การนิรโทษกรรมเรือประมงอวนลากเถื่อน : อีกครั้งของความล้มเหลวในการจัดการประมงทะเลไทย

ดร.สุภาภรณ์ อนุชิราชีวะ นักวิจัยอิสระด้านการจัดการประมง (26 พฤษภาคม พ.ศ.2555)
 
ในขณะนี้กรมประมงกำลังพิจารณาเสนอให้มีการ “นิรโทษกรรมเรือประมงอวนลากเถื่อนทั่วประเทศ” อีก 2,107 ลำ โดยให้เหตุผลว่าผลผลิตของเรืออวนลากเถื่อนเหล่านี้ไม่สามารถส่งออกให้กับสหภาพยุโรปได้ เพราะการบังคับใช้มาตรการ IUU Fishing ในการนำเข้าสินค้าของสหภาพยุโรป  “IUU Fishing” มาจากคำว่า Illegal, Unreported and Unregulated Fishing ซึ่งแปลว่าการทำประมงผิดกฎหมาย ขาดการรายงานและไร้การควบคุม ซึ่งหมายความว่าสหภาพยุโรปจะไม่นำเข้าสินค้าประมงที่มาจากการทำประมงผิดกฏหมาย การทำประมงที่ขาดการรายงานแหล่งที่มาของสัตว์น้ำ และเป็นการทำประมงที่ไม่มีการควบคุม
 
เพื่อทำให้ผู้อ่านได้เข้าใจในประเด็นนี้มากขึ้น เพื่อเกิดการวิพากษ์ในประเด็นอย่างกว้างขวาง ผู้เขียนจึงมขอเสนอข้อมูลเพิ่มเติมเรื่องการทำประมงอวนลากดังต่อไปนี้
 
ด้วยความช่วยเหลือของประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันนีทำให้การทำประมงอวนลากเกิดขึ้นในประเทศไทยประมาณปี พ.ศ.2503 ซึ่งเป็นระยะแรกเริ่มของการพัฒนาประมงทะเลของไทย ด้วยศักยภาพของเครื่องมืออวนลากทำให้เกิดการใช้ประโยชน์ของทรัพยากรสัตว์น้ำหน้าดินสูงสุด
 
งานวิจัยชิ้นหนึ่งกล่าวไว้ว่า อ่าวไทยมีศักยภาพการผลิต (carrying capacity) ของสัตว์น้ำหน้าดินอยู่ที่ประมาณ 750,000 ตัน ซึ่งต้องการการลงแรงประมงอวนลาก (fishing effort) อยู่ที่ 8.6 ล้านชั่วโมง (Muntana, Somsak, 1982 อ้างโดย the Southeast Asian Fisheries Development Center, 1987) อย่างไรก็ตาม ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2513 เป็นต้นมาได้มีการจับสัตว์น้ำหน้าดินด้วยอวนลากเกินศักยภาพการผลิตของทะเล โดยที่ในปี พศ. 2525 ผลผลิตของประมงอวนลากอยู่ที่ 990,000 ตัน ซึ่งเกินกว่ากำลังการผลิตของทะเลกว่า 30% ซึ่งเป็นสาเหตุที่สำคัญประการหนึ่งของความเสื่อมโทรมของทรัพยากรทะเล ส่งผลให้ในปี พ.ศ. 2529 ผลผลิตของเรือประมงอวนลากลดลงเหลือ 648,560 ตันแต่ต้องลงแรงทำการประมงถึง 11.9 ล้านชั่วโมง
 
จากสำรวจของกรมประมงพบว่า อัตราการจับสัตว์น้ำเฉลี่ยของการทำประมงอวนลากลดลงอย่างต่อเนื่อง ในปี พ.ศ. 2504 อัตราการจับสัตว์น้ำของอวนลากอยู่ที่ 297.6 กก./ชม. ลดลงเหลือ 49.2 กก./ชม. ในปี พ.ศ. 2525 และ 22.78 กก./ชม. ในปี พ.ศ. 2534 (Phasuk, 1994) ในปี พ.ศ. 2549 อัตราการจับสัตว์น้ำเฉลี่ยของอ่าวไทยตอนบนเหลืออยู่เพียง 14.126 กก./ชม. (โอภาส ชามะสนธิ และ คณิต เชื้อพันธุ์, 2552)
 
ในขณะที่งานวิจัยเรื่ององค์ประกอบของผลผลิตอวนลากได้พบว่า สัดส่วนของสัตว์น้ำที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจที่ต้องการมีเพียงร้อยละ 33.3 ที่เหลือเป็นปลาเป็ดร้อยละ 66.7 และร้อยละ 30.1 ของปลาเป็ดเป็นสัตว์ส่วนของสัตว์น้ำที่มีมูลค่าทางเศรษฐกิจวัยอ่อน (Chantawong, 1993)
 
ผลงานวิจัยอีกชิ้นหนึ่งที่นำเสนอโดย FAO (Food and Agriculture Organization of the United Nations) ร่วมกับกรมประมงในปี พ.ศ. 2547 ได้กล่าวว่า เพื่อคงไว้ซึ่งศักยภาพการผลิตของทะเลสูงสุดของสัตว์หน้าดิน การทำประมงอวนลากในอ่าวไทยต้องลดลงอีก 40% แต่ถ้าต้องการทำให้เกิดผลทางเศรษฐกิจสูงสุดต้องลดลงอีก 50% ของการลงแรงประมงที่เป็นอยู่
 
นอกจากนี้แล้ว งานวิจัยทัศนคติของชาวประมงชายฝั่งต่อผลกระทบของการทำประมงอวนลาก พบว่า ชาวประมงพื้นบ้านชายฝั่งได้รับความเดือดร้อนจากเรือประมงอวนลากอย่างหนักหนาสาหัสทั่วหน้ากัน อวนลากไม่เพียงแต่ทำลายสัตวน้ำเศรษฐกิจวัยอ่อน ทำลายแหล่งที่อยู่อาศัยและระบบนิเวศสัตว์น้ำชายฝั่ง แต่ยังได้ทำลายเครื่องมือประมงของชาวประมงพื้นบ้านที่วางทิ้งไว้ในทะเลเพื่อดักจับสัตว์น้ำให้เสียหายอีกด้วย
 
จึงกล่าวได้ว่าการทำประมงอวนลากส่งผลกระทบทางลบทั้งต่อตัวทรัพยากรทะเล และวิถีการทำประมงของชุมชนชายฝั่งซึ่งเป็นชาวประมงส่วนใหญ่ของประเทศ
 
ถึงแม้ว่าการทำประมงอวนลากจะถูกห้ามดำเนินการในเขตพื้นที่ชายฝั่ง 3,000 เมตรทั่วประเทศ ตั้งแต่ปี พ.ศ. 2515 เป็นต้นมา แต่ด้วยข้อจำกัดหลายประการของกรมประมงทำให้การควบคุมการทำประมงอวนลากให้ปฏิบัติตามกฏหมายที่ผ่านมาขาดประสิทธิภาพและเป็นไปได้ยาก ความพยายามของกรมประมงในการควบคุมจำนวนเรือประมงอวนลากก็ไม่ประสบความสำเร็จในทางปฏิบัติ
 
ในปี พ.ศ.2523 กรมประมงประกาศที่จะไม่ออกใบอนุญาติทำประมงให้กับเรือประมงอวนลากใหม่ เพื่อเป้าหมายในการลดจำนวนเรืออวนลากในระยะยาว แต่ด้วยการเคลื่อนไหวของผู้ประกอบการและกลุ่มประมงอวนลากในขณะนั้น ทำให้กรมประมงอนุญาติให้เรืออวนลากผิดกฏหมายที่ไม่มีทะเบียนมาจดทะเบียนให้ถูกต้องตามกฎหมาย (ขออนุญาตเรียกว่า นิรโทษกรรมเรืออวนลากเถื่อน) เหตุการณ์เช่นนี้เกิดขึ้น 3 ครั้งด้วยกัน ในปี พ.ศ. 2525 พ.ศ. 2532 และ พ.ศ.2539
 
ทำให้เห็นว่าการควบคุมจำนวนเรืออวนลากของกรมประมงที่ผ่านมา เป็นเพียงการควบคุมตัวเลขเรืออวนลากที่จดทะเบียนเท่านั้น แต่มีเรืออวนลากเถื่อนเต็มท้องทะเลที่กำลังรอวันนิรโทษกรรม
 

ดังนั้น การที่กรมประมงกำลังดำเนินการพิจารณานิรโทษกรรมเรืออวนลากเถื่อนอยู่ในขณะนี้ ด้วยเหตุผลเพื่อแก้ปัญหาการส่งสินค้าประมงของไทยเข้าสหภาพยุโรปตามมาตรการ IUU Fishing แต่เมื่อพิจารณาข้อมูลวิชาการเรื่องผลกระทบของการทำประมงอวนลากข้างต้นแล้ว จะเห็นได้ว่าการนิรโทษกรรมเรืออวนลากเถื่อนครั้งนี้เป็นการดำเนินการที่บิดเบือนเจตนารมณ์ของมาตรการ IUU Fishing ของสหภาพยุโรป ที่ต่อต้านการประมงที่ผิดกฎหมาย การทำประมงที่ขาดการรายงานและไร้การควบคุม ที่ถือว่าเป็นการทำประมงที่ส่งผลร้ายแรงต่อการพัฒนาอย่างยั่งยืนของทรัพยากรประมงและสิ่งแวดล้อมทางทะเล
 
ผู้เขียนคิดว่า บทบาทหน้าที่ของกรมประมงควรตั้งอยู่บนหลักการที่สำคัญสองประการ ประการแรกคือ การจัดการประมงให้เกิดการใช้ทรัพยากรสัตว์น้ำอย่างยั่งยืน เพื่อคงไว้ซึ่งการผลิตอาหารและการประกอบอาชีพของชาวประมงทั่วประเทศ และประการที่สองคือ การกระจายการเข้าถึงทรัพยากรอย่างเป็นธรรมที่จะช่วยลดความขัดแย้ง ความเหลื่อมล้ำในสังคม และเกิดธรรมมาภิบาลในการบริหารจัดการประมง ถ้ากรมประมงดำเนินงานอยู่บนหลักสองประการนี้ก็จะนำไปสู่การบรรลุเป้าหมายอื่นๆ ของกรมประมงที่ได้ตั้งไว้