“ทีดีอาร์ไอ” ยกเคส ปตท. ถึงเวลา รบ.บิ๊กตู่ ปลุกผี “พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า” ป้องกันการแทรกแซงจากฝ่ายการเมือง ย้ำ 16 ปี พ.ร.บ.ปี 42 ไม่ตอบโจทย์ จับพ่อค้าหัวหมอ-ผูกขาดไม่ได้แม้แต่รายเดียว ตะลึง! ต่างชาติยกเคสไทยใช้ กม.แก้ปัญหาผูกขาดไม่ได้ผล เผย รบ.ที่ผ่านมาทุ่มงบกว่า 20 ล้านแก้ แต่กลับล้มเหลว แนะเพิ่มบทบัญญัติ “ความโปร่งใส” มีช่องทางตรวจสอบ “บอร์ดแข่งขันทางการค้า”
วันนี้ (25 ก.พ.) มีรายงานว่า ดร.เดือนเด่น นิคมบริรักษ์ ผู้อำนวยการวิจัยด้านการบริหารจัดการระบบเศรษฐกิจ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ กล่าวแสดงความเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ว่าเวลาล่วงเลยไปแล้วกว่า 16 ปี แต่ พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 ก็ยังไม่สามารถเอาผิดต่อผู้ประกอบการรายใดได้เลยสักรายเดียว ความล้มเหลวของการบังคับใช้กฎหมายนี้ทำให้การศึกษาในต่างประเทศมักใช้ประเทศไทยเป็นกรณีตัวอย่างเพื่อแสดงว่าปัญหาการผูกขาดไม่สามารถแก้ได้เพียงจากการตรากฎหมายขึ้นเท่านั้น
สาเหตุของความล้มเหลวมีหลากหลาย ไม่ว่าจะเป็นจากการที่คณะกรรมการไม่ออกเกณฑ์ที่จำเป็นในการทำให้กฎหมายบังคับใช้ได้ การพิจารณาเรื่องร้องเรียนการผูกขาดที่ใช้เวลายาวนานมาก ผลการพิจารณาที่มักพบว่าผู้ประกอบการที่ถูกร้องเรียน “ไม่ผิด” โดยเหตุผลที่ให้คลุมเครือ ไม่เป็นที่ยอมรับของสาธารณะ แต่ทั้งหมดนี้เป็นเพียง “อาการ” ของการขาดความจริงใจที่จะบังคับใช้กฎหมายนี้ของผู้บริหารประเทศ
ที่ผ่านมารัฐบาลไม่ว่าจากพรรคไหนก็ตามไม่เคยเหลียวแลกฎหมายฉบับนี้ดังจะเห็นได้จากความถี่ในการประชุมของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (ซึ่งมีรัฐมนตรีกระทรวงพาณิชย์เป็นประธาน) ไม่เกิน 2 ครั้งต่อปียกเว้นปี 2543 ที่มีการประชุม 4 ครั้งและ 2555 จำนวน 3 ครั้ง และงบประมาณที่จัดสรรประมาณ 5 ล้านบาทต่อปียกเว้นเมื่อปีที่แล้วและปีนี้เพิ่มมาเป็น 11 และ 20 ล้านบาทตามลำดับ
ในช่วงรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ ปี 2550 ได้มีความพยายามที่จะปลุกผีการแข่งขันโดยการออกเกณฑ์การมีอำนาจเหนือตลาดเพื่อที่จะสามารถเอาผิดต่อผู้ประกอบการขนาดใหญ่ที่มีพฤติกรรมผูกขาดได้ แต่การออกเกณฑ์ครั้งนั้นก็ไม่สามารถกระตุ้นให้มีการบังคับใช้กฎหมายนี้ได้ ดังจะเห็นได้ว่า 8 ปีที่ผ่านมาก็ยังไม่มีการเอาผิดผู้ประกอบการรายใดอยู่ดี มีเพียงกรณีเดียวที่มีการส่งฟ้อง หากแต่อัยการเห็นว่าไม่ควรฟ้องจนคดีความหมดอายุไป
ล่าสุดเมื่อวันที่ 2 กุมภาพันธ์ ครม.ของ พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา ก็ได้ให้การเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า (ฉบับที่...) พ.ศ. ... ซึ่งนับว่าเป็นความพยายามที่จะปลุกผีแข่งขันทางการค้าขึ้นมาอีกครั้ง แต่การปรับปรุงกฎหมายคราวนี้ต่างจากคราวที่แล้วเพราะเป็นการรื้อใหญ่ ดังนี้
ประการแรก ร่างกฎหมายดังกล่าวเสนอให้สำนักแข่งขันทางการค้าเป็นหน่วยงานอิสระที่คล้ายคลึงกับสำนักงานกำกับกิจการพลังงาน หรือสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์เป็นต้น เพื่อป้องกันการแทรกแซงทางการเมือง โดยกรรมการทั้ง 7 คนมาจาก “คณะกรรมการคัดสรร” ประกอบด้วยปลัดจากกระทรวงที่เกี่ยวข้อง เลขาธิการสภาพัฒน์ ประธานสภาหอการค้า และประธานสภาอุตสาหกรรมแห่งประเทศไทย ครม.มีอำนาจในการเห็นชอบรายชื่อดังกล่าว และหากไม่เห็นชอบรายชื่อบางรายชื่อ คณะกรรมการคัดสรรมีหน้าที่สรรหาบุคคลมาใหม่เพื่อให้ครบ
นอกจากนี้แล้ว ร่างกฎหมายยังออกแบบให้สำนักงานฯ มีความเป็นอิสระทางด้านการเงินโดยกำหนดให้สำนักงานมีแหล่งเงินของตนเองไม่ต้อง “แบมือ” ของเงินจากรัฐบาล โดยการกำหนดให้สำนักงานฯ ได้รับเงินที่จัดสรรจากค่าธรรมเนียมจดทะเบียนการค้าในอัตราร้อยละ 10 หรือเป็นวงเงินประมาณ 190 ล้านบาทต่อปี เพราะที่ผ่านมา สำนักงานฯ ได้รับการจัดสรรงบประมาณ “น้อยมาก” คือ ประมาณปีละ 5-6 ล้านบาทเท่านั้น ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว
ประการที่ 2 ร่างกฎหมายดังกล่าวได้โกยเอารัฐวิสาหกิจทั้งหมดเข้ามาภายใต้ข้อบังคับของกฎหมายนี้ (ในปัจจุบันประเทศไทยเป็นประเทศเดียวที่ให้การยกเว้นแก่รัฐวิสาหกิจแบบเหมาเข่ง) อย่างไรก็ดี การกระทำของรัฐวิสาหกิจที่ดำเนินการตามนโยบายของรัฐจะได้รับการยกเว้น เช่น หาก ปตท. ตรึงราคาน้ำมันที่จำหน่ายตามปั๊ม ปตท.ในระดับราคาที่อาจต่ำกว่าต้นทุน ก็ไม่อาจนับว่าเป็นการ “ทุ่มตลาด” หากราคาดังกล่าวเป็นราคาที่รัฐบาลกำหนด แต่ทั้งนี้จะต้องมีเอกสารหลักฐานที่ชัดเจนว่าการกำหนดราคาดังกล่าวเป็นการดำเนินการตามนโยบายของรัฐ เช่น มติ ครม.เป็นต้น แต่หาก ปตท.ปฏิเสธที่จะขายน้ำมันให้แก่ปั๊มน้ำมันอื่นๆ ที่ไม่ใช่ปั๊ม ปตท. การกระทำดังกล่าวก็จะเป็นการละเมิดกฎหมายแข่งขันทางการค้าเพราะมิได้เป็นนโยบายของรัฐ
ประการที่ 3 ร่างกฎหมายกำหนดให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายสามารถฟ้องร้องเรียกค่าเสียทางแพ่งได้เองโดยไม่ต้องผ่านคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า หากแต่ต้องดำเนินการผ่านคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค สำนักนายกรัฐมนตรี หรือ สมาคมหรือมูลนิธิที่ได้รับการรับรองจากคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค เช่น มูลนิธิเพื่อผู้บริโภค เป็นต้น บทบัญญัติดังกล่าวจะเป็นประโยชน์อย่างยิ่งหากคณะกรรมการการแข่งขันทางการค้าในอนาคตเข้า “เกียร์ว่าง” โดยการเตะถ่วงการตัดสินเรื่องร้องเรียน อย่างน้อยผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนมีช่องทางอื่นในการเรียกร้องความเป็นธรรม
นอกจากทั้งสามประเด็นที่กล่าวมาแล้วนั้น ยังมีการแก้ไขประเด็นอื่นๆ อีกมากเพื่อให้การบังคับใช้กฎหมายมีประสิทธิภาพมากขึ้น เช่น การให้ความสำคัญแก่โทษปรับทางปกครองและทางแพ่งมากกว่าทางอาญา การเพิ่มโทษปรับให้เป็นสัดส่วนของรายได้ของผู้ประกอบการที่ได้ทำการละเมิดกฎหมาย การเปลี่ยนให้การฟ้องตามกฎหมายอยู่ในเขตอำนาจของศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศแทนศาลยุติธรรม ฯลฯ
“ผู้เขียนเห็นว่า กระทรวงพาณิชย์ยุคนี้มีความมุ่งมั่นที่จะผลักดันให้มีการใช้กฎหมายนี้อย่างจริงจังในอนาคต โดยประเด็นต่างที่มีการปรับปรุงก็ล้วนมุ่งเป้าไปเพื่อปลดล็อกปัญหาต่างๆ ที่ประสบมาในอดีต แต่สิ่งที่ดูเหมือนจะขาดหายไป คือ บทบัญญัติที่เกี่ยวกับ “ความโปร่งใส” ในการปฏิบัติหน้าที่ของคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า เช่น (1) การเปิดเผยรายละเอียดข้อมูลเกี่ยวกับเรื่องร้องเรียน (ที่ไม่มีผลกระทบต่อการสืบสวน) (2) การกำหนดแนวทางปฏิบัติของกรรมการและพนักงานในกรณีที่มีผลประโยชน์ได้เสียทั้งทางตรงและทางอ้อมกับธุรกิจที่ถูกร้องเรียน และในการติดต่อสื่อสารกับธุรกิจภายใต้การกำกับ (ในประเทศที่พัฒนาแล้ว กรรมการองค์กรกำกับกิจการเอกชนจะต้องทำตัวเหมือนผู้พิพากษา) (3) การเปิดเผยคำตัดสินของคณะกรรมการฯ ซึ่งมีรายละเอียดเกี่ยวกับพฤติกรรมที่มีการร้องเรียน ข้อมูลหลักฐานที่ใช้ในการพิจารณา แนวทางการวิเคราะห์ข้อมูลหลักฐานเหล่านั้น ตลอดจนแนวทางการวินิจฉัยของคณะกรรมการต่อสาธารณะ เพื่อที่จะให้คำตัดสินไม่เป็นที่กังขาของประชาชน และเพื่อที่จะให้ธุรกิจสามารถเรียนรู้หลักการและแนวทางพิจารณาของคณะกรรมการฯ เป็นต้น
ผู้เขียนเห็นว่ากลไกในการตรวจสอบเหล่านี้อาจมีความสำคัญยิ่งกว่าการกลไกในการคัดสรรผู้ที่จะมาเป็นกรรมการเสียอีก เพราะประสบการณ์ที่ผ่านมาพบว่า ไม่ว่ากฎหมายจะออกแบบการสรรหากรรมการองค์กรกำกับดูแลที่อิสระดีอย่างไรก็ยังไม่สามารถปิดความเสี่ยงที่จะได้กรรมการ “ยี้” เข้ามาได้ ทำให้หากพูดถึงเรื่องการสร้างองค์กรกำกับดูแลที่มีความอิสระตอนนี้คนส่วนมากจะส่ายหน้า
ดังนั้น การออกแบบองค์กรที่ดี คือ การวางกลไกการตรวจสอบที่เข้มข้นซึ่งจะทำให้กรรมการที่เป็น “ใครก็ได้”ไม่ว่าจะยี้หรือไม่ยี้จะต้องรับผิดชอบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของตนจากการตรวจสอบของสาธารณชน
สุดท้าย ผู้เขียนหวังว่าความพยายามครั้งนี้ของกระทรวงพาณิชย์และรัฐบาลนี้จะไม่พ่ายแพ้กับแรงต้านของกลุ่มผลประโยชน์ทางธุรกิจบางกลุ่ม และร่างกฎหมายการแข่งขันทางการค้าฯ นี้จะสามารถคลอดได้ภายในปีนี้ แต่ดังที่กล่าวข้างต้นว่า การมีกฎหมาย (ที่ดี) ไม่ได้หมายความว่าจะมีการบังคับใช้ (ที่ดี) เสมอไป แต่การปรับปรุงกฎหมายครั้งนี้จะช่วยสร้างสภาพแวดล้อมที่เอื้อต่อการบังคับใช้กฎหมายแข่งขันทางการค้าอย่างมีนัยสำคัญ ผู้เขียนหวังว่าความพยายามครั้งนี้จะมีผลในระยะยาว เพราะเราไม่ควรที่จะต้องรอการ “ปลุกผี” ที่มากับรัฐบาลปฏิวัติครั้งแล้วครั้งเล่า”
