูญเสียงบประมาณหลายพันล้านบาท ในการก่อสร้างทางยกระดับช่วงอนุสรณ์สถาน-รังสิต โดยไม่ได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ สละสิทธิไม่เก็บค่าผ่านทางช่วงอนุสรณ์สถาน-รังสิต ทั้งขาเข้าและขาออกตลอดอายุสัมปทาน
นอกจากนี้ รัฐต้องสูญเสียงบประมาณอีกหกสิบล้านบาทโดยไม่จำเป็นและไม่เป็นธรรมในการสมทบการก่อสร้างทางยกระดับเชื่อมกับท่าอากาศยานนานาชาติกรุงเทพ ที่สนามบินดอนเมือง และทางด่วนระยะที่สองของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่สร้างขึ้นที่ดินแดง ทั้งๆ ที่ถูกระบุในสัญญาสัมปทานเดิม ว่า บริษัทจะรับผิดชอบค่าใช้จ่ายเอง แต่กลับแก้ไขสัญญาสัมปทานทำให้รัฐเสียหายและสูญเสียงบประมาณในการก่อสร้าง โดยการแก้ไขสัญญาสัมปทานไม่ได้ทำให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะแต่ประการใด เช่น ลดราคาค่าผ่านทาง แต่เอื้อประโยชน์ให้กับเอกชนในการสนับสนุนค่าก่อสร้าง ตามรายละเอียดในสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๓.๒ และถูกแก้ไขในวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๙
๕.๔ กรณีการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตและไม่ปกปักษ์รักษาประโยชน์มหาชน โดยมติของผู้ถูกฟ้องที่ ๔ ในขณะนั้น เมื่อวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๙ และเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ รวมถึงบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ต้องคำนึงถึงประโยชน์มหาชน ต้องหาดุลยภาพของประโยชน์เอกชนและประโยชน์มหาชน
แต่มติของผู้ถูกฟ้องที่ ๔ ในขณะนั้น เมื่อวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๙ และเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ รวมถึงบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ กลับเป็นการเอื้อเฟื้อเอื้อประโยชน์ต่อเอกชนคู่สัญญาโดยมิชอบ
กล่าวคือ การที่รัฐยอมให้สัญญาดังกล่าว ได้มีการอนุญาตให้ใช้ ส่วนต่อขยายจากอนุสรณ์สถาน– รังสิต ซึ่งกรมทางหลวงจัดสร้างขึ้นโดยงบประมาณของแผ่นดิน เชื่อมต่อกับทางยกระดับดอนเมืองโทลล์เวย์เดิม โดยตามบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ข้อ ๘ ระบุว่า “ กรมทางหลวงจะไม่เก็บเงินค่าผ่านทางบนถนนทางยกระดับช่วงอนุสรณ์สถาน – รังสิต ทั้งขาเข้าและขาออกตลอดอายุสัมปทานนี้ ”
อีกทั้งการขยายระยะเวลาสัมปทานออกไปอีก ๒๐ ปี นับว่าเป็นการกระทำที่ไม่คำนึงถึงประโยชน์มหาชน ไม่หาดุลยภาพของประโยชน์เอกชนและประโยชน์มหาชน โดยเอกชนได้ประโยชน์ เช่น ได้ใช้ส่วนต่อขยายอนุสรณ์สถาน-รังสิต โดยไม่ต้องลงทุน , ได้เก็บเงินค่าผ่านทางในสัดส่วนที่สูงมาก และ ส่วนต่อขยายดังกล่าวจูงใจทำให้มีผู้ใช้บริการทางด่านมากขึ้น ฯลฯ
ซึ่งกรณีดังกล่าวถือเป็นการได้รับประโยชน์จากการใช้ทรัพย์สินของรัฐ โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์ของมหาชน เป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สนใจในวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่มอบดุลพินิจให้ใช้ และไปกระทำการที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายมหาชน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบและไม่สุจริต
๕.๕ ประชาชนผู้บริโภคต้องตกอยู่ในสภาพถูกบังคับ ไม่ได้มีทางเลือกที่สะดวกสบายหรือทางเลือกที่สามารถเทียบเคียงในระดับเดียวกันในการใช้บริการได้จริง และผิดวัตถุประสงค์ของการก่อสร้างทางยกระดับดอนเมืองโทลล์เวย์ ที่รัฐต้องการแก้ปัญหาสภาพการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตและถนนพหลโยธิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ทำสัญญาให้รัฐเสียเปรียบ ให้เอกชนสามารถใช้อำนาจของรัฐในการขึ้นราคาได้โดยไม่ต้องขออนุญาตหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง
การขึ้นราคามหาโหดในครั้งนี้ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้เส้นทางโทลล์เวย์ได้ ทำให้ส่งผลกระทบต่อการจราจรในถนนวิภาวดีรังสิตตลอดเส้นทางและถนนเกี่ยวเนื่องกับวิภาวดีทั้งหมด จึงเห็นได้ว่า ในที่สุดการทำสัญญาสัมปทานดังกล่าวที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขการจราจรที่คับคั่งสำหรับการจราจรบนเส้นทางวิภาวดีรังสิต กลับมิได้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างแท้จริง แต่เป็นการนำวัตถุประสงค์ของการบริการประชาชนมาเป็นข้ออ้างในการหาผลกำไรของบริษัทฯ
๕.๖ รัฐอนุญาตให้เอกชนใช้อำนาจรัฐได้ตามอำเภอใจ โดยขาดการควบคุมที่จำเป็น เช่น การขออนุญาตขึ้นราคา ทั้งที่เป็นบริการสาธารณะซึ่งเป็นบริการที่จำเป็นสำหรับประชาชน ปล่อยปละละเลยและร่วมมือกับเอกชนในการแก้ไขสัญญา เอื้อประโยชน์ให้กับเอกชน
เช่น ให้เอกชนสามารถคิดราคาค่าบริการตามการคำนวณผลตอบแทนจากการลงทุนในส่วนผู้ถือหุ้น (Internal Rate of Return on Equity) แทนการคิดกำไรจากสัดส่วนของการลงทุน ทั้งที่เป็นบริการผูกขาดประชาชนไม่มีทางเลือกในการใช้บริการ สร้างความเสียหายให้กับรัฐที่มีหน้าที่จัดให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐในทางเศรษฐกิจ และต้องมิให้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน อยู่ในความผูกขาดของเอกชนอันอาจก่อความเสียหายแก่รัฐ
๕.๗ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ ได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขในสาระสำคัญ และเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้รัฐและสาธารณชนเสียหายเพิ่มขึ้น ไม่ใช่เป็นเพียงการแก้ไขข้อสัญญาธรรมดา แต่เป็นการแก้ไขให้เอกชนใช้อำนาจแทนรัฐ (อำนาจมหาชน) จากเดิมที่อำนาจในการขึ้นราคาค่าผ่านทางเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามสัญญาสัมปทานฉบับที่ ๑ ลงวันที่ ๑๒ สิงหาคม ๒๕๓๒ แก้ไขฉบับที่ ๑ แก้ไขฉบับที่ ๒ แต่รัฐได้ร่วมกับเอกชนเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสำคัญ ในการให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่ภาคเอกชนที่สามารถขึ้นราคาโดยไม่ต้องขออนุญาต ทำให้เอกชนได้รับผลประโยชน์ในการแก้ไขสัญญาสัมปทานและทำให้สาธารณชนและรัฐเสียหายเพิ่มขึ้นตามสัญญาแก้ไขฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐
ผู้ฟ้องคดีไม่มีหนทางใดที่จะบังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ให้ดำเนินการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในอัตราที่เหมาะสมเป็นธรรม อันเป็นสิทธิอันพึงมีพึงได้ของประชาชนผู้เสียภาษีให้แก่รัฐ จึงต้องฟ้องคดีนี้เพื่อขอบารมีศาลเป็นที่พึ่ง ควรมิควรแล้วแต่จะโปรด
คำขอท้ายฟ้อง
1.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๕ แห่งบันทึกข้อตกลงฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๐
2.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้กรมทางหลวงคิดค่าผ่านทางที่กำหนดบนพื้นฐานของต้นทุนการให้บริการจากผู้ใช้บริการสาธารณะ ซึ่งเป็นค่าบริการที่สมเหตุสมผล เป็นธรรม และชอบด้วยหลักกฎหมายปกครองว่าด้วยการบริการสาธารณะ แทนการคิดค่าผ่านทางจากผลตอบแทน หรือรายได้ หรือกำไร ของผู้ประกอบการ หรือผลตอบแทนต่อผู้ถือหุ้น โดยดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
3.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนบันทึกข้อตกลงฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ฉบับวันที่ ๑๒ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๐ อันเป็นการทำสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ
4.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรี ฉบับวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๙ และ ฉบับวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐
5.ขอให้ศาลปกครองกลางได้โปรดบรรเทาทุกข์ชั่วคราวตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๗๕ , ๗๖ และ ๗๗ โดยมีคำสั่งให้บริษัทฯ คิดอัตราค่าผ่านทางในอัตราเดิมก่อนประกาศขึ้นราคาเมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒ จนกว่าคำพิพากษาจะถึงที่สุด
ข้อ ๑ มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ เป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มีนางสาวจิราพร ลิ้มปานานนท์ เป็นประธานมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค มีวัตถุประสงค์เพื่อคุ้มครองสิทธิอันพึงมีพึงได้ของผู้บริโภค รายละเอียดปรากฏตามสำเนาใบอนุญาตจัดตั้งสมาคมหรือองค์การ ข้อบังคับ วัตถุประสงค์ ของมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๑)
ในการฟ้องคดีนี้คณะกรรมการของผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ได้มีมติให้ฟ้องคดีและได้มอบอำนาจให้นางสาวสารี อ๋องสมหวัง เลขาธิการมูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เป็นผู้ฟ้องคดีแทน รายละเอียดปรากฏตามมติคณะกรรมการและหนังสือมอบอำนาจ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๒ และ ๓)
ผู้ฟ้องคดีที่ ๒ ถึงที่ ๒๐ เป็นประชาชนผู้ใช้บริการทางด่วน เป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหาย โดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องมาจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่
ผู้ฟ้องคดีที่ ๑ ถึงที่ ๒๐ มอบอำนาจให้นายเฉลิมพงษ์ กลับดี เป็นผู้มีอำนาจฟ้องคดีทางปกครองกับผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ราย รายละเอียดปรากฏตามหนังสือมอบอำนาจ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๔)
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เป็นนิติบุคคลประเภทกรมตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ และเป็นส่วนราชการตามพระราชบัญญัติปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่ในการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านทางหลวงให้มีโครงข่ายสมบูรณ์ครอบคลุมทั่วประเทศและเชื่อมโยง กับต่างประเทศ เสนอนโยบายและแผนพัฒนาทางหลวง ควบคุมและดำเนินการก่อสร้างบูรณะและบำรุงรักษาทางหลวงพิเศษ ทางหลวงแผ่นดิน และทางหลวงสัมปทาน ศึกษา วิเคราะห์ วิจัยและพัฒนา จัดทำมาตรฐานและข้อกำหนดเกี่ยวกับงานทาง พัฒนาบุคลากรและเทคโนโลยีที่เกี่ยวข้องในระดับสากล
ตลอดจนกำกับตรวจตรา ควบคุมทางหลวงและงานทางในความรับผิดชอบ ให้เป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้อง เพื่ออำนวยความสะดวกรวดเร็วและปลอดภัยในทางหลวงทั่วประเทศ เอื้อประโยชน์ในการพัฒนาเศรษฐกิจ สังคม การปกครอง ความมั่นคง และการป้องกันประเทศ โดยมีอธิบดีกรมทางหลวงเป็นผู้บังคับบัญชาและรับผิดชอบ
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๒ เป็นผู้กระทำการแทนผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และเป็นผู้รักษาการตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ และพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เป็นนิติบุคคลประเภทกระทรวงตามพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.๒๕๓๔ และเป็นส่วนราชการตาม พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม พ.ศ.๒๕๔๕ มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการขนส่ง ธุรกิจการขนส่ง การวางแผนจราจร และการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมและราชการอื่นตามที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจหน้าที่ของกระทรวงคมนาคมหรือส่วนราชการที่สังกัดกระทรวงคมนาคม
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เป็นคณะบุคคลที่ประกอบด้วยบุคคลผู้มีตำแหน่งต่างๆกันหลายคน มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดิน ให้เป็นไปตามนโยบายที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๗๑ อันประกอบด้วย หัวหน้าคณะ ๑ คน ซึ่งเรียกว่า นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรีอื่น ตามจำนวนที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ มีอำนาจหน้าที่บริหารราชการแผ่นดินตามหลักความรับผิดชอบร่วมกัน
ข้อ ๒ ผู้ฟ้องคดีทั้ง ๒๐ ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย เนื่องจากการขึ้นราคาค่าผ่านทางของบริษัทฯเกือบร้อยละ ๕๐ จากราคา ๕๕ บาท เป็น ๘๕ บาท เมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒
เดิมเมื่อประมาณปี พ.ศ. ๒๕๓๐ จากการศึกษาของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการจราจรติดขัดบนถนนวิภาวดีรังสิต พบว่าจะต้องเพิ่มผิวการจราจรให้มากขึ้น แต่การเพิ่มพื้นที่ในระดับราบกระทำได้ยากเนื่องจากริมถนนทั้งสองด้านเป็นคูระบายน้ำ ตามโครงการป้องกันน้ำท่วมของกรุงเทพมหานคร และเต็มไปด้วยตึกอาคารสำนักงานและหน่วยงานต่างๆมากมาย วิธีแก้ที่เหมาะที่สุดคือ การสร้างเป็นทางยกระดับขึ้น
โครงการดังกล่าวมีวัตถุประสงค์ในการก่อสร้างเพื่อเป็นการแก้ปัญหาการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตและถนนพหลโยธิน โดยในระยะแรก ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีโครงการที่จะขยายช่องจราจรของถนนวิภาวดีรังสิต เพื่อเป็นการรองรับการสัญจรของรถยนต์ที่จะไปยังท่าอากาศยานดอนเมือง ซึ่งการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตมีแนวโน้มที่สูงขึ้นทุกวัน จนติดขัดในช่วงเวลาเร่งด่วน
ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ จึงมีแนวคิดที่จะสร้างเป็นทางยกระดับซ้อนทับบนถนน โดยใช้พื้นที่เกาะกลางถนนเพื่อรองรับโครงสร้าง แต่เนื่องจากในขณะนั้นงบประมาณของ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ มีไม่เพียงพอ จึงได้ประกาศเชิญชวนให้เอกชนยื่นข้อเสนอเข้ารับสัมปทาน โดยมีการชี้แจงข้อมูลเปรียบเทียบความเหมาะสมในด้านต่างๆ ปรากฏว่า บริษัท ดิคเกอร์ฮอฟฟ แอนด์ วิดมานน์ จำกัด ร่วมกับบริษัท ศรีนครการโยธา จำกัด ร่วมยื่นข้อเสนอที่จะลงทุน , สำรวจ , ออกแบบ , ก่อสร้าง , ประกอบการ และบำรุงรักษาทางหลวงสัมปทานเป็นที่พอใจกว่าเอกชนรายอื่น จึงได้รับคัดเลือกให้เป็นผู้รับสัมปทาน โครงการฯ
ต่อมาทั้ง 2 บริษัทได้ร่วมกันก่อตั้ง บริษัท ทางยกระดับดอนเมือง จำกัด ( ซึ่งต่อไปในคำฟ้องนี้จะเรียกว่า “บริษัท ฯ” ) ขึ้นเป็นบริษัทฯ คู่สัญญาสัมปทาน กับ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ และดำเนินการต่อไป โดยมีพิธีลงนามในสัญญาสัมปทานเมื่อวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๒ โดยมีระยะเวลาสัมปทาน ๒๕ ปี นับจากวันลงนามในสัญญา มีมูลค่าโครงการประมาณ ๑๓,๐๐๐ ล้านบาท รายละเอียดปรากฏตามสัญญาสัมปทานทางหลวงฯ ฉบับลงวันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๒ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๕)
บริษัทฯ ได้ดำเนินการก่อสร้างทางยกระดับตามสัญญาสัมปทาน ซึ่งปัจจุบันเรียกว่า ทางยกระดับอุตราภิมุข หรือ ดอนเมืองโทลล์เวย์ หรือที่คนทั่วไปเรียกว่า "โทลล์เวย์" คือทางด่วนสายหนึ่ง โดยความรับผิดชอบของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑
และบริษัทฯ มีแนวเส้นทางเริ่มจากปลายทางพิเศษเฉลิมมหานคร บริเวณดินแดง กรุงเทพมหานคร มุ่งไปทางทิศเหนือ โดยใช้พื้นที่เกาะกลางถนนของทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ หรือถนนวิภาวดีรังสิต ตั้งแต่หลักกิโลเมตรที่ ๖ - กิโลเมตรที่ ๒๗ ผ่านท่าอากาศยานดอนเมือง และมีบางส่วนซ้อนอยู่บนถนนพหลโยธินกิโลเมตรที่ ๒๘ - กิโลเมตรที่ ๓๓ สิ้นสุดเส้นทางที่รังสิต จังหวัดปทุมธานี ระยะทางทั้งสิ้น ๒๘ กิโลเมตร โดยเปิดให้บริการในส่วนดินแดง-หลักสี่ เมื่อวันที่ ๑๔ ธันวาคม พ.ศ. ๒๕๓๗
ข้อ ๓ หลังจากบริษัทฯ ทำสัญญาสัมปทานแล้ว ต่อมาได้มีการทำบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ จำนวน ๓ ฉบับ ได้แก่ ฉบับที่ ๑ /๒๕๓๘ ลงวันที่ ๒๗ เมษายน ๒๕๓๘ , ฉบับที่ ๒/๒๕๓๙ ลงวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๙ และ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๐ (รายละเอียดปรากฏตามเอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๖)
สัญญาสัมปทานดังกล่าวเป็นสัญญาที่รัฐตกลงให้บริษัทฯ เป็นผู้จัดทำการก่อสร้างทางยกระดับ จึงเป็นสัญญาที่มีลักษณะเป็นการให้บริการสาธารณะ โดยมีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขปัญหาช่องทางจราจรไม่เพียงพอกับการใช้บริการของประชาชน
จะเห็นได้ว่า เมื่อคู่สัญญาฝ่ายหนึ่งคือบริษัทฯ อันมีสถานะเป็นเอกชนและคู่สัญญาอีกฝ่ายหนึ่งคือ รัฐ อันมีสถานะเป็นหน่วยงานทางราชการ (ฝ่ายปกครอง) โดยบริษัทฯ ได้รับค่าตอบแทนจากค่าบริการที่เก็บจากประชาชนที่มาใช้บริการสาธารณะ และเป็นสัญญาให้บริการเพื่อประโยชน์บุคคลที่สาม กล่าวคือ ประชาชนผู้ใช้ผิวการจราจรในเส้นทางดังกล่าว สัญญาสัมปทานที่เกิดขึ้นย่อมเป็นสัญญาที่ต้องผูกพันและบังคับให้เป็นไปตามกฎหมายที่เกี่ยวข้องในฐานะของ “สัญญาทางปกครอง” มิใช่ “สัญญาทางแพ่ง”
และผลของการเป็นสัญญาทางปกครองทำให้การใช้อำนาจหรือดุลพินิจโดยอาศัยมูลฐานจากสัญญาดังกล่าว เป็นการกระทำทางปกครอง หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมเปลี่ยนแปลงสาระสำคัญของสัญญา โดยเฉพาะอย่างยิ่งเรื่องการขึ้นราคาค่าผ่านทาง ย่อมถือเป็นการออกคำสั่งทางปกครอง
บันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญา ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ปรากฏข้อเท็จจริงในการลงมติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๔ เมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ โดยมีมติว่า
“เรื่องขอความเห็นชอบร่างบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ คณะรัฐมนตรีเห็นชอบร่างบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ ถนนวิภาวดีรังสิต ตอน ดินแดง – ดอนเมือง ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ตามที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ เสนอ และให้รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายประสิทธิ์ โฆวิไลกูล) รับไปประสานตรวจสอบกับกระทรวงคมนาคม สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา และหน่วยงานอื่นที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓ ดำเนินการต่อไปให้สอดคล้องกับข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้องต่อไป"
ซึ่งในบันทึกฉบับดังกล่าวมีเนื้อหาประการหนึ่งที่กำหนดข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงในส่วนของอัตราค่าธรรมเนียมผ่านทาง ดังมีสาระสำคัญว่า “...ข้อ ๕ อัตราค่าผ่านทางที่เรียกเก็บจากยานพาหนะทุกประเภทให้เป็นไปตามตารางท้ายข้อนี้ และมีผลใช้บังคับได้ทันที โดยการปรับใช้อัตราค่าผ่านทางตามตารางนี้ ผู้รับสัมปทานไม่ต้องขออนุญาตจากกรมทางหลวงอีก แต่ผู้รับสัมปทานจะต้องแจ้งให้กรมทางหลวงทราบล่วงหน้า ไม่น้อยกว่า ๓๐ (สามสิบ) วัน และให้ผู้รับสัมปทาน ประกาศและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบล่วงหน้าเป็นเวลาพอสมควร...”
อาศัยสัญญาข้อนี้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ได้ร่วมกันประกาศขึ้นค่าผ่านทางให้มีผลตั้งแต่วันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒ โดยกำหนดค่าผ่านทางจาก ๕๕ บาท เป็น ๘๕ บาท สำหรับรถยนต์ ๔ ล้อ ส่วนรถยนต์มากกว่า ๔ ล้อขึ้นไป จาก ๙๕ บาท เป็น ๑๒๕ บาท และจะขึ้นราคาอีก ๑๕ บาททุกๆ ๕ ปีตลอดอายุสัมปทาน เป็นการสร้างความเดือดร้อนให้แก่ประชาชน อันเป็นการกระทำโดยฝ่าฝืนกฎหมายและไม่มีความชอบธรรม เพราะบันทึกฉบับนี้ถือเป็นส่วนหนึ่งของคำสั่งทางปกครองข้างต้น การจัดทำรูปแบบและวิธีการจึงต้องสอดคล้องกับกฎหมายว่าด้วย พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ที่เกี่ยวข้อง
กล่าวคือ มาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง ที่วางหลักเกณฑ์ในการออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือว่าต้องมีเหตุผลไว้ด้วย และเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วย (๑) ข้อเท็จจริงอันเป็นสาระสำคัญ (๒) กฎหมายที่อ้างอิง (๓) ข้อพิจารณาและข้อสนับสนุนในการใช้ดุลพินิจ แต่ในบันทึกดังกล่าว กำหนดให้การคิดอัตราค่าผ่านทางเป็นไปตามตารางแนบท้ายโดยไม่ปรากฏข้อเท็จจริงและกระบวนการคิดคำนวณอันเป็นสาระสำคัญว่า เหตุใดจึงกำหนดอัตราค่าบริการตามตารางแนบท้ายนั้น และไม่มีข้อพิจารณาสนับสนุนการใช้ดุลพินิจในการกำหนดอัตราค่าผ่านทางที่มีลักษณะการปรับเปลี่ยนอัตราแบบขั้นบันไดสูงขึ้น
อีกทั้ง ไม่ปรากฏว่าเหตุใดจึงกำหนดข้อตกลงในข้อ ๕ ว่าการปรับใช้อัตราค่าผ่านทางตามตารางนี้ ผู้รับสัมปทานไม่ต้องขออนุญาตจากกรมทางหลวงอีก อันเป็นลักษณะการกำหนดข้อตกลงที่ตัดอำนาจของรัฐในการที่จะปกป้องพิทักษ์บริการสาธารณะและจำกัดมิให้รัฐดูแลประชาชนอันเป็นหน้าที่หลักของรัฐบาล โดยเฉพาะอำนาจในการกำหนดอัตราค่าผ่านทางที่เหมาะสม แม้ว่าในข้อตกลงจะกำหนดการทำคำสั่งทางปกครองดังกล่าวโดยการประกาศและประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนทราบล่วงหน้าเป็นเวลาพอสมควร
แต่เมื่อบทบัญญัติแห่งมาตรา ๓๗ เป็นหลักเกณฑ์ที่ประกันความเป็นธรรมหรือเป็นมาตรฐานในการปฏิบัติราชการขั้นต่ำอยู่แล้ว การออกคำสั่งทางปกครองจึงต้องสอดคล้องกับหลักกฎหมายดังกล่าว
ดังนั้น จะเห็นได้ว่า บันทึกข้อตกลงแก้ไขสัญญาในข้อ ๕ จึงถือว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ไม่เป็นไปตามกระบวนการและขั้นตอนตามที่กฎหมายกำหนด ไม่อาจนำมาบังคับใช้ให้เกิดผลเสียหายต่อประโยชน์สาธารณะได้ หรือตัดอำนาจรัฐในการปกป้องผลประโยชน์ของประชาชน
นอกจากนี้ ภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ (ประกาศราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๒๔ ตอนที่ ๔๗ก วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๐ ) มีผลบังคับใช้ ซึ่งบทบัญญัติในมาตรา ๕๖ , ๕๗ , ๕๗ วรรค ๒ , ๕๘, ๖๑ และ ๘๔ (๑๐)
ตามมาตราดังกล่าวข้างต้นบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิในการเข้าถึง ข้อมูลหรือข่าวสารสาธารณะที่อยู่ในความครอบครองของราชการหรือหน่วยงานของรัฐ , สิทธิในการได้รับคำชี้แจงและเหตุผลทางราชการและหน่วยงานของรัฐ , สิทธิในการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติราชการทางปกครอง ,
สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคที่จะได้รับการคุ้มครองในการได้รับข้อมูลที่เป็นความจริง และมีสิทธิรวมตัวกันพิทักษ์สิทธิผู้บริโภคให้มีองค์การเพื่อการคุ้มครองผู้บริโภคที่เป็นอิสระจากหน่วยงานของรัฐ ซึ่งประกอบด้วยตัวแทนผู้บริโภคทำหน้าที่ให้ความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของหน่วยงานรัฐในการตราและการบังคับใช้กฎหมายและกฎ และให้ความเห็นในการกำหนดมาตรการต่างๆเพื่อคุ้มครองผู้บริโภค รวมทั้งตรวจสอบและรายงานการกระทำหรือละเลยการกระทำอันเป็นการคุ้มครองผู้บริโภค ตลอดจนแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ส่วนที่ ๗ แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ
ข้อ ๔ การทำสัญญาและการแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาสัมปทานดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ต้องจัดให้มีกระบวนการตามที่กำหนดในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แต่ปรากฏว่าการทำสัญญาและแก้ไขเพิ่มเติมสัญญาสัมปทานไม่เปิดโอกาส หรือรับรองสิทธิแก่ประชาชนให้มีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณา ตามที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติไว้ จึงแสดงให้เห็นว่าบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ เป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ขัดหรือแย้งต่อสิทธิขั้นพื้นฐานของประชาชนตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยข้างต้น
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง สิทธิของบุคคลซึ่งเป็นผู้บริโภคย่อมได้รับการคุ้มครอง ประชาชนควรได้รับรู้ข้อมูลหรือคำชี้แจงเกี่ยวกับอัตราค่าผ่านทางที่ถูกบังคับเรียกเก็บว่าอาศัยการกำหนดและคิดคำนวณมาจากกระบวนการใด ซึ่งแนวคิดและหลักกฎหมายอันเป็นที่ยอมรับสากลในการกำหนดอัตราค่าบริการในกิจการบริการสาธารณะ จักต้องเป็นอัตราค่าบริการที่สมเหตุสมผล
กล่าวคือ อัตราค่าบริการที่กำหนดบนพื้นฐานของต้นทุนการให้บริการ มิใช่การกำหนดจากฐานของรายได้หรือกำไรของผู้ประกอบการ อันเป็นการมิชอบต่อประโยชน์สาธารณชน
อีกทั้ง ยังเป็นราคาที่ไม่สอดคล้องกับรายได้ของประชาชนภายในประเทศ หากคิดเปรียบเทียบกับรายได้ขั้นต่ำ ประชาชนต้องเสียค่าบริการทางด่วนเป็นอัตราสูงมากกว่าร้อยละ ๔๐ ของรายได้ของประชาชน ซึ่งอัตราค่าจ้างขั้นต่ำในเขตกรุงเทพมหานครและปริมณฑลกำหนดไว้วันละ ๒๐๓ บาท ซึ่งการคิดค่าบริการมีความแตกต่างกันมากเมื่อเทียบกับประเทศที่มีระดับการพัฒนาทางเศรษฐกิจและสังคมใกล้เคียงกัน
เช่น ประเทศมาเลเซียที่ประชาชนเสียค่าบริการทางด่วนประมาณร้อยละ ๑๐ ของรายได้เท่านั้น และรัฐบาลมาเลเซียยังมีนโยบายลดค่าบริการทางด่วนให้กับประชาชนลงอีกร้อยละ ๒๐ ของค่าใช้จ่ายเดิม รายละเอียดปรากฏตาม ข่าวต่างประเทศหนังสือพิมพ์ คมชัดลึก ฉบับวันที่ ๑๒ กรกฎาคม ๒๕๕๒ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๗)
ข้อ ๕ สัญญาสัมปทานในทางหลวงแผ่นดินหมายเลข ๓๑ ถนนวิภาวดีรังสิต ตอนดินแดง – ดอนเมือง และบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ จำนวน ๓ ฉบับ มีความฉ้อฉล เอารัดเอาเปรียบผู้บริโภค ไม่รักษาผลประโยชน์สาธารณะ ขัดต่อหลักกฎหมายมหาชน สิทธิของประชาชนและแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ และทำให้เกิดความเสียหายต่อรัฐและประชาชนโดยรวม สรุปพอสังเขปได้ดังต่อไปนี้
๕.๑ สัญญาสัมปทานทำให้เกิดความเสียหายต่อรัฐ โดยคืนผลตอบแทนกลับสู่รัฐในราคาที่ต่ำมาก เมื่อเปรียบเทียบกับการใช้ทรัพย์สินของรัฐตลอดระยะเวลาสัมปทาน ๒๕ ปี คิดเพียงวันละประมาณ ๒๒ บาท หรือ ๘,๐๐๐ บาทต่อปี ขณะที่บริษัทฯมีรายได้โดยเฉลี่ย ๔.๔ ล้านบาท (สี่ล้านสี่แสนบาท) ต่อวัน
นอกจากนี้ ในระหว่างการดำเนินการก่อสร้างทางยกระดับบริษัทฯ มิได้ใช้ความระมัดระวังและไม่คำนึงถึงผลเสียหายที่จะเกิดขึ้นต่อทรัพย์สินสาธารณะในระยะยาว ส่งผลให้เกิดความเสียหายบนถนนวิภาวดีรังสิตส่วนช่องจราจรด้านในติดกับเสาตอม่อ และทำให้เกิดความเสียหายบนพื้นผิวจราจรเป็นลักษณะลูกคลื่นตลอดเส้นทาง ซึ่งเป็นอันตรายต่อผู้ขับขี่รถยนต์บนถนนวิภาวดีรังสิต อีกทั้ง ยังใช้งบประมาณของรัฐในการซ่อมแซมบำรุงพื้นผิวจราจรตลอดเส้นทางอย่างต่อเนื่อง รายละเอียดปรากฏตาม หนังสือพิมพ์ไทยรัฐออนไลน์ ฉบับวันที่ ๒ กุมภาพันธ์ ๒๕๕๓ (เอกสารประกอบคำฟ้องหมายเลข ๘)
นอกจากนี้ บริษัทฯ ยังได้กระทำการอันน่ารังเกียจ เพื่อเพิ่มรายได้ให้กับตนเอง โดยสร้างทางขึ้นดักรถกลางถนนและสร้างถนนเชื่อมกับทางหลัก โดยไม่คำนึงถึงปัญหาการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิต ด้วยการขยายช่องเก็บอัตราค่าผ่านทางยกระดับโทลล์เวย์หลายช่อง ทำให้จำนวนช่องจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตที่ใช้สำหรับการจราจรทางปกติลดลง เพราะต้องแบ่งทางจราจรดังกล่าวไปใช้สำหรับการขยายช่องเก็บอัตราค่าผ่านทางยกระดับข้างต้น และทำให้ประชาชนผู้ที่ไม่ประสงค์จะใช้บริการทางยกระดับพลัดหลงเป็นเหยื่อใช้บริการโดยไม่ได้ตั้งใจบ่อยครั้ง
ดังรายละเอียดในข้อสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๒.๓ วันที่ ๒๑ สิงหาคม ๒๕๓๒ ที่ระบุว่า “บริษัทฯจะต้องจ่ายค่าเช่าเต็มจำนวนเพียงครั้งเดียวตลอดอายุสัมปทานเป็นจำนวน ๒๐๐,๐๐๐ บาท (สองแสนบาทถ้วน) สำหรับที่ดินเขตทางหลวงที่มีอยู่เดิม เงินดังกล่าวนี้จะจ่ายเมื่อใดก็ได้ แต่ต้องจ่ายก่อนลงมือก่อสร้างทางหลวงสัมปทาน”
๕.๒ สัญญาสัมปทานอนุญาตให้การก่อสร้างของบริษัทฯ ทำลายโครงสร้างพื้นฐานซึ่งเป็นบริการสาธารณะเดิมของรัฐ ได้แก่สะพานข้ามทางแยกงามวงศ์วานและหลักสี่ ซึ่งในการก่อสร้างไม่มีความจำเป็นต้องทุบหรือดำเนินการรื้อสะพาน ทำให้รัฐเสียหายทั้งที่สามารถหลีกเลี่ยงได้ เนื่องจากการก่อสร้างสะพานลอยดังกล่าวใช้งบประมาณของรัฐไปเป็นจำนวนมาก แต่การรื้อถอนทรัพย์สินของรัฐที่ยังใช้การได้ดีกลับไม่ต้องชดใช้ค่าเสียหายให้กับรัฐแต่ประการใด ตามรายละเอียดในสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๔.๑
๕.๓ รัฐต้องสูญเสียงบประมาณหลายพันล้านบาท ในการก่อสร้างทางยกระดับช่วงอนุสรณ์สถาน-รังสิต โดยไม่ได้รับส่วนแบ่งผลประโยชน์ และผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ สละสิทธิไม่เก็บค่าผ่านทางช่วงอนุสรณ์สถาน-รังสิต ทั้งขาเข้าและขาออกตลอดอายุสัมปทาน
นอกจากนี้ รัฐต้องสูญเสียงบประมาณอีกหกสิบล้านบาทโดยไม่จำเป็นและไม่เป็นธรรมในการสมทบการก่อสร้างทางยกระดับเชื่อมกับท่าอากาศยานนานาชาติกรุงเทพ ที่สนามบินดอนเมือง และทางด่วนระยะที่สองของการทางพิเศษแห่งประเทศไทย ที่สร้างขึ้นที่ดินแดง ทั้งๆ ที่ถูกระบุในสัญญาสัมปทานเดิม ว่า บริษัทจะรับผิดชอบค่าใช้จ่ายเอง แต่กลับแก้ไขสัญญาสัมปทานทำให้รัฐเสียหายและสูญเสียงบประมาณในการก่อสร้าง โดยการแก้ไขสัญญาสัมปทานไม่ได้ทำให้เกิดประโยชน์ต่อสาธารณะแต่ประการใด เช่น ลดราคาค่าผ่านทาง แต่เอื้อประโยชน์ให้กับเอกชนในการสนับสนุนค่าก่อสร้าง ตามรายละเอียดในสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๓.๒ และถูกแก้ไขในวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๓๙
๕.๔ กรณีการใช้ดุลพินิจโดยไม่สุจริตและไม่ปกปักษ์รักษาประโยชน์มหาชน โดยมติของผู้ถูกฟ้องที่ ๔ ในขณะนั้น เมื่อวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๙ และเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ รวมถึงบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ต้องคำนึงถึงประโยชน์มหาชน ต้องหาดุลยภาพของประโยชน์เอกชนและประโยชน์มหาชน
แต่มติของผู้ถูกฟ้องที่ ๔ ในขณะนั้น เมื่อวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๙ และเมื่อวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐ รวมถึงบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานทางหลวง ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ กลับเป็นการเอื้อเฟื้อเอื้อประโยชน์ต่อเอกชนคู่สัญญาโดยมิชอบ
กล่าวคือ การที่รัฐยอมให้สัญญาดังกล่าว ได้มีการอนุญาตให้ใช้ ส่วนต่อขยายจากอนุสรณ์สถาน– รังสิต ซึ่งกรมทางหลวงจัดสร้างขึ้นโดยงบประมาณของแผ่นดิน เชื่อมต่อกับทางยกระดับดอนเมืองโทลล์เวย์เดิม โดยตามบันทึกข้อตกลงแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทาน ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ข้อ ๘ ระบุว่า “ กรมทางหลวงจะไม่เก็บเงินค่าผ่านทางบนถนนทางยกระดับช่วงอนุสรณ์สถาน – รังสิต ทั้งขาเข้าและขาออกตลอดอายุสัมปทานนี้ ”
อีกทั้งการขยายระยะเวลาสัมปทานออกไปอีก ๒๐ ปี นับว่าเป็นการกระทำที่ไม่คำนึงถึงประโยชน์มหาชน ไม่หาดุลยภาพของประโยชน์เอกชนและประโยชน์มหาชน โดยเอกชนได้ประโยชน์ เช่น ได้ใช้ส่วนต่อขยายอนุสรณ์สถาน-รังสิต โดยไม่ต้องลงทุน , ได้เก็บเงินค่าผ่านทางในสัดส่วนที่สูงมาก และ ส่วนต่อขยายดังกล่าวจูงใจทำให้มีผู้ใช้บริการทางด่านมากขึ้น ฯลฯ
ซึ่งกรณีดังกล่าวถือเป็นการได้รับประโยชน์จากการใช้ทรัพย์สินของรัฐ โดยไม่คำนึงถึงประโยชน์ของมหาชน เป็นการใช้ดุลพินิจโดยไม่สนใจในวัตถุประสงค์ของกฎหมายที่มอบดุลพินิจให้ใช้ และไปกระทำการที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ของกฎหมายมหาชน จึงเป็นการใช้ดุลพินิจที่ไม่ชอบและไม่สุจริต
๕.๕ ประชาชนผู้บริโภคต้องตกอยู่ในสภาพถูกบังคับ ไม่ได้มีทางเลือกที่สะดวกสบายหรือทางเลือกที่สามารถเทียบเคียงในระดับเดียวกันในการใช้บริการได้จริง และผิดวัตถุประสงค์ของการก่อสร้างทางยกระดับดอนเมืองโทลล์เวย์ ที่รัฐต้องการแก้ปัญหาสภาพการจราจรบนถนนวิภาวดีรังสิตและถนนพหลโยธิน แต่ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ทำสัญญาให้รัฐเสียเปรียบ ให้เอกชนสามารถใช้อำนาจของรัฐในการขึ้นราคาได้โดยไม่ต้องขออนุญาตหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้อง
การขึ้นราคามหาโหดในครั้งนี้ทำให้ประชาชนไม่สามารถใช้เส้นทางโทลล์เวย์ได้ ทำให้ส่งผลกระทบต่อการจราจรในถนนวิภาวดีรังสิตตลอดเส้นทางและถนนเกี่ยวเนื่องกับวิภาวดีทั้งหมด จึงเห็นได้ว่า ในที่สุดการทำสัญญาสัมปทานดังกล่าวที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขการจราจรที่คับคั่งสำหรับการจราจรบนเส้นทางวิภาวดีรังสิต กลับมิได้บรรลุวัตถุประสงค์อย่างแท้จริง แต่เป็นการนำวัตถุประสงค์ของการบริการประชาชนมาเป็นข้ออ้างในการหาผลกำไรของบริษัทฯ
๕.๖ รัฐอนุญาตให้เอกชนใช้อำนาจรัฐได้ตามอำเภอใจ โดยขาดการควบคุมที่จำเป็น เช่น การขออนุญาตขึ้นราคา ทั้งที่เป็นบริการสาธารณะซึ่งเป็นบริการที่จำเป็นสำหรับประชาชน ปล่อยปละละเลยและร่วมมือกับเอกชนในการแก้ไขสัญญา เอื้อประโยชน์ให้กับเอกชน
เช่น ให้เอกชนสามารถคิดราคาค่าบริการตามการคำนวณผลตอบแทนจากการลงทุนในส่วนผู้ถือหุ้น (Internal Rate of Return on Equity) แทนการคิดกำไรจากสัดส่วนของการลงทุน ทั้งที่เป็นบริการผูกขาดประชาชนไม่มีทางเลือกในการใช้บริการ สร้างความเสียหายให้กับรัฐที่มีหน้าที่จัดให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐในทางเศรษฐกิจ และต้องมิให้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน อยู่ในความผูกขาดของเอกชนอันอาจก่อความเสียหายแก่รัฐ
๕.๗ การแก้ไขเปลี่ยนแปลงสัญญาสัมปทานฯ ได้เปลี่ยนแปลงแก้ไขในสาระสำคัญ และเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้รัฐและสาธารณชนเสียหายเพิ่มขึ้น ไม่ใช่เป็นเพียงการแก้ไขข้อสัญญาธรรมดา แต่เป็นการแก้ไขให้เอกชนใช้อำนาจแทนรัฐ (อำนาจมหาชน) จากเดิมที่อำนาจในการขึ้นราคาค่าผ่านทางเป็นของผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑ ตามสัญญาสัมปทานฉบับที่ ๑ ลงวันที่ ๑๒ สิงหาคม ๒๕๓๒ แก้ไขฉบับที่ ๑ แก้ไขฉบับที่ ๒ แต่รัฐได้ร่วมกับเอกชนเปลี่ยนแปลงเงื่อนไขสำคัญ ในการให้อำนาจเบ็ดเสร็จแก่ภาคเอกชนที่สามารถขึ้นราคาโดยไม่ต้องขออนุญาต ทำให้เอกชนได้รับผลประโยชน์ในการแก้ไขสัญญาสัมปทานและทำให้สาธารณชนและรัฐเสียหายเพิ่มขึ้นตามสัญญาแก้ไขฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐
ผู้ฟ้องคดีไม่มีหนทางใดที่จะบังคับผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง ๔ ให้ดำเนินการให้บริการสาธารณะแก่ประชาชนในอัตราที่เหมาะสมเป็นธรรม อันเป็นสิทธิอันพึงมีพึงได้ของประชาชนผู้เสียภาษีให้แก่รัฐ จึงต้องฟ้องคดีนี้เพื่อขอบารมีศาลเป็นที่พึ่ง ควรมิควรแล้วแต่จะโปรด
คำขอท้ายฟ้อง
1.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือคำสั่งเพิกถอนสัญญาสัมปทานฯ ข้อ ๕ แห่งบันทึกข้อตกลงฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ลงวันที่ ๑๒ กันยายน ๒๕๕๐
2.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือมีคำสั่งให้กรมทางหลวงคิดค่าผ่านทางที่กำหนดบนพื้นฐานของต้นทุนการให้บริการจากผู้ใช้บริการสาธารณะ ซึ่งเป็นค่าบริการที่สมเหตุสมผล เป็นธรรม และชอบด้วยหลักกฎหมายปกครองว่าด้วยการบริการสาธารณะ แทนการคิดค่าผ่านทางจากผลตอบแทน หรือรายได้ หรือกำไร ของผู้ประกอบการ หรือผลตอบแทนต่อผู้ถือหุ้น โดยดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
3.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนบันทึกข้อตกลงฯ ฉบับที่ ๓/๒๕๕๐ ฉบับวันที่ ๑๒ กันยายน พ.ศ. ๒๕๕๐ อันเป็นการทำสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและรัฐธรรมนูญ
4.ขอให้ศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาหรือคำสั่งให้เพิกถอนมติคณะรัฐมนตรี ฉบับวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๔๙ และ ฉบับวันที่ ๑๐ เมษายน ๒๕๕๐
5.ขอให้ศาลปกครองกลางได้โปรดบรรเทาทุกข์ชั่วคราวตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๓ ข้อ ๗๕ , ๗๖ และ ๗๗ โดยมีคำสั่งให้บริษัทฯ คิดอัตราค่าผ่านทางในอัตราเดิมก่อนประกาศขึ้นราคาเมื่อวันที่ ๒๒ ธันวาคม ๒๕๕๒ จนกว่าคำพิพากษาจะถึงที่สุด
