“ส.ว.คำนูณ” เสียดาย พ.ร.ก.กู้ 5 แสน ล. รบ.ไม่ยอมแก้ พ.ร.บ.บริหารหนี้สาธารณะ จะได้เดินหน้าอย่างทระนงว่ายึด ปชต.ให้ตรวจสอบได้ต่างจาก รบ.ทุกขั้วในอดีต ย้ำค้านมานานใช้จ่ายตามโครงการนอก กม.รายจ่ายประจำปี เชื่อรัฐไม่โง่กู้เกินเพดานหนี้สาธารณะ
วันนี้ (14 มิ.ย.) นายคำนูณ สิทธิสมาน สมาชิกวุฒิสภา โพสต์ข้อความผ่านเฟซบุ๊กส่วนตัวในหัวข้อ พ.ร.ก.กู้เงินนอกงบประมาณ 5 แสนล้าน เมื่อรัฐบาลเลือกวิถีทางเดียวกับรัฐบาลทุกขั้วในอดีต! โดยมีเนื้อหาระบุว่า ถึงแม้พระราชกำหนดให้อำนาจกระทรวงการคลังกู้เงินเพื่อแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจและสังคมจากการระบาดของโรคติดเชื้อไวรัสโคโรนา 2019 เพิ่มเติม พ.ศ. 2564 ที่มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 25 พฤษภาคม จะเพิ่งผ่านการอนุมัติของสภาผู้แทนราษฎรไปด้วยคะแนนเสียงท่วมท้นเมื่อวันที่ 10 มิถุนายน และจะเข้าสู่วาระพิจารณาอนุมัติของวุฒิสภาในวันที่ 14 มิถุนายน ในลักษณะที่น่าจะผ่านไปด้วยเสียงท่วมท้นเช่นกัน
แต่ขออนุญาตอภิปรายตั้งข้อสังเกตไว้ดังต่อไปนี้ ในฐานะที่เคยคัดค้านกฎหมายลักษณะเดียวกันนี้ในรัฐบาล 2 ขั้วก่อนหน้านี้
นี่คือ “กฎหมายพิเศษ” อนุญาตให้กระทรวงการคลังกู้เงิน 5 แสนล้านบาท ขนาดเกือบเท่า “งบลงทุน” ในปีงบประมาณ 2565 ที่ 6.3 แสนล้านบาท เมื่อได้มาแล้วไม่ต้องนำส่งคลัง ให้จ่ายออกไปตามโครงการที่ตั้งขึ้นนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้เลยทั้งหมด
โดยหลักการแล้ว ตั้งแต่มีโอกาสปฏิบัติหน้าที่ในฝ่ายนิติบัญญัติมากว่า 10 ปี ผมไม่เคยเห็นด้วยกับกฎหมายลักษณะนี้ของรัฐบาลในอดีตทั้ง 2 ขั้ว ไม่ว่าจะในช่วงปี 2552, 2554 หรือ 2556
ไม่ใช่ไม่เห็นด้วยกับการกู้เงิน ไม่ใช่ไม่เห็นด้วยกับวัตถุประสงค์ของการกู้เงินในแต่ละครั้ง แต่ไม่เห็นด้วยกับการใช้จ่ายเงินกู้นั้น ซึ่งเป็น “เงินแผ่นดิน” ออกไปตามโครงการต่างๆ นอกกระบวนการกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี
เพราะนอกจากจะไม่ชอบด้วยหลักการประชาธิปไตยเต็ม 100 เพราะตัดบทบาทการตรวจสอบอันเข้มข้นของฝ่ายนิติบัญญัติออกไปมากเมื่อเทียบกับโครงการต่างๆ ที่อยู่ภายในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี ยังเป็นการขัดรัฐธรรมนูญ หมายถึงรัฐธรรมนูญ 2550 และทุกฉบับก่อนหน้า ผมค้านทั้งในสภา และส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ
จนกระทั่งศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยที่ 3-4/2557 ว่า การใช้เงินกู้ตามกฎหมายพิเศษออกไปนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีไม่อาจทำได้ เพราะขัดรัฐธรรมนูญ
ผมจะต้องค้านพระราชกำหนดฉบับนี้แน่นอน หากยังคงอยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ 2550 แต่วันนี้ ผมค้านไม่ได้ เพราะรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 140 เปลี่ยนแปลงไปในสาระสำคัญ และยังมีพระราชบัญญัติวินัยการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 53 รองรับไว้อีก เงื่อนไขของมาตรา 53 พูดสั้นๆ ง่ายๆ คือ หนึ่ง - วิกฤตของประเทศ
สอง - ต้องใช้เงินอย่างเร่งด่วน และต่อเนื่อง ในระดับที่ไม่อาจตั้งงบประมาณรายจ่ายไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทัน
วิกฤตของประเทศหรือไม่ - ข้อนี้ชัดเจน ไม่เถียง ต้องใช้เงินอย่างเร่งด่วนและต่อเนื่องในระดับที่ไม่อาจบรรจุไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้ทันหรือไม่ - ข้อนี้พิจารณาได้ และควรพิจารณา
เพราะสถานการณ์ในขณะนี้ หนึ่ง - อยู่ระหว่างการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565
สอง - วิกฤตโควิด-19 เกิดขึ้นตั้งแต่ต้นปี 2563 ต่อเนื่องมาจนถึงปี 2564 อยู่ระหว่างการจัดทำร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 ของฝ่ายบริหาร สามารถปรับเปลี่ยนการใช้จ่ายเงินภาครัฐในร่างพระราชบัญญัติฯให้เหมาะสมกับสถานการณ์ได้หากประสงค์จะทำ
สาม - การกู้เงิน 5 แสนล้านบาท ไม่ได้กู้และใช้เงินกู้นั้นทันทีทั้งก้อน แต่กำหนดไว้ให้กู้ภายในวันที่ 30 กันยายน 2565 ทำให้การใช้เงินบางส่วนย่อมต้องล่าช้าออกไปกว่านั้น
คำถามแรกของผมก่อนหน้านี้จึงคือ...เราสามารถตั้งยอดเงินกู้นี้ไว้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีได้หรือไม่ ไม่ว่าร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565, ร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 เพิ่มเติม ที่เรียกว่า “งบกลางปี” และร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2566 เพื่อให้ทั้งการตั้งโครงการและการใช้เงินผ่านการตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติตามปกติ เป็นการใช้จ่ายอย่างอารยะ
แต่เมื่อดูภาพรวมของร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 แล้วกลับพบคำตอบในเบื้องต้นว่า...ทำไม่ได้ ! ไม่ใช่ประเด็นเงื่อนเวลาว่าทำได้ทันหรือไม่ทัน แต่เป็นประเด็นเงื่อนไขตามกฎหมาย
เพราะร่างพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ 2565 เป็นงบประมาณขาดดุล ต้องมีการตั้งยอดการกู้เงินภายในงบประมาณเพื่อชดเชยการขาดดุลในโครงการใช้จ่ายทั่วไปอยู่แล้ว เป็นยอดเงินสูงสุดเท่าที่จะทำได้ตามกรอบของกฎหมาย ซึ่งก็คือพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21
ปรากฏว่า ตั้งไว้เต็มวงเงิน 7 แสนล้านบาท การกู้เต็มวงเงินที่กฎหมายอนุญาตให้กู้ได้นั้น ไม่เคยเกิดขึ้นบ่อยครั้งนัก ผมจึงแทบหาเหตุผลมาคัดค้านพระราชกำหนดกู้เงิน 5 แสนล้านบาทฉบับนี้ไม่ได้
และจะไม่อภิปรายถึงประเด็นสัดส่วนหนี้สาธารณะคงค้างต่อจีดีพีที่จะแตะ 60% ในปี 2565 เพราะเชื่อว่ารัฐบาลไม่โง่ที่จะกู้ให้เกินเพดาน และเพดานที่ว่าหนี้สามารถพิจารณาขยับขยายได้โดยคณะกรรมการวินัยการเงินการคลังของรัฐตามพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 50 เท่านั้น โดยทำได้ตลอดเวลาตามสถานการณ์ ไม่จำเป็นต้องแก้กฎหมาย ไม่จำเป็นต้องผ่านรัฐสภา
แต่ขอย้ำเป็นข้อสังเกตว่าผมใช้คำว่า “แทบไม่ได้” เท่านั้น ไม่ใช่ “ไม่ได้” นะ เพราะยังมีทางเลือกอีกหนทางหนึ่ง
คือ แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตรา 21 ขยายกรอบยอดเงินกู้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี โดยอาจจะเป็นการแก้ไขให้มีผลบังคับใช้เฉพาะในช่วงเวลาวิกฤตของประเทศ เช่น 2 ปี 3 ปี หรือ 5 ปี ไม่ใช่มีผลบังคับใช้ตลอดไป
นอกจากนั้น อาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติการบริหารหนี้สาธารณะ พ.ศ. 2548 มาตราอื่นๆ ที่เชื่อมโยง หรือกฎหมายอื่นในประเด็นที่เชื่อมโยง ได้ในลักษณะเดียวกัน โดยอาจตราเป็นพระราชกำหนดรวมได้!
หนทางนี้รัฐบาลจะสามารถเดินเชิดหน้าอย่างทรนงและอย่างหล่อเลยละว่าเป็นรัฐบาลที่ยึดมั่นในหลักการประชาธิปไตยรากฐานที่แท้จริง และเดินแนวทางปฏิรูปประเทศโดยแท้ คือ ไม่ว่าจะมีความจำเป็นต้องกู้เงินมากขนาดไหน ก็จะพยายามเลือกหนทางกู้ในกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีงบประมาณ เพื่อให้การตรวจสอบของฝ่ายนิติบัญญัติสมบูรณ์ตามหลักการและตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งรัฐธรรมนูญ 2560 ที่มีมาตรา 144 บรรจุไว้เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ จะปรากฏความแตกต่างกับรัฐบาลทุกขั้วในอดีตขึ้นมาทันที
แต่รัฐบาลไม่เลือกหนทางนี้ ก็เป็นที่เข้าใจได้ เพราะในเมื่อมีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2560 มาตรา 140 และมีพระราชบัญญัติวินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 มาตรา 53 ที่เสมือนเป็นการเตรียมการไว้ล่วงหน้าไม่ให้เกิดประเด็นโต้แย้งในด้านการจ่ายเงินออกไปนอกกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีเหมือนเมื่อปี 2552, 2554 และ 2557 แล้ว ก็เลือกเดินในบนหนทางที่รัฐบาลทุกขั้วในอดีตเดินและพยายามเดินมาแล้วดีกว่า การตั้งโครงการก็สะดวกกว่า เร็วกว่า สอดคล้องกับสถานการณ์ปัจจุบันมากกว่า
แต่ก็นั่นแหละ ก็ต้องแลกกับความไม่แตกต่างกับรัฐบาลทุกขั้วในอดีต กับเสียงวิพากษ์วิจารณ์ที่ว่าเป็นเสมือนการให้สภาเซ็นเช็คเปล่าให้รัฐบาล เสียดายครับ! ขออนุญาตฝากทางเลือกนี้ไว้ในกรณีที่จะต้องมีการกู้เงินเพราะเหตุวิกฤตครั้งต่อไป
