“ธีระชัย” เตือนคลังทำสัญญาเช่าท่อก๊าซฯ อย่าให้ ปตท.กลับมาผูกขาด

อดีต รมว.คลังทำหนังสือเตือน รมว.คลังคนปัจจุบัน ระมัดระวังการทำสัญญาให้เช่าท่อก๊าซ หลังรับโอนส่วนที่เหลือ 32,000 ล้านบาทคืนจาก ปตท. ชี้ให้ ปตท.เช่าต่อต้องคิดราคาเหมาะสม อย่าให้สิทธิพิเศษเหนือรายอื่น พร้อมห้ามนำไปให้เช่าช่วงต่อหากำไรเข้ากระเป๋าผู้ถือหุ้น

รายงานข่าวแจ้งว่า เมื่อวันที่ 25 ธ.ค.ที่ผ่านมา นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ทำหนังสือด่วนที่สุดถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง เรื่องขอให้ระมัดระวังในการทำสัญญาให้เช่าท่อก๊าซ หลังจากที่เครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงานไทยได้ไปยื่นหนังสือต่อผู้ว่าการสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เมื่อวันที่ 29 พฤศจิกายน 2559 และเมื่อพิจารณาจากคำพูดของผู้ว่าการ สตง.นั้น พบว่ากระทรวงการคลังได้ตกผลึกยอมรับในตัวเลขของ สตง.ว่าบริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน) ยังคืนท่อก๊าซธรรมชาติให้แก่กระทรวงการคลังไม่ครบและยังขาดอีกกว่า 32,000 ล้านบาท และจะรายงานไปยังคณะรัฐมนตรีในเร็ววันนี้

ตัวเลข 32,000 ล้านบาท ที่จะนำเสนอคณะรัฐมนตรีนั้นก็จะไม่กระทบต่องบการเงินของ ปตท.เลย เพราะเป็นการปรับปรุงบัญชีจากทรัพย์สินประเภท ปตท.เป็นเจ้าของ เปลี่ยนไปเป็นทรัพย์สินที่อยู่ในรูปการเช่า และตัวเลขที่จะจ่ายค่าเช่าเพิ่มนั้นจะไม่กระทบต่อฐานะการเงินใดๆ เพราะ ปตท.มีกำไรมากพอที่จะจ่ายค่าเช่าเพิ่มอีกเพียงเล็กน้อย ทั้งยังไม่กระทบความเชื่อมั่นของนักลงทุน เพราะการลงทุนนั้นจะเน้นในเรื่องธรรมาภิบาล จริยธรรม ความโปร่งใส และการตรวจสอบได้

นายธีระชัยระบุอีกว่า คำพูดดังกล่าวของผู้ว่าการ สตง.เป็นการแสดงว่า กระทรวงการคลังมีแผนการที่จะให้กรมธนารักษ์ทำสัญญาให้เช่าท่อก๊าซแก่ บริษัท ปตท.จำกัด (มหาชน)

อย่างไรก็ตาม ในการแปรรูป ปตท.ตามหลักการที่กำหนดไว้ใน พ.ร.บ.ทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 แผนแม่บทการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ ที่จัดทำเมื่อปี 2541 และมติที่ประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ เมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2542 ให้ ปตท.แยกกิจการท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ออกจากกิจการจัดหาและจำหน่ายก๊าซธรรมชาติของ ปตท. โดยจัดตั้งเป็นบริษัทต่างหาก และให้เปิดให้บริการขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อแก่บุคคลที่สาม ทั้งนี้เพื่อลดอำนาจการผูกขาดของ ปตท.เปิดโอกาสให้มีการแข่งขันอย่างเสรีและเป็นธรรมตามหลักสากล แต่ในการแปรรูป ปตท.ในเวลาต่อมากลับไม่ได้ดำเนินการตามแผนแม่บทการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ และมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติดังกล่าวแต่อย่างใด

ดังนั้นในการรับโอนท่อก๊าซฯ คืนจาก ปจท.จึงมีประเด็นที่ทั้งกระทรวงการคลัง และ สตง. ควรจะระมัดระวังเพื่อมิให้ผิดกฎหมาย คือ 1. อัตราค่าเช่าที่กระทรวงการคลังได้รับต้องเป็นอัตราที่เหมาะสม สอดคล้องกับสภาวะตลาดและต้นทุนค่าใช้จ่ายในทางเลือกอื่นที่ไม่ใช้ระบบท่อส่งก๊าซ และ 2. ต้องมิให้ บมจ.ปตท.เป็นผู้ที่สามารถเช่าใช้ได้แต่ผู้เดียว แต่ให้ บมจ.ปตท.เป็นผู้มีสิทธิเช่ารายหนึ่ง ในอัตราค่าเช่าที่เท่าเทียมกับรายอื่นๆ และต้องเป็นกรณีที่ บมจ.ปตท.เช่าเพื่อใช้สำหรับการขนส่งก๊าซของตนเองหรือบริษัทในเครือเท่านั้น มิใช่เปิดให้ บมจ.ปตท.สามารถนำไปให้เช่าช่วงแก่บุคคลอื่น ซึ่งจะเข้าข่ายเปิดโอกาสให้ บมจ.ปตท.หาประโยชน์จากระบบท่อส่งก๊าซในลักษณะมีอำนาจผูกขาด

นอกจากนี้ นายธีระชัยได้เสนอว่า กรมธนารักษ์อาจจะไม่สามารถรับโอนระบบท่อส่งก๊าซที่ไม่มีขอบเขตพื้นที่ชัดเจน เช่น ท่อในที่ดินสาธารณะ ท่อในท้องทะเล เป็นต้น กระทรวงการคลังจึงควรเสนอให้รัฐบาลจัดตั้งองค์กรของรัฐเพื่อรับโอนระบบท่อทั้งหมด รวมทั้งที่กรมธนารักษ์รับโอนเมื่อปี 2551 ด้วย เพื่อเป็นการรวมศูนย์การบริหารระบบท่อก๊าซ ซึ่งจะสะดวกสำหรับบุคคลที่สามในการเข้ามาร่วมขอเช่าใช้โดยตรงจากรัฐ และสำหรับการบริหารการจัดซื้อจัดจ้างในการต่อเติม หรือซ่อมบำรุง ที่จะต้องเกิดขึ้นในอนาคต และการดำเนินการเกี่ยวกับระบบท่อส่งก๊าซจะต้องไม่มีผลเป็นการลดโทษหรือยกโทษสำหรับการกระทำผิดไม่ว่าในกรณีใดๆ


รายละเอียดเนื้อความในจัดหมายถึงรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

เรียน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง
เรื่อง ขอให้ระมัดระวังในการทำสัญญาให้เช่าท่อก๊าซ

ตามที่เครือข่ายประชาชนปฏิรูปพลังงานไทยได้ไปยื่นหนังสือต่อผู้ว่าการสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (สตง.) เมื่อวันที่ ๒๙ พฤศจิกายน ๒๕๕๙ และได้มีการถอดเทปคำพูดของผู้ว่าการ สตง. นั้น ปรากฏว่ามีประเด็นที่ทั้งกระทรวงการคลังและ สตง. ควรจะระมัดระวังในการรับโอนระบบท่อก๊าซธรรมชาติเพื่อมิให้ผิดกฎหมาย ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้

๑ คำพูดของผู้ว่า สตง.

๑.๑ ผู้ว่า สตง. กล่าวว่า “ทาง คสช. ได้มอบหมายให้สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินไปหารือกฤษฎีกา ตามแนวทางมติคณะรัฐมนตรีเดิม ก็ได้ข้อยุติมาแล้วว่า การคืนท่อนั้นต้องคืนเป็นระบบ เมื่อเป็นเช่นนั้นแล้ว จึงให้กระทรวงพลังงาน กระทรวงการคลัง และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินไปตกลงกัน

ซึ่งล่าสุดคณะรัฐมนตรีได้มีมติให้กระทรวงการคลังและสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินไปตกลงกัน และมอบหมายให้นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี จัดให้มีการประชุมหลายองค์กรที่เกี่ยวข้อง ทั้งกระทรวงพลังงาน กระทรวงการคลัง ปตท.

ในเบื้องต้นที่ประชุมก็มีข้อตกผลึกแล้วว่า ให้ยืนยันตามมติคณะรัฐมนตรี ให้กระทรงการคลังและสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินไปตกลงกัน เพื่อกลับมาเสนอต่อคณะรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง

ล่าสุดสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินและกระทรวงการคลังได้ตกผลึก ยอมรับในตัวเลขของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน (ว่ายังคืนท่อก๊าซธรรมชาติไม่ครบและยังขาดอีกกว่า ๓๒,๐๐๐ ล้านบาท) และจะรายงานไปยังคณะรัฐมนตรีในเร็ววันนี้ หลังจากพระราชพิธีสำคัญ ก็จะไม่ล่าช้าไปมากกว่านี้

ตัวเลข ๓๒,๐๐๐ ล้านบาท ที่จะนำเสนอคณะรัฐมนตรีนั้น ตัวเลขดังกล่าวนี้ จะไม่กระทบต่อตัวเลขงบการเงินของ ปตท. เลย จะไม่มีใครไม่สบายใจได้ว่า การที่มีการยอมรับตัวเลขนี้ จะกระทบต่อฐานะการเงินของ ปตท. แต่อย่างใด เพราะเป็นการปรับปรุงบัญชีจากทรัพย์สินประเภท ปตท. ซึ่งเดิมเป็นเจ้าของ เปลี่ยนไปเป็นทรัพย์สินที่อยู่ในรูปค่าเช่า เพราะฉะนั้นจะไม่กระทบทั้งเศรษฐกิจและหุ้นเลย และ ปตท.ก็จะต้องไปจ่ายค่าเช่าเพิ่มเติมในส่วนที่ยังขาดอยู่ทั้งในอดีตและปัจจุบัน

ส่วนตัวเลขที่จะจ่ายค่าเช่าเพิ่มนั้นจะไม่กระทบต่อฐานะการเงินใดๆ เพราะ ปตท.มีกำไรมากพอที่จะจ่ายค่าเช่าเพิ่มอีกเพียงเล็กน้อย ก็จะไม่กระทบต่อราคาหุ้นหรือฐานะการเงินแต่อย่างใด

สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้พิจารณาร่วมกับกระทรวงการคลังเห็นว่าเรื่องดังกล่าวนี้จะไม่กระทบ เพราะความเชื่อมั่นการลงทุนทั้งหลายนั้นจะเน้นในเรื่องธรรมาภิบาล จริยธรรม ความโปร่งใส และการตรวจสอบได้ รวมๆ แล้วเรียกว่า บรรษัทภิบาล ซึ่งหาก ปตท.ดำเนินการดังกล่าวข้างต้น ก็จะไม่กระทบต่อธรรมาภิบาลของ ปตท. แต่ประการใด”

๑.๒ คำพูดดังกล่าวจึงเป็นการแสดงว่า กระทรวงการคลังมีแผนการที่จะให้กรมธนารักษ์ทำสัญญาให้เช่าท่อก๊าซแก่ บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน)

๒ หลักการในการแปรรูป ปตท.

๒.๑ ในประเทศเศรษฐกิจเสรีนั้น รัฐวิสาหกิจจะได้รับสิทธิพิเศษและอำนาจผูกขาดบางอย่าง เพื่อดำเนินนโยบายที่รัฐกำหนด รวมทั้งมีหน้าที่สร้างทรัพย์สินให้รัฐ และได้รับอนุญาตให้ใช้ทรัพย์สินของรัฐ ดังนั้น ก่อนการแปรรูปจึงจำเป็นต้องตัดอำนาจผูกขาดออกไป มิฉะนั้นจะเป็นการมอบกำไรของรัฐไปให้แก่ผู้ถือหุ้นเอกชน และอำนาจผูกขาดในมือของเอกชนจะทำให้เอกชนกำหนดรายได้ในอัตราที่แพง และประชาชนผู้ใช้บริการจะต้องมีค่าใช้จ่ายแพงขึ้น และทำให้บริษัทที่เกิดจากการแปรรูปได้เปรียบเอกชนรายอื่น ๆ อย่างไม่เป็นธรรม และทำให้ไม่สามารถมีการแข่งขันอย่างเป็นธรรมได้

ดังนั้นเพื่อปฏิบัติตามหลักการนี้ จึงได้มีการตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ขึ้น ซึ่งหลักการและเหตุผลระบุว่า “เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่เป็นการสมควร ให้มีกฎหมายที่จะเป็นเครื่องมือของรัฐ เมื่อมีความจำเป็นต้องเปลี่ยนสถานะของรัฐวิสาหกิจ จากรูปแบบเดิม ที่เป็นรัฐวิสาหกิจ ประเภทองค์การของรัฐ ตามที่มีกฎหมายจัดตั้งขั้นให้เป็นรูปแบบบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนจำกัด แต่ยังคงมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจประเภทหนึ่ง โดยมีการเปลี่ยนทุนจากรัฐวิสาหกิจเดิม เป็นทุนของบริษัทที่รัฐถือหุ้นทั้งหมด และยังคงให้มีอำนาจหน้าที่เช่นเดิม รวมทั้งให้พนักงานมีฐานะ เป็นเช่นเดียวกับที่เคยเป็นพนักงานรัฐวิสาหกิจเดิม ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินกิจการ และเป็นพื้นฐานเบื้องต้น ที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ให้เป็นองค์กรธุรกิจอย่างเต็มรูปแบบให้กระทำได้โดยสะดวก เมื่อได้มีการเตรียมการในรายละเอียด เกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเรียบร้อยแล้ว โดยการกระจายหุ้นที่รัฐถือไว้ให้แก่ภาคเอกชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุน และการบริหารจัดการ ในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิมดำเนินการ อยู่ได้ต่อไปในอนาคต จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้” ดังนั้น กฎหมายนี้จึงมีวัตถุประสงค์ ๒ ประการที่สำคัญ คือ

๑) ต้องการเปลี่ยนรัฐวิสาหกิจจากองค์การของรัฐไปเป็นองค์กรเอกชน เพื่อให้มีสถานะเหมือนกับผู้แข่งขันรายอื่น ๆ และ

๒) ต้องการจะให้ผู้ถือหุ้นภาคเอกชน ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการลงทุน และการบริหารจัดการ ในกิจการที่รัฐวิสาหกิจเดิมดำเนินการ โดยบริษัทที่เกิดจากการแปรรูปเป็นองค์กรธุรกิจที่จะต้องแข่งขันกับองค์กรธุรกิจอื่น ๆ อย่างเต็มรูปแบบ

และเพื่อให้มีการแยกบทบาทระหว่างการทำหน้าที่แทนรัฐ ออกจากการทำธุรกิจเป็นเอกชนเต็มรูปแบบ มาตรา ๑๙ จึงได้บัญญัติให้จัดตั้งคณะกรรมการขึ้นเพื่อพิจารณาว่าทรัพย์สินส่วนใดจะโอนไปให้แก่บริษัทที่จะเกิดขึ้นจากการแปรรูป และส่วนใดให้โอนแก่กระทรวงการคลัง เพื่อเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาตามมาตรา ๒๔ โดยบริษัทที่จะเกิดขึ้นจากการแปรรูปสามารถขอใช้ทรัพย์สินที่โอนให้แก่กระทรวงการคลังต่อไปได้ แต่จะต้องจ่ายค่าตอบแทนให้แก่รัฐ

๒.๒ การปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย (ปตท.) จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทย พ.ศ. ๒๕๒๑ เพื่อให้ทำหน้าที่ประกอบธุรกิจและส่งเสริมธุรกิจปิโตรเลียมในประเทศไทย โดยบทบาทสำคัญประการหนึ่งที่กำหนดไว้ใน หมวด ๓ คือการสร้างระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อ ซึ่งมีทั้งสำหรับน้ำมันและก๊าซ และมีการวางท่อทั้งในที่ดินเอกชนและสถานที่ของรัฐ โดยมาตรา ๓๐ ระบุให้ขอความเห็นชอบจากรัฐมนตรีในการกำหนดเขต มาตรา ๓๑ ให้ ปตท. จ่ายค่าทดแทนแก่เจ้าของที่ดินและทรัพย์สินได้ และมาตรา ๓๘ ให้อำนาจ ปตท. เวนคืนที่ดินเอกชนได้ ทั้งนี้ มาตรา ๓๓ มีเจตนารมณ์ชัดแจ้งให้ระบบการขนส่งปิโตรเลียมทางท่อเป็นระบบที่ต่อเนื่องกันโดยระบุคำว่า “ไม่ว่าบนบกหรือในน้ำ หรือใต้พื้นท้องน้ำหรือพื้นท้องทะเล”

ระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติเป็นระบบมีลักษณะเป็นการผูกขาดโดยธรรมชาติ เพราะกรณีการขนย้ายก๊าซโดยไม่ใช่ระบบท่อนั้น จะต้องทำให้เปลี่ยนสภาพจากก๊าซซึ่งกินพื้นที่มากในการขนส่ง เปลี่ยนไปเป็นสภาพของเหลวเสียก่อน ซึ่งต้องใช้อุณหภูมิที่ต่ำมากและมีต้นทุนค่าใช้จ่ายจะสูงกว่าการส่งทางระบบท่ออย่างมาก และ ปตท. เป็นองค์กรเดียวที่รัฐบาลมอบหมายให้วางระบบท่อก๊าซในทุกพื้นที่ของประเทศไทย โดยเฉพาะในที่สาธารณะที่ตั้งอยู่ริมทะเลและในท้องทะเลที่ขึ้นมายังโรงแยกก๊าซและโรงผลิตไฟฟ้าบนบก ดังนั้น เอกชนทุกรายที่วางท่อก๊าซของตนเองในทะเลสากลหรือในอ่าวไทย และต่อไปในอนาคต ถ้าหากมีเอกชนรายใดที่ทำการผลิตก๊าซในทะเลนอกอาณาเขตไทย เช่น ในพื้นที่ติดกับประเทศกัมพูชา กรณีที่เอกชนหรือผู้ผลิตก๊าซในพื้นที่ดังกล่าว มีความประสงค์จะขนส่งไปยังโรงแยกก๊าซหรือโรงผลิตไฟฟ้าในไทย ก็จำเป็นต้องใช้ระบบท่อก๊าซนี้ทุกกรณี

อำนาจผูกขาดในระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติทำให้ ปตท. มีรายได้จากการนำท่อก๊าซออกให้ผู้อื่นใช้ในแต่ละปีเป็นจำนวนเงินมาก โดยคำนวนได้จากแบบรายงาน๕๖-๑ ที่ยื่นต่อสำนักงาน ก.ล.ต. โดยในปี ๒๕๔๓ ก่อนหน้าการแปรรูป ปตท. มีรายได้ค่าผ่านท่อก๊าซเป็นเงินประมาณ ๑๒,๘๖๐ ล้านบาท และในปี ๒๕๔๔ ซึ่งมีการแปรรูป ปตท. ในวันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๔๔ นั้น มีรายได้ประมาณ ๑๕,๑๐๔ ล้านบาท

๒.๓ การดำเนินนโยบายการแปรรูปรัฐวิสาหกิจเกิดขึ้นอย่างจริงจังสืบเนื่องจากเงื่อนไขของกองทุนการเงินระหว่างประเทศภายหลังวิกฤตเศรษฐกิจในปี ๒๕๔๐ เนื่องจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศพิจารณาว่าระบบสถาบันการเงินของประเทศไทยมีผลขาดทุนจากหนี้สูญจำนวนมาก ซึ่งจะต้องอาศัยเงินจากรัฐบาลในการชดเชยผลขาดทุนดังกล่าว ซึ่งรัฐบาลไทยได้ใช้กองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินเข้าไปเพิ่มทุนในสถาบันการเงินเป็นจำนวนมากกว่า ๑.๓ ล้านล้านบาท กองทุนการเงินระหว่างประเทศจึงแนะนำให้มีการแปรรูปรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ เพื่อให้รัฐบาลได้เงินจากการขายหุ้นในการแปรรูปเพื่อมาชดเชยผลขาดทุนดังกล่าวบางส่วน และเพื่อให้ผู้ถือหุ้นเอกชนเข้ามาร่วมรับภาระในการเพิ่มทุนของรัฐวิสาหกิจในอนาคต

๒.๔ ภายหลังรัฐบาลของนายชวน หลีกภัย เข้ารับตำแหน่งเมื่อวันที่ ๙ พฤศจิกายน ๒๕๔๐ เมื่อวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ คณะกรรมการกำกับนโยบายด้านรัฐวิสาหกิจ (กนร.) ซึ่งมีรองนายกรัฐมนตรี (นายศุภชัย พานิชภักดิ์) เป็นประธานได้จัดทำ “แผนแม่บทการปฏิรูปรัฐวิสาหกิจ” ซึ่งเป็นแผนสำหรับการแปรรูปทุกรัฐวิสาหกิจตามข้อศึกษาที่รัฐบาลได้รับความช่วยเหลือจากธนาคารโลกเพื่อนำเสนอคณะรัฐมนตรี ซึ่งคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบ โดยสำหรับสาขาก๊าซธรรมชาตินั้น แผนแม่บทกำหนดให้มีการแยกกิจกรรมการจัดส่ง และจัดจำหน่ายก๊าซธรรมชาติของ ปตท. ออกจากกัน เพื่อส่งเสริมให้มีการแข่งขันในอุตสาหกรรมก๊าซธรรมชาติ โดยให้แยกกิจกรรมด้านท่อส่งก๊าซออกมาจัดตั้งเป็นบริษัทต่างหาก เพื่อเปิดให้บุคคลที่สามสามารถเข้าสู่ระบบท่อส่งก๊าซ โดยแผนแม่บทดังกล่าวระบุว่า

“๑. การแยกการจัดส่งและจัดจำหน่ายก๊าซธรรมชาติของ ปตท. ออกจากกัน

การแยกกิจกรรมการจัดส่ง และจัดจำหน่ายก๊าซธรรมชาติของ ปตท. ออกจากกัน เป็นเงื่อนไขแรกในการที่จะส่งเสริม ให้มีการแข่งขันในอุตสาหกรรมก๊าซธรรมชาติ ทั้งนี้ เพื่อความชัดเจนของข้อมูล และการกำกับดูแล ควรมีการแยกกิจกรรม ด้านท่อส่งก๊าซออกมาจัดตั้งเป็นบริษัทต่างหาก

๒. การให้บุคคลที่สามสามารถเข้าสู่ระบบท่อส่งก๊าซ

การส่งเสริมการแข่งขันในอุตสาหกรรมก๊าซธรรมชาติ จะช่วยเพิ่มประสิทธิภาพในการดำเนินงาน เพิ่มประโยชน์ให้กับผู้บริโภคในรูปของราคาที่ต่ำลง พร้อมกับคุณภาพของสินค้าและบริการที่ดีขึ้น ทั้งนี้ จะต้องมีการกำหนดราคาที่เป็นธรรม เพื่อให้บริษัทเอกชนสามารถเข้าสู่ระบบท่อก๊าซ ได้อย่างเท่าเทียมกัน”

๒.๕ ต่อมาในการประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ ๑/๒๕๔๒ (ครั้งที่ ๖๗) เมื่อวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ โดยมีรองนายกรัฐมนตรี (นายศุภชัย พานิชภักดิ์) เป็นประธาน และนายปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ เป็นเลขานุการ ได้มีมติให้ ปตท. กระทรวงอุตสาหกรรม และสำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติไปดำเนินการให้ ปตท. แยกกิจการท่อส่งก๊าซธรรมชาติ ออกจากกิจการจัดหาและจำหน่ายก๊าซธรรมชาติของ ปตท. โดยจัดตั้งเป็นบริษัทต่างหาก และให้ ปตท. /บริษัท ปตท. จำกัด (มหาชน) (บมจ.ปตท.) ถือหุ้นทั้งหมดในบริษัทดังกล่าว และให้เปิดให้บริการขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อแก่บุคคลที่สาม (Third Party Access)

มติดังกล่าวจึงเป็นการกำหนดให้มีการแยกระบบท่อส่งก๊าซออกไปก่อนที่จะมีการแปรรูป และย่อมจะหมายความให้แบ่งแยกระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติออกไปทั้งระบบ ซึ่งรวมถึงบนบกหรือในน้ำ หรือใต้พื้นท้องน้ำหรือพื้นท้องทะเล มิใช่เฉพาะบางส่วนของระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติ และต่อมาเมื่อวันที่ ๑๗ ธันวาคม ๒๕๔๒ รัฐบาลได้ตราพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น ตามนโยบายที่รัฐบาลได้ดำเนินการมาเป็นลำดับ หลักคิดในเรื่องการป้องกันอำนาจผูกขาด และการเปิดให้มีการแข่งขันเสรี จึงย่อมเป็นเจตนารมณ์ที่สำคัญประการหนึ่งในการตราพระราชบัญญัติดังกล่าว

แต่ในระหว่างปี ๒๕๔๒ ถึงปี ๒๕๔๔ ปตท. กระทรวงอุตสาหกรรม และสำนักงานคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ก็มิได้มีการแยกระบบท่อส่งก๊าซเพื่อดำเนินการตามมติดังกล่าว

ทั้งนี้ ปรากฏในหนังสือชี้ชวนในการเสนอขายหุ้น บมจ.ปตท. ในปี ๒๕๕๑ หัวข้อปัจจัยความเสี่ยง ส่วนที่ ๒ หน้า ๕ ซึ่งระบุว่านโยบายการแยกระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติออกมาจัดตั้งเป็นบริษัทต่างหากนั้น จะมีความเสี่ยงดังนี้

“ทั้งนี้ การให้บริการขนส่งก๊าซธรรมชาติทางท่อแก่บุคคลที่สาม จะทำให้ บมจ.ปตท. มีคู่แข่งในการขายก๊าซธรรมชาติ ซึ่งอาจจะกระทบต่อค่าตอบแทนในการจัดหาและจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ ปริมาณการจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ และผลประกอบการของ บมจ.ปตท. นอกจากนี้ ในอนาคตจะมีองค์กรกำกับดูแลอิสระซึ่งจัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติประกอบกิจการพลังงานซึ่งอยู่ระหว่างการจัดเตรียมร่าง เป็นผู้กำกับดูแลกิจการก๊าซธรรมชาติ โดยมีอำนาจหลายประการ เช่น การส่งเสริมและขจัดอุปสรรคในการแข่งขัน การกำกับดูแลอัตราค่าผ่านท่อและค่าตอบแทนในการจัดหาและจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ การลงทุนและคุณภาพบริการ และการให้สิทธิในการดำเนินการระบบท่อจัดทำหน่ายก๊าซธรรมชาติ เป็นต้น การปรับโครงสร้างกิจการก๊าซธรรมชาติข้างต้น จะส่งผลให้ บมจ.ปตท. ต้องแข่งขันกับผู้ค้ารายใหม่ในธุรกิจการจัดหาและจัดจำหน่ายก๊าซธรรมชาติ ด้วยราคาและอัตราค่าตอบแทนในการจัดหาและจำหน่ายก๊าซธรรมชาติที่เป็นไปตามกลไกตลาดที่เปิดให้มีการแข่งขันอย่างเสรี..”

๒.๖ จนกระทั่งเมื่อวันที่ ๙ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๔ ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลเป็นของนายทักษิณ ชินวัตร และเมื่อวันที่ ๒ กรกฎาคม ๒๕๔๔ ได้มีการประชุมคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ครั้งที่ ๓/๒๕๔๔ (ครั้งที่ ๘๔) โดยรองนายกรัฐมนตรี (นายพิทักษ์ อินทรวิทยนันท์) เป็นประธาน และนายปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ เป็นเลขานุการ ปรากฏว่าได้มีการเสนอต่อที่ประชุม ไม่ต้องแยกระบบท่อส่งก๊าซออกไปก่อนหน้าที่จะมีการแปรรูป โดยมีการเสนอให้ ปตท. แยกกิจการท่อส่งก๊าซธรรมชาติในลักษณะเพียงการแบ่งแยกตามบัญชี (Account Separation) ก่อนนำเข้าระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯ เท่านั้น ส่วนการแยกที่มีผลตามกฎหมาย (Legal Separation) ให้ดำเนินการภายหลังการเข้าระดมทุนในตลาดหลักทรัพย์ฯ ภายใน 1 ปี

๒.๗ จึงเห็นได้ว่า ทั้งแผนแม่บทในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ มติคณะรัฐมนตรี และมติคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ ประสงค์ว่าภายหลังการแปรรูป จะมิให้ บมจ.ปตท. มีอำนาจผูกขาดในการใช้ระบบท่อส่งก๊าซ และนโยบาย Third Party Access ประสงค์จะเปิดให้บุคคลอื่นสามารถเข้ามาใช้ระบบท่อส่งก๊าซอย่างเท่าเทียมกับ บมจ.ปตท. แต่ภายหลังการเปลี่ยนแปลงลำดับขั้นตอนในปี ๒๕๔๔ การแบ่งแยกระบบท่อส่งก๊าซมิได้เกิดขึ้น

๓ ข้อเสนอแนะ

๓.๑ สำหรับระบบท่อส่งก๊าซที่ผู้ว่าการ สตง. ระบุว่าได้ตกลงกับกระทรวงการคลังแล้ว ที่จะเสนอคณัฐมนตรีเพื่อโอนให้กระทรวงการคลัง ๓๒,๐๐๐ ล้านบาทนั้น ถึงแม้มาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ จะกำหนดให้ บมจ.ปตท. มีสิทธิใช้ระบบท่อส่งก๊าซธรรมชาติต่อไปได้โดยจ่ายค่าตอบแทนให้แก่กระทรวงการคลังก็ตาม แต่ก็ย่อมจะเป็นสิทธิในการใช้ระบบท่อก๊าซ ในฐานะผู้ใช้รายหนึ่งเท่านั้น โดยมีสิทธิเท่าเทียมกับบุคคลอื่นๆ ย่อมมิใช่ประสงค์จะให้ บมจ.ปตท. มีอำนาจผูกขาดในระบบท่อก๊าซธรรมชาติแต่อย่างใด เพราะจะเป็นการฝ่าฝืนเจตนารมณ์ของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในหลักสากล ไม่ตรงกับแผนแม่บทแปรรูปรัฐวิสาหกิจของประเทศไทย เป็นการฝ่าฝืนมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑ กันยายน ๒๕๔๑ มติของคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ เมื่อวันที่ ๑๐ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๒ และเจตนารมณ์ของมาตรา ๒๔ แห่งพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ. ๒๕๔๒ ดังนั้น กรณีที่กระทรวงการคลังจะมีการทำสัญญาให้ บมจ.ปตท. เช่าระบบท่อส่งก๊าซดังกล่าว ควรจะต้องระมัดระวังสองประเด็น คือ หนึ่ง อัตราค่าเช่าที่กระทรวงการคลังได้รับต้องเป็นอัตราที่เหมาะสม สอดคล้องกับสภาวะตลาดและต้นทุนค่าใช้จ่ายในทางเลือกอื่นที่ไม่ใช้ระบบท่อส่งก๊าซ และ สอง ต้องมิให้ บมจ.ปตท. เป็นผู้ที่สามารถเช่าใช้ได้แต่ผู้เดียว แต่ให้ บมจ.ปตท. เป็นผู้มีสิทธิเช่ารายหนึ่ง ในอัตราค่าเช่าที่เท่าเทียมกับรายอื่นๆ และต้องเป็นกรณีที่ บมจ.ปตท. เช่าเพื่อใช้สำหรับการขนส่งก๊าซของตนเองหรือบริษัทในเครือเท่านั้น มิใช่เปิดให้ บมจ.ปตท. สามารถนำไปให้เช่าช่วงแก่บุคคลอื่น ซึ่งจะเข้าข่ายเปิดโอกาสให้ บมจ.ปตท. หาประโยชน์จากระบบท่อส่งก๊าซในลักษณะมีอำนาจผูกขาด เพราะรายได้ที่ บมจ.ปตท. คิดจากการให้เช่าช่วงแก่บุคคลที่สามจะตกไปเป็นประโยชน์ของผู้ถือหุ้นเอกชนของ บมจ.ปตท. ซึ่งบางส่วนเป็นชาวต่างชาติที่มิได้ทำประโยชน์อื่นใดให้แก่ประเทศไทย และรายได้ดังกล่าว นอกจากจะมิได้ตกเป็นของกระทรวงการคลังเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนาประเทศและอุ้มชูประชาชนแล้ว ยังกลับเป็นการสร้างภาระให้แก่ประชาชนชาวไทยทุกหย่อมหญ้า เนื่องจากถูกบวกเข้าไปในต้นทุนของการผลิตไฟฟ้าและการใช้พลังงานที่อาศัยระบบท่อส่งก๊าซดังกล่าว

๓.๒ เนื่องจากกรมธนารักษ์อาจจะไม่สามารถรับโอนระบบท่อส่งก๊าซที่ไม่มีขอบเขตพื้นที่ชัดเจน เช่น ท่อในที่ดินสาธารณะ ท่อในท้องทะเล เป็นต้น กระทรวงการคลังจึงควรเสนอให้รัฐบาลจัดตั้งองค์กรของรัฐเพื่อรับโอนระบบท่อทั้งหมด รวมทั้งที่กรมธนารักษ์รับโอนเมื่อปี ๒๕๕๑ ด้วย เพื่อเป็นการรวมศูนย์การบริหารระบบท่อก๊าซ ซึ่งจะสะดวกสำหรับบุคคลที่สามในการเข้ามาร่วมขอเช่าใช้โดยตรงจากรัฐ และสำหรับการบริหารการจัดซื้อจัดจ้างในการต่อเติม หรือซ่อมบำรุง ที่จะต้องเกิดขึ้นในอนาคต

๓.๓ การดำเนินการเกี่ยวกับระบบท่อส่งก๊าซจะต้องไม่มีผลเป็นการลดโทษหรือยกโทษสำหรับการกระทำผิดไม่ว่าในกรณีใดๆ

จึงเรียนมาเพื่อโปรดพิจารณา

ขอแสดงความนับถือ

(นายธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล)
อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง

สำเนาเรียน
ประธานกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน