อดีต รมว.คลังทำหนังสือถึงนายกฯ เรียกร้องให้สั่่งปรับแก้ร่าง พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2 ฉบับ ที่อยู่ระหว่างการพิจารณาของ สนช. ชี้ยังบกพร่อง มีปัญหาในการตรวจสอบส่วนแบ่ง และการจัดเก็บรายได้ หวั่นกระทบฐานะการคลังของประเทศ
วันนี้ (18 พ.ย.) นายธีรชัย ภูวนาถนรานุบาล อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคคลัง ได้โพสต์ข้อความในเฟซบุ๊ก Thirachai Phuvanatnaranubala ว่า ได้ทำหนังสือลงวันที่ 18 พฤศจิกายน 2559 เสนอแนะให้ท่านนายกรัฐมนตรีสั่งการให้มีการศึกษาเพื่อแก้ไขปรับปรุงข้อบกพร่องของร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... และร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ที่กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาของสภานิต ิบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) เพื่อป้องกันปัญหาที่อาจกระทบฐานะการคลังของประเทศ โดยมีรายละเอียดดังนี้
“ตามที่รัฐบาลได้เสนอร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... และร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งได้ผ่านการพิจารณาในวาระที่ 1 ไปแล้ว ขณะนี้อยู่ในระหว่างการพิจารณาของคณะกรรมการวิสามัญ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... นั้น เนื่องจากข้าพเจ้าในฐานะอดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังพบว่าร่างกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าวมีจุดบกพร่องที่อาจกระทบฐานะการคลังของประเทศ และวิธีการจัดเก็บและวิธีการตรวจสอบรายได้ของแผ่นดิน รวมทั้งวิธีการทำงานของส่วนราชการที่เกี่ยวข้อง จึงขอให้ข้อมูลเพื่อเป็นประโยชน์สำหรับท่าน มีรายละเอียด ดังนี้
1 ปัญหาการตรวจสอบส่วนแบ่งปิโตรเลียมที่เป็นของรัฐ
1.1 นับแต่มีการตราพระราชบัญญัติปิโตรเลียม พ.ศ. 2514 จนถึงปัจจุบัน กฎหมายกำหนดให้สิทธิในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในรูปแบบของสัมปทานเพียงรูปแบบเดียว แต่ขณะนี้เนื่องจากประเทศไทยสมควรจะให้มีรูปแบบการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมในรูปแบบอื่นเพิ่มขึ้น ร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... จึงได้กำหนดให้สามารถดำเนินการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมได้ในรูปแบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (production sharing contract หรือ PSC) หรือสัญญาจ้างสำรวจและผลิต (service agreement) ซึ่งข้าฯ เห็นด้วย แต่ทั้งนี้ รัฐบาลจำเป็นต้องดำเนินการเพื่อให้ระบบภาษีเงินได้ปิโตรเลียมและระบบการตรวจสอบที่เดิมใช้เฉพาะแก่รูปแบบของสัมปทานนั้น มีการแก้ไขดัดแปลงเพื่อให้เหมาะสมกับรูปแบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต (production sharing contract หรือ PSC) หรือสัญญาจ้างสำรวจและผลิต (service agreement) ด้วย
1.2 ในรูปแบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตนั้น ปิโตรเลียมที่ผลิตได้จะแบ่งเป็นสองส่วน ส่วนหนึ่งเป็นของเอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิต และอีกส่วนหนึ่งเป็นของรัฐในฐานะผู้ให้สัญญาแบ่งปันผลผลิต ในหลายประเทศจึงใช้ระบบการแบ่งผลผลิตแบบสุทธิหลังหักค่าใช้จ่าย (net basis) กล่าวคือ เมื่อมีการผลิตปิโตรเลียมได้เท่าใด ก็จะยินยอมให้เอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิต หักปิโตรเลียมออกไปจำนวนหนึ่ง เพื่อชดเชยต้นทุนค่าใช้จ่ายในการสำรวจและผลิต หลังจากนั้นจึงจะมีการแบ่งกันระหว่างเอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตกับรัฐ ซึ่งร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... กระทรวงพลังงานก็ได้ถือตามหลักการนี้ ดังเห็นได้จากมาตราต่อไปนี้
“มาตรา 53/3 สัญญาแบ่งปันผลผลิตอย่างน้อยต้องมีข้อกำหนดและเงื่อนไขดังต่อไปนี้ด้วย
(1) ให้บรรดาค่าใช้จ่ายทั้งปวงในการประกอบกิจการปิโตรเลียมตกเป็นภาระของผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตและให้หักจากผลผลิตได้ตาม (2)
(2) ข้อกำหนดเกี่ยวกับการแบ่งปันผลผลิตดังต่อไปนี้
(ก) ให้ผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตหักค่าใช้จ่ายสำหรับการประกอบกิจการปิโตรเลียมในแต่ละปีได้เฉพาะรายจ่ายตามแผนงานและงบประมาณที่ได้รับอนุมัติจากอธิบดีตามมาตรา 53/4 แต่ทั้งนี้ต้องไม่เกินร้อยละห้าสิบของผลผลิตรวมของปิโตรเลียม
(ข) ค่าใช้จ่ายสำหรับการประกอบกิจการปิโตรเลียม หากเกินร้อยละห้าสิบของผลผลิตรวมของปิโตรเลียมในปีใด ให้สามารถนำส่วนที่เกินไปใช้หักในปีต่อๆ ไปได้ แต่ต้องไม่เกินอัตราตาม (ก)
(ค) ส่วนที่เหลือของผลผลิตรวมของปิโตรเลียมหลังจากหักค่าภาคหลวงและหักตาม (ก) แล้ว ให้แบ่งแก่ผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตไม่เกินร้อยละห้าสิบ
(3) จำนวนเงินขั้นต่ำที่ผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตต้องใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการประกอบกิจการปิโตรเลียมตามสัญญาแบ่งปันผลผลิต....”
1.3 อย่างไรก็ดี ร่างในมาตรา 53/3 ดังกล่าวจะก่อให้เกิดปัญหาในทางปฏิบัติหลายประการ ดังนี้
(ก) เนื่องจากเอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตที่เป็นบริษัทข้ามชาติสามารถจะซื้อวัสดุอุปกรณ์จากบริษัทในเครือ หรือใช้วิธีเช่าอุปกรณ์จากบริษัทในเครือ ซึ่งไม่มีมาตรฐานใดในโลกที่จะสามารถกำหนดราคากลางที่เป็นธรรมในการซื้อหรือเช่าอุปกรณ์ดังกล่าวได้ จึงไม่มีสิ่งใดเป็นหลักประกันได้ว่าการอนุมัติโดยอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติตามมาตรา 53/4 จะเป็นราคาที่เป็นธรรมต่อรัฐ
(ข) ส่วนงานราชการที่มีหน้าที่จะต้องทำการตรวจสอบเรื่องนี้ ไม่ว่ากรมสรรพากรหรือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ก็ไม่มีบุคลากรที่จะสามารถตรวจสอบความเหมาะสมของค่าใช้จ่ายในการประกอบกิจการปิโตรเลียมได้
(ค) ร่างพระราชบัญญัติภาษีเงินได้ปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... มิได้กำหนดห้ามผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตนำค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นนอกราชอาณาจักรมารวมคำนวณเป็นค่าใช้จ่ายในการประกอบกิจการปิโตรเลียม ซึ่งอธิบดีกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กรมสรรพากรหรือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน ก็จะไม่อยู่ในฐานะที่จะโต้แย้งค่าใช้จ่ายที่ไม่สมควร โดยเฉพาะค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นที่บริษัทผู้รับสัญญาหรือบริษัทในเครือที่จัดตั้งอยู่ที่ศูนย์การเงินในต่างประเทศและในดินแดนปลอดภาษี (Tax Haven)
1.4 ปัญหาข้างต้นสามารถแก้ไขปรับปรุงได้ด้วยการเปลี่ยนระบบการแบ่งผลผลิต จากแบบสุทธิหลังหักค่าใช้จ่าย (net basis) ไปใช้แบบก่อนหักค่าใช้จ่าย (gross basis) ซึ่งก็มีประเทศกำลังพัฒนาหลายประเทศทำเช่นนี้
แต่การเปลี่ยนแปลงหลักการดังกล่าวจะต้องดำเนินการควบคู่ไปกับการคัดเลือกผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตโดยวิธีประมูลเปิดเผย ซึ่งระบบการประมูลดังกล่าวจะทำให้ผู้แข่งขันขอรับสัญญาแบ่งปันผลผลิตแต่ละราย สามารถคำนวณสัดส่วนที่จะเสนอแข่งขันแบ่งให้รัฐแบบก่อนหักค่าใช้จ่าย (gross basis) ได้อย่างไม่มีปัญหา ซึ่งถึงแม้สัดส่วนที่จะแบ่งให้แก่รัฐแบบก่อนหักค่าใช้จ่าย (gross basis) นี้ จะเป็นตัวเลขที่ต่ำกว่าแบบสุทธิหลังหักค่าใช้จ่าย (net basis) ก็ตาม แต่รัฐบาลและประชาชนก็จะมั่นใจได้ว่าการประมูลเปิดเผยจะทำให้รัฐได้รับสัดส่วนแบ่งผลผลิตแบบก่อนหักค่าใช้จ่าย (gross basis) ที่สูงสุดเท่าที่จะพึงได้ และยังจะแก้ปัญหาสำหรับการตรวจสอบโดยกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติ กรมสรรพากร และสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินได้ รวมทั้งสามารถป้องกันการทุจริตเอื้อประโยชน์แก่ภาคเอกชนได้อีกด้วย
ดังนั้น จึงขอเสนอแนะให้รัฐบาลพิจารณาแก้ไขปรับปรุงร่างกฎหมายในส่วนนี้
2. ปัญหาการตรวจสอบการขายปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ
2.1 รูปแบบสัญญาแบ่งปันผลผลิตและรูปแบบสัญญาจ้างสำรวจและผลิต จะทำให้รัฐมีปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐเป็นครั้งแรก ซึ่งกรณีรูปแบบสัมปทานที่ใช้ตลอดมาจะไม่มีเรื่องนี้ ดังนั้น ร่างกฎหมายจึงจำเป็นต้องทำให้ส่วนราชการต่างๆ สามารถตรวจสอบการขายปิโตรเลียมในส่วนที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐได้ในทางปฏิบัติ
2.2 กระทรวงพลังงานไม่เสนอให้มีการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติให้เป็นผู้ทำหน้าที่ขายปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐ แต่มุ่งหมายที่จะมอบให้เอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตเป็นผู้ดำเนินการแทน ดังปรากฏในมาตราต่อไปนี้
“มาตรา 53/3 สัญญาแบ่งปันผลผลิตอย่างน้อยต้องมีข้อกำหนดและเงื่อนไขดังต่อไปนี้ด้วย …
(5) ข้อตกลงเกี่ยวกับการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมที่ผลิตได้ ...”
2.3 อย่างไรก็ดี การทำข้อตกลงหรือการมอบหมายให้เอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิต เป็นผู้ดำเนินการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐตามความประสงค์ของกระทรวงพลังงานนั้น จะมีปัญหาหลายประการ ดังนี้
(ก) เนื่องจากเป็นการมอบสิทธิผูกขาด (monopoly power) ในการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐไปให้แก่เอกชนเพียงรายเดียว สิทธิผูกขาดดังกล่าวจึงย่อมมีมูลค่า (economic value) ดังนั้น กรณีเอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตรายใด มีผู้ถือหุ้นที่เป็นเอกชน ไม่ว่าทั้งหมดหรือบางส่วน ไม่ว่าคนไทยหรือคนต่างชาติ ก็จะทำให้เกิดปัญหาด้านธรรมาภิบาล เพราะจะทำให้ผู้ถือหุ้นที่เป็นเอกชนนั้น เป็นผู้ที่ได้รับประโยชน์จากสิทธิผูกขาดดังกล่าว และเป็นการรอนสิทธิของปวงชนชาวไทยทำให้ได้รับประโยชน์ที่ไม่เต็มเม็ดเต็มหน่วย
(ข) เนื่องจากในการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐนั้น เอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตรายที่ชำนาญด้านการตลาด จะสามารถฉกฉวยหากำไรจากการขายได้อีกต่อหนึ่ง โดยเฉพาะการขายผ่านบริษัทในเครือหรือบริษัทที่เกี่ยวข้องกัน รัฐบาลจึงจำเป็นต้องจัดให้มีการตรวจสอบราคาขายกับราคาตลาดอย่างละเอียด แต่ในกรณีที่ผู้ดำเนินการขายเป็นเอกชนนั้น สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินจะไม่มีอำนาจที่จะเข้าไปทำการตรวจสอบเอกชนเหล่านี้ ส่วนกรมสรรพากรนั้น ถึงแม้จะมีอำนาจตรวจสอบในเรื่องของภาษีอากร แต่ก็ดำเนินการได้เฉพาะสำนักงานที่ตั้งอยู่ในประเทศไทย และกรมสรรพากรก็ไม่มีความรู้ความชำนาญมากพอที่จะทำการตรวจสอบได้อย่างจริงจัง เพราะผลผลิตในอ่าวไทยนั้น ส่วนใหญ่เป็นก๊าซธรรมชาติ ซึ่งก๊าซธรรมชาติแต่ละแหล่งในโลกมีราคาแตกต่างกันได้มาก เนื่องจากสัดส่วนทางเคมีของก๊าซธรรมชาติที่ผันแปรได้มากกว่าน้ำมัน
2.4 ปัญหาข้างต้นสามารถแก้ไขปรับปรุงได้ด้วยการจัดตั้งบรรษัทพลังงานแห่งชาติที่เปิดให้ส่วนราชการเข้าไปทำการตรวจสอบได้ทั้งระบบตั้งแต่ต้นจนจบ และสามารถกำหนดให้มีการตั้งกติกาถ่วงดุลได้อย่างละเอียดอีกด้วย หรือมิฉะนั้น ในระหว่างที่ยังไม่มีบรรษัทพลังงานแห่งชาติ ก็ไม่ควรเปิดให้กระทรวงพลังงานมอบหมายให้เอกชนผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตเป็นผู้ดำเนินการขายหรือจำหน่ายปิโตรเลียมที่เป็นกรรมสิทธิ์ของรัฐเพราะจะไม่สามารถตรวจสอบได้ แต่ควรให้กรมเชื้อเพลิงธรรมชาติเป็นผู้ดำเนินการเองตามระเบียบราชการ
เนื่องจากการพิจารณาของคณะกรรมาธิการวิสามัญ พิจารณาร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ได้คืบหน้ามากแล้ว จึงขอเสนอแนะให้ท่านได้โปรดสั่งการให้ส่วนราชการที่เกี่ยวข้องพิจารณาข้อสังเกตเหล่านี้และแก้ไขปรับปรุงเป็นการด่วนที่สุด เพื่อป้องกันมิให้เกิดความเสียหายต่อการบริหารราชการแผ่นดินขึ้นได้ในอนาคต”
