เปิดคำวินิจฉัยส่วนตน “นภดล เทพพิทักษ์” ตุลาการเสียงศาล รธน.ข้างน้อย ชี้ “ประยุทธ์” นั่งนายกครบระยะเวลา 8 ปีแล้ว โดยตีความตามบทเฉพาะกาลมาตรา 264 ที่ให้เป็นนายกฯ ต่อเนื่อง ดังนั้น ต้องนับต่อเนื่องตั้งแต่วันได้รับการโปรดเกล้าฯ เป็นนายกฯ ครั้งแรกวันที่ 24 ส.ค. 57
วันนี้ (4 ต.ค.) ผู้สื่อข่าวรายงานว่า จากกรณีรัฐธรรมนูญมีมติด้วยคะแนนเสียง 6 : 3 เห็นว่า ความเป็นนายกรัฐมนตรีของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา ยังไม่สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญมาตรา 158 วรรคสี่ ประกอบมาตรา 170 เนื่องจากการจะนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่ง 8 ปีต้องเริ่มนับแต่รัฐธรรมนูญ 2560 มีผลบังคับใช้ ดังนั้น นับแต่รัฐธรรมนูญ60 ประกาศใช้เมื่อ 6 เม.ย. 60 ถึงวันที่ 24 ส.ค. 2565 จึงยังไม่ครบกำหนดเวลา8ปี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่นั้น
ล่าสุด มีการเปิดเผยคำวินิจฉัยส่วนตนของ 1 ใน 3 ตุลาการเสียงข้างน้อย คือ นายนภดล เทพพิทักษ์ ที่เห็นว่า ความเป็นนายกรัฐมนตรีของ พล.อ.ประยุทธ์ สิ้นสุดลง เนื่องจากต้องนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อเนื่องมาตั้งแต่ปี 2557 โดยคำวินิจฉัยดังกล่าวมีสาระสำคัญระบุว่า
ข้อพิจารณาที่ว่า การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 264 อยู่ในบังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่
รัฐธรรมนูญ มาตรา 264 เป็นบทเฉพาะกาล วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญนี้จะเข้ารับหน้าที่....” วรรคสอง บัญญัติว่า “รัฐมนตรีตามวรรคหนึ่งนอกจากต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แล้ว ต้องไม่มีลักษณะต้องห้ามตามที่บัญญัติไว้สำหรับรัฐมนตรีตามมาตรา 160 ยกเว้น (6) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98 (12) (13) (14) และ (15) และต้องพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 170 ยกเว้น (3)และ (4) แต่ในกรณีตาม (4) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับมาตรา 98(12) (13) (14) และ (15)และยกเว้นมาตรา 170 (5) เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการดำเนินการตามมาตรา 184 (1)" กรณีนี้ไม่ปรากฏว่ามีการยกเว้นมาตรา 158 วรรคสี่ และไม่ปรากฏบทบัญญัติอื่นใดในรัฐธรรมนูญที่ยกเว้นมิให้ใช้บังคับมาตรา 158 วรรคสี่ แก่การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้แต่อย่างใด กล่าวคือ การที่ผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีมาตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 ย่อมเป็นนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 วันเป็นความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดิน ประกอบกับการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามบทเฉพาะกาล มาตรา 264 มิได้เป็น “การอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป” หรือที่เรียกว่า “นายกรัฐมนตรีรักษาการ” ตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา 168 วรรคหนึ่ง (1) ที่บัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (1) (2) (3) อยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป จนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ เว้นแต่ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 167 (1) เพราะเหตุขาดคุณสมบัติหรือมีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 98 หรือมาตรา 160 (4) หรือ (5) นายกรัฐมนตรีจะอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปมิได้ อีกทั้งนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีตามบทเฉพาะกาลมาตรา 264 ยังมีหน้าที่และอำนาจบริบูรณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินในฐานะนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนี้ทุกประการ โดยไม่อยู่ในบังคับห้ามกระทำการบางประการเหมือนเช่นนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีที่รักษาการหรืออยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไป ตามเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในมาตรา 169 ดังนั้น การดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ตามบทเฉพาะกาล มาตรา 264 จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 158 วรรคสี่ คือ “นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้”
ข้อพิจารณาที่ว่า การดำรงตำแหน่งนายกฯของผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ.2557 อยู่ใต้บังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่
เห็นว่า “นายกรัฐมนตรี” ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับที่ผ่านมาตั้งแต่ฉบับ พ.ศ. 2475 จนถึงปัจจุบัน พ.ศ. 2560 ต่างบัญญัติที่มาไว้ในตัวบทแห่งรัฐธรรมนูญทำนองเดียวกันว่า พระมหากษัตริย์ทรงใช้อำนาจบริหารผ่านคณะรัฐมนตรี และทรงพระราชอำนาจแต่งตั้งนายกฯคนหนึ่ง และรัฐมนตรีอื่นอีกจำนวนหนึ่งประกอบเป็นคณะรัฐมนตรี (ครม.) มีหน้าที่บริหารแผ่นดิน ทั้งนี้ หน้าที่และอำนาจของนายกฯและ ครม.ย่อมเป็นไปตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น ดังนั้น บุคคลที่พระมหากษัตริย์ทรงใช้พระราชอำนาจแต่งตั้งเป็นนายกฯ ทำหน้าที่ร่วมกับ ครม.ให้ทำหน้าที่บริหารแผ่นดินคือนายกฯ
แม้จะปรากฏข้อเท็จจริงว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 มาตรา 19 จะบัญญัติให้พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งนายกฯตามมติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ และประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาติเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ ก็มิได้แตกต่างกับมาตรา 158 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 ที่บัญญัติให้ทรงแต่งตั้งจากบุคคลที่สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบ และประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้ลงนามสนองพระบรมราชโองการ เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 มาตรา 6 วรรคสอง บัญญัติให้สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำหน้าที่ทั้งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และรัฐสภา
รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 ววรคสี่ ได้บัญญัติไว้ทำนองเดียวกันกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 171 วรรคสี่ ที่กำหนดวาระนายกฯห้ามดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปี ด้วยมีวัตถุประสงค์เพื่อจำกัดอำนาจรัฐ ป้องกันการผูกขาดอำนาจทางการเมือง อันอาจนำไปสู่ผลกระทบต่างๆ อย่างมีนัยสำคัญต่อการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขและหลักนิติธรรม อันเป็นการกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนดังกล่าวมา รัฐธรรมนูญจึงบัญญัติ “เงื่อนไขทางเวลา” ในการใช้อำนาจบริหารไม่ให้ใช้เกินกว่าระยะเวลาที่กำหนดไว้
ทั้งนี้ รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ ได้จำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯให้มีความเข้มงวดและชัดเจนกว่าเดิม จึงกำหนดให้นายกฯจะดำรงตำแหน่ง รวมกัน เกิน 8 ปีมิได้
ทั้งนี้ การนำหลักการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกฯมาใช้กับระบอบการปกครองประเทศนับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 มาตรา 171 วรรคสี่ และตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2560 มาตรา 158 วรรคสี่ แม้แต่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 จะไม่มีบทบัญญัติว่าด้วยการจำกัดระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯไว้อย่างชัดเจนก็ตาม
แต่เพราะหลักการของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวจะมีเนื้อหาสั้นกะทัดรัด บทบัญญัติและข้อห้ามต่างๆ จึงไม่มีการลงรายละเอียดที่ชัดเจน แต่ก็ปรากฏอยู่ในมาตรา 5 วรรคหนึ่ง ที่บัญญัติว่า “เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้น หรือวินิจฉัยกรณีนั้นเป็นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข แต่ประเพณีการปกครองดังกล่าวต้องไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญนี้” จึงถือว่าหลักการจำกัดระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกฯเกินกว่า 8 ปีมิได้ จึงยังคงดำรงอยู่จนปัจจุบัน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ จึงถือเอาระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกฯตามความเป็นจริง
ดังนั้น แม้บุคคลใดจะเป็นนายกฯที่มิได้มาตามวิธีการของรัฐธรรมนูญนี้ แต่หากโดยความเป็นจริงแล้ว บุคคลนั้นดำรงตำแหน่งภายใต้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข เป็นหัวหน้า ครม. เป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในการใช้อำนาจทางการเมืองในฐานะของฝ่ายบริหารตามรัฐธรรมนูญแล้ว ไม่ว่าจะเป็นนายกฯที่่มีที่มาตามรัฐธรรมนูญฉบับใดก็ตาม ระยะเวลาในการดำรงตำแหน่งนายกฯของบุคคลนั้นในทุกช่วงเวลาที่ผ่านมา จึงต้องนับรวมเป็นระยะเวลาการดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ การดำรงตำแหน่งของนายกฯผู้ถูกร้องตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 จึงอยู่ในข้อบังคับของรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่
สอดคล้องกับบันทึกการประชุมของคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ครั้งที่ 500 วันศุกร์ที่ 7 กันยายน 2561 ซึ่งคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้มีมติรับรองบันทึกการประชุมดังกล่าวแล้วในคราวประชุมครั้งที่ 501 วันอังคารที่ 11 กันยายน 2561
แต่ประธานกรรมการร่างรัฐธรรมนูญได้ชี้แจงว่า คณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ ยังมิได้ตรวจรับรองรายงานการประชุมครั้งที่ 500 ดังกล่าว ซึ่งไม่สอดคล้องกับข้อเท็จจริง จึงมีน้ำหนักน้อย ไม่อาจรับฟังได้
ข้อพิจารณาที่ว่า การที่ผู้ถูกร้องเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เป็นบทบัญญัติกฎหมายที่เป็นการจำกัดสิทธิของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งนายกฯ จึงต้องตีความโดยเคร่งครัด หากมีเจตนารมณ์ที่จะให้หมายความรวมไปถึงรัฐธรรมนูญฉบับอื่นด้วยแล้ว ก็ย่อมต้องบัญญัติไว้เช่นนั้นโดยแจ้งชัด
เห็นว่า รัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158 วรรคสี่ กำหนดว่า นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันเกินกว่า 8 ปีมิได้ เป็นเรื่องของการควบคุมอำนาจของฝ่ายบริหาร หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือเป็นเรื่องการกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งของบุคคลที่เป็นนายกฯ ไม่ใช่เรื่องสิทธิและเสรีภาพของประชาชน เนื่องจากถ้าเป็นเรื่องเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพ ถ้าไม่บัญญัติห้ามไว้ย่อมหมายความว่าทำได้ แต่ถ้าเป็นเรื่องอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ถ้าไม่บัญญัติว่าทำได้ ย่อมหมายความว่าทำไม่ได้
เมื่อข้อเท็จจริงรับฟังได้ว่า เมื่อวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2557 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งผู้ถูกร้องเป็นนายกฯ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2557 มาตรา 19 ประกาศ ณ วันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2557 ต่อมาผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีตามนัยของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 มาตรา 264 อันเป็นบทเฉพาะกาลมิให้อำนาจฝ่ายบริหารขาดตอน นับแต่วันที่ 6 เมษายน 2560 ซึ่งเป็นวันที่รัฐธรรมนูญนี้ประกาศใช้และถือเป็นวันเริ่มต้นเข้ารับตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้อง และต่อมาภายหลังการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปเมื่อวันที่ 24 มีนาคม 2562 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งผู้ถูกร้องเป็นนายกรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 9 มิถุนายน 2562 ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 158 โดยผู้ถูกร้องดำรงตำแหน่งต่อเนื่องกันมานับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2557 จนถึงปัจจุบัน ผู้ถูกร้องจึงดำรงตำแหน่งครบกำหนดเวลาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ แล้ว
ดังนั้น ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่
ข้อที่ต้องพิจารณาต่อไปมีว่า เมื่อวินิจฉัยว่าความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่ แล้ว ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงนับแต่เมื่อใด
เห็นว่า การกำหนดระยะเวลา 8 ปี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 158 วรรคสี่ เริ่มนับแต่วันแรกที่ดำรงตำแหน่ง คือ วันที่ 24 สิงหาคม 2557 และครบกำหนด 8 ปี ในวันที่ 23 สิงหาคม 2565 ดังนั้น ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีของผู้ถูกร้องจึงสิ้นสุดลงนับแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 ซึ่งสอดคล้องกับการที่ศาลรัฐธรรมนูญมีคำสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่ง
นายกรัฐมนตรีตั้งแต่วันที่ 24 สิงหาคม 2565 วันเนื่องมาจากข้อเท็จจริงตามคำร้องปรากฎเหตุอันควร สงสัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 82 วรรคสอง
อาศัยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น จึงวินิจฉัยว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีผู้ถูกร้องสิ้นสุดลงแล้วตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสอง ประกอบมาตรา 158 วรรคสี่
นับแต่วันที่ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ผู้ถูกร้องหยุดปฏิบัติหน้าที่ คือ วันที่ 24 สิงหาคม 2565
