ในขณะที่ประเทศไทยยังไม่มีกฎหมายและกลไกที่จะมาจัดการกับปัญหาซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนอื่นๆ ที่มีปริมาณเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 4 แสนตันต่อปีอย่างถูกต้องและปลอดภัย
ด้านความคืบหน้าของยกร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. ซึ่งเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 ที่ผ่านมา โดยกรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการแล้ว โดยหลังจากนั้น คณะรัฐมนตรีได้ส่งร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับดังกล่าวให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) พิจารณา ซึ่ง สคก. ก็ได้ตั้งคณะกรรมการชุดพิเศษเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายและได้มีการปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาในร่างกฎหมายทั้งฉบับและได้ปรับชื่อร่างกฎหมาย เป็น “ร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ....”
ที่น่าสนใจและต้องติดตาม คือเนื้อหาในร่างฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. ที่กรมควบคุมมลพิษได้จัดประชุมรับฟังความคิดเห็น เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมานี้กลับมีเนื้อหาแตกต่างไปจากฉบับเดิมเป็นอย่างมาก อาจจะเรียกได้ว่ายกร่างพระราชบัญญัติใหม่ทั้งฉบับและตัดหลักการและเจตนารมณ์ของร่างพ.ร.บ. เดิมออกไปเกือบหมดสิ้น
เนื่องจากประเด็นปัญหาขยะอิเล็กทรอนิกส์รวมทั้งความเคลื่อนไหวเรื่องการจัดทำร่างกฎหมายยังมิได้เป็นที่รับรู้ในวงกว้างนักแม้แต่ผู้ผลิตเครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์เอง ดังนั้น บทความนี้จะนำเสนอสาระสำคัญ เจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. ที่ ทส. เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 และวิเคราะห์เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ... ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. ว่ามีความเหมือนหรือแตกต่างอย่างไร? และจะส่งผลกระทบอย่างไรหากมีการประกาศใช้
เจตนารมณ์และสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. ….
ก่อนอื่น เริ่มที่ชื่อพระราชบัญญัติก่อน หลายท่านอาจจะสงสัยถึงชื่อพระราชบัญญัติว่าทำไมถึงต้องพ่วงคำว่า “และซากผลิตภัณฑ์อื่น” และหมายถึงซากผลิตภัณฑ์ใด เนื่องจากร่างกฎหมายดังกล่าวใช้หลักการ “ความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต” (Extended Producer Responsibility: EPR) ซึ่งกำหนดให้ผู้ผลิตมีหน้าที่ความรับผิดชอบในการจัดการขยะหรือซากผลิตภัณฑ์ที่เกิดขึ้นภายหลังการบริโภคด้วยการจัดระบบหรือกลไกเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์เพื่อนำไปจัดการอย่างถูกต้อง หลักการ EPR นี้เป็นแนวคิดที่มีมานานแล้วในต่างประเทศตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 (แต่เป็นแนวคิดใหม่สำหรับประเทศไทย) และเป็นหลักการพื้นฐานที่ภาครัฐได้นำมาใช้ในการจัดทำกฎหมายการจัดการขยะประเภทบรรจุภัณฑ์และของเสียอันตรายจากครัวเรือนหลายประเภท รวมถึงซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ (หรือ “ขยะอิเล็กทรอนิกส์”)
แม้กรมควบคุมมลพิษจะให้ความสำคัญกับการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์เป็นหลัก แต่ด้วยความตระหนักถึงกระบวนการออกกฎหมายของประเทศไทยที่ใช้เวลานาน อาจไม่ทันต่อการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและมลพิษ ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ.นี้ได้ถูกออกแบบให้มีลักษณะเป็นกฎหมาย EPR ที่เปิดให้หน่วยงานภาครัฐกำหนดประเภทผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม โดยบทบัญญัติของกฎหมายสามารถนำมาใช้ในการจัดการกับของเสียอันตรายจากชุมชนประเภทซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่นๆ ที่กำจัดหรือจัดการได้ยากหรือมีต้นทุนสูงหรือยังไม่มีระบบการจัดการที่ดีและปลอดภัยในปัจจุบัน อาทิ ยางรถยนต์ใช้แล้ว น้ำมันหล่อลื่นและสารเคมีที่ใช้แล้ว หรือแม้แต่ซากรถยนต์ รถจักรยานยนต์ ทั้งนี้ ร่างพ.ร.บ.เองมิได้ระบุประเภทผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม แต่ให้เป็นอำนาจของ “คณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์” ที่มีตัวแทนจากทุกภาคส่วนมาช่วยกันกำหนดประเภทผลิตภัณฑ์โดยจะออกเป็นประกาศกระทรวงต่อไป
ทั้งนี้ มีหลายประเทศที่ได้ออกกฎหมายในลักษณะนี้ อาทิ ไต้หวัน เกาหลีใต้ เวียดนามโดยในส่วนของเวียดนามนับเป็นประเทศแรกในอาเซียนที่ได้ออกกฎหมายที่ใช้หลักการ EPR มาจัดการกับขยะหรือซากผลิตภัณฑ์ที่เป็นของเสียอันตราย (ในขณะที่ประเทศไทยศึกษายกร่างกฎหมายมาตั้งแต่ปี 2547 แล้วจนถึงปัจจุบันผ่านมา 11 ปีแล้วก็ยังไม่ได้ออก) โดยรัฐบาลเวียดนามได้ออกกฎหมาย Decision No.50/2013 of the Prime Minister on Prescribing Retrieval and Disposal of Discarded Products เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2556 และมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 25 กันยายนปีเดียวกัน กำหนดผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม 6 กลุ่มผลิตภัณฑ์ ได้แก่ แบตเตอรี่, อุปกรณ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์, สารเคมีในอุตสาหกรรม การเกษตร การประมงและยาที่ใช้ในมนุษย์, สารหล่อลื่นและน้ำมัน ยางรถยนต์ และยานพาหนะ (รถยนต์และรถจักรยานยนต์) ซึ่งแต่ละกลุ่มผลิตภัณฑ์จะมีระยะเวลาผูกพันตามกฎหมายนี้แตกต่างกัน (ปี 2558, 2559, 2561)
นอกจากเรื่องขอบเขตประเภทผลิตภัณฑ์แล้ว ในส่วนของรูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์นั้น จากการศึกษารูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ตามหลักการ EPR ในต่างประเทศ อาจแบ่งได้เป็นสองรูปแบบใหญ่ๆ คือ
1)รูปแบบที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบการพัฒนาระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ทั้งทางกายภาพและทางการเงินหรือที่เรียกว่า “Full EPR” ดังเช่น กฎระเบียบของสหภาพยุโรป (WEEE Directive) ญี่ปุ่น เกาหลีใต้
2)อีกรูปแบบหนึ่ง คือ รูปแบบที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบเฉพาะทางการเงินโดยจ่ายค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์เข้ากองทุนของรัฐ จากนั้น กองทุนจะนำเงินที่ได้ไปอุดหนุนการเก็บรวบรวมและการรีไซเคิลซากผลิตภัณฑ์ จึงเรียกรูปแบบที่สองนี้ว่า “Governmental Fund” หรือบางครั้งเรียกว่า “Partial EPR” เนื่องจากผู้ผลิตรับผิดชอบด้านการเงินเท่านั้นซึ่งเป็นรูปแบบที่ใช้ในไต้หวันและจีน แต่หากเปรียบเทียบความนิยมแล้ว ประเทศส่วนใหญ่จะเลือกใช้รูปแบบ Full EPR Model มากกว่า
ในงานศึกษาของกรมควบคุมมลพิษ (2557) ได้ทำการวิเคราะห์เปรียบเทียบจุดอ่อนและจุดแข็งของทั้งสองระบบในบริบทของประเทศไทยรวมทั้งได้สอบถามความเห็นของผู้ผลิต ผู้จัดจำหน่าย ผู้ประกอบการรีไซเคิลรวมทั้งภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งส่วนใหญ่เห็นว่า รูปแบบ Full EPR น่าจะเป็นรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยในปัจจุบัน เนื่องจากเป็นรูปแบบที่เป็นสากลและสามารถเริ่มดำเนินการได้เร็วกว่ารูปแบบกองทุนของรัฐ อีกทั้งการให้ภาคเอกชนดำเนินการน่าจะมีต้นทุนในการดำเนินงานต่ำกว่าการดำเนินโดยภาครัฐ
ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ. การจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ จึงได้ถูกออกแบบให้รองรับรูปแบบ Full EPR อย่างไรก็ดี จากที่เห็นประสบการณ์ในไต้หวันและเกาหลีใต้ที่มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดการให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศ ร่างพ.ร.บ. ฯ จึงถูกออกแบบให้สามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดการได้หรือสามารถใช้รูปแบบผสมได้โดยในมาตรา 17 ได้เปิดช่องให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์มีอำนาจกำหนดให้มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์สำหรับประเภทผลิตภัณฑ์หรือกลุ่มผลิตภัณฑ์ได้โดยให้ออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ดังกล่าว ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้จึงมีลักษณะพิเศษ แตกต่างจากกฎหมาย EPR ในต่างประเทศ คือ มีความยืดหยุ่นในการกำหนดรูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ แต่ในอีกแง่หนึ่งก็ทำให้ต้องเพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับกองทุนเพื่อรองรับกรณีการใช้รูปแบบค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ไว้ด้วย
นอกเหนือจากประเด็นเรื่องขอบเขตผลิตภัณฑ์และรูปแบบการจัดการแล้ว ขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน ด้วยความตระหนักว่าซากผลิตภัณฑ์ภายหลังการบริโภคนั้นจะกระจายไปอยู่ที่ผู้บริโภคทั้งที่เป็นประชาชน (ครัวเรือน) และหน่วยงานองค์กรต่างๆ ประเด็นท้าทายคือ การสร้างระบบที่จะทำให้ผู้บริโภคยอมส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ เหล่านั้นเข้าสู่ระบบที่ผู้ผลิตสร้างขึ้น (ที่เรียกว่า take-back system)
ดังนั้น องค์ประกอบสำคัญที่กฎหมายจะต้องกำหนดให้มีขึ้น ได้แก่ 1. การสร้างระบบเรียกคืนหรือระบบเก็บรวบรวมที่มีประสิทธิภาพ 2. การสร้างความตระหนัก 3. การสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ และ 4. การกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวม (ตอนนี้จะกล่าวถึงองค์ประกอบ 2 ข้อแรก)
1.การสร้างระบบเรียกคืนหรือระบบเก็บรวบรวมที่มีประสิทธิภาพ ในต่างประเทศ การสร้างระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ นอกเหนือจากช่องทางของผู้ผลิตโดยตรงแล้ว (เช่น ผ่านศูนย์บริการ) ยังต้องอาศัยช่องทางของผู้จัดจำหน่าย โดยเฉพาะร้านค้าปลีกที่จำหน่ายผลิตภัณฑ์ใหม่ให้กับผู้บริโภค รวมทั้งกลไกของรัฐบาลท้องถิ่นที่มีการให้บริการรับคืนขยะประเภทอื่นอยู่แล้วผ่านจุดรับคืนที่เรียกว่า Drop-off points ทั้งนี้ ก็เพื่อสร้างช่องทางที่หลากหลายและเข้าถึงประชาชนผู้บริโภคให้ได้มากที่สุด (แต่จุดเน้นของกลไกอาจแตกต่างไปตามบริบทของแต่ละประเทศ เช่น ญี่ปุ่นเน้นกลไกร้านค้าปลีก สวีเดนเน้นกลไกของรัฐบาลท้องถิ่น) ดังนั้น กฎหมายส่วนใหญ่จึงได้กำหนดหน้าที่ของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้โดยคำนึงว่าจะไม่สร้างภาระให้กับผู้เก็บรวบรวมมากจนเกินไปด้วยและให้ผู้ผลิตรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะค่าขนส่งซากผลิตภัณฑ์จากจุดเก็บรวบรวมไปยังโรงงานรีไซเคิล
ในร่างพ.ร.บ.ที่เสนอของไทยก็ได้กำหนดหน้าที่ของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เช่นกัน โดยในส่วนของผู้จัดจำหน่ายจะมีหน้าที่ให้มีบริการรับคืนซากผลิตภัณฑ์ที่กฎหมายควบคุม ภายใต้เงื่อนไข 1 ต่อ 1 กล่าวคือ ผู้บริโภคที่ซื้อผลิตภัณฑ์ใหม่สามารถส่งคืนผลิตภัณฑ์เก่า (ประเภทเดียวกัน) ให้กับผู้จัดจำหน่ายได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (เช่นเดียวกับกฎหมายของสหภาพยุโรป) ทั้งนี้ ได้เปิดช่องให้สามารถกำหนดประเภทสถานประกอบการ (เป้าหมายคือ ห้างค้าปลีก) ที่ต้องรับคืนซากผลิตภัณฑ์ขนาดเล็ก (ไม่เกิน 25 เซนติเมตร) จากผู้บริโภคโดยผู้บริโภคไม่จำเป็นต้องซื้อผลิตภัณฑ์ใหม่ (มาตรา 25 วรรค 2)
เครือข่ายเก็บรวบรวมอีกส่วนหนึ่ง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งตามร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดความรับผิดชอบสำหรับ อปท. ในพื้นที่เมือง (โดยเน้นเทศบาลระดับเทศบาลเมืองขึ้นไป) ให้จัดตั้ง “ศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์” โดยจะดำเนินการเองหรือให้เอกชนทำแทนก็ได้ หากเป็นเอกชน จะต้องขออนุญาตจัดตั้งศูนย์รับคืนจาก อปท. และปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนด ที่สำคัญ คือ ห้ามถอดแยกชิ้นส่วนและนำส่งซากผลิตภัณฑ์ฯ ให้กับโรงงานรีไซเคิลที่ได้รับอนุญาตเท่านั้น นอกจากนี้ ด้วยความตระหนักถึงกลไกที่อยู่เดิม คือ ซาเล้งและร้านรับซื้อของเก่าที่ต้องการเข้าสู่ระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ (กำไรจะมาจากการเก็บรวบรวม มิใช่จากการแกะแยกชิ้นส่วนเหมือนที่ผ่านมา) ร่างกฎหมายจึงได้เปิดให้เอกชนเป็นเครือข่ายรับคืนได้แต่จะต้องขึ้นทะเบียนกับ อปท. และปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด (มาตรา 26)
2.การสร้างความตระหนักเรื่องผลกระทบของขยะอิเล็กทรอนิกส์ (รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนประเภทอื่นๆ) ถือเป็นปัจจัยพื้นฐานและเป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการตั้งแต่ก่อนออกกฎหมายฉบับนี้โดยหากภาครัฐและหน่วยงานสามารถเผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนได้ทราบถึงปัญหาการจัดการซากผลิตภัณฑ์อย่างไม่ถูกต้องในปัจจุบันที่ดำเนินการโดยกลุ่มรับซื้อของเก่า รวมทั้งให้ทราบถึงกลไกรับคืนใหม่ของภาครัฐ (โดยผู้ผลิต) ที่รับประกันว่าจะจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ได้อย่างปลอดภัย ไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ก็จะทำให้ประชาชนได้ตระหนักและให้ความร่วมมือในการนำซากผลิตภัณฑ์ฯ มาส่งคืนยังช่องทางที่ภาครัฐ/ผู้ผลิตกำหนดไว้ ในร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้จึงได้กำหนดบทบาทหน้าที่ของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องที่จะต้องช่วยกันเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าว โดยหน้าที่หลักเป็นของผู้ผลิต (มาตรา 15) และกรมควบคุมมลพิษที่จะต้องจัดตั้งศูนย์ข้อมูลและประสานกับส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง (โดยเฉพาะผู้จัดจำหน่าย) ในการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ความรู้และข้อมูล (มาตรา 22)
ปัจจุบันสถานการณ์ปัญหาซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนอื่นๆ ในบ้านเรามีปริมาณเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 4 แสนตันต่อปี ดังนั้น กฎหมายและกลไกที่จะมาจัดการกับปัญหานี้อย่างถูกต้องและปลอดภัย จำเป็นต้องติดตามอย่างรอบคอบ
ในตอนหน้าจะนำเสนอองค์ประกอบอีกสองข้อ พร้อมวิเคราะห์เนื้อหาของร่าง พ.ร.บ.WEEE ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา พร้อมเปรียบเทียบให้เห็นถึงข้อที่เหมือนและแตกต่าง
ด้านความคืบหน้าของยกร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. ซึ่งเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 ที่ผ่านมา โดยกรมควบคุมมลพิษ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (ทส.) และคณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบในหลักการแล้ว โดยหลังจากนั้น คณะรัฐมนตรีได้ส่งร่างพระราชบัญญัติฯ ฉบับดังกล่าวให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) พิจารณา ซึ่ง สคก. ก็ได้ตั้งคณะกรรมการชุดพิเศษเพื่อพิจารณาร่างกฎหมายและได้มีการปรับปรุงแก้ไขเนื้อหาในร่างกฎหมายทั้งฉบับและได้ปรับชื่อร่างกฎหมาย เป็น “ร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ....”
ที่น่าสนใจและต้องติดตาม คือเนื้อหาในร่างฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. ที่กรมควบคุมมลพิษได้จัดประชุมรับฟังความคิดเห็น เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายนที่ผ่านมานี้กลับมีเนื้อหาแตกต่างไปจากฉบับเดิมเป็นอย่างมาก อาจจะเรียกได้ว่ายกร่างพระราชบัญญัติใหม่ทั้งฉบับและตัดหลักการและเจตนารมณ์ของร่างพ.ร.บ. เดิมออกไปเกือบหมดสิ้น
เนื่องจากประเด็นปัญหาขยะอิเล็กทรอนิกส์รวมทั้งความเคลื่อนไหวเรื่องการจัดทำร่างกฎหมายยังมิได้เป็นที่รับรู้ในวงกว้างนักแม้แต่ผู้ผลิตเครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์เอง ดังนั้น บทความนี้จะนำเสนอสาระสำคัญ เจตนารมณ์ของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. …. ที่ ทส. เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2558 และวิเคราะห์เนื้อหาของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ พ.ศ. ... ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดย สคก. ว่ามีความเหมือนหรือแตกต่างอย่างไร? และจะส่งผลกระทบอย่างไรหากมีการประกาศใช้
เจตนารมณ์และสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่น พ.ศ. ….
ก่อนอื่น เริ่มที่ชื่อพระราชบัญญัติก่อน หลายท่านอาจจะสงสัยถึงชื่อพระราชบัญญัติว่าทำไมถึงต้องพ่วงคำว่า “และซากผลิตภัณฑ์อื่น” และหมายถึงซากผลิตภัณฑ์ใด เนื่องจากร่างกฎหมายดังกล่าวใช้หลักการ “ความรับผิดชอบที่เพิ่มขึ้นของผู้ผลิต” (Extended Producer Responsibility: EPR) ซึ่งกำหนดให้ผู้ผลิตมีหน้าที่ความรับผิดชอบในการจัดการขยะหรือซากผลิตภัณฑ์ที่เกิดขึ้นภายหลังการบริโภคด้วยการจัดระบบหรือกลไกเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์เพื่อนำไปจัดการอย่างถูกต้อง หลักการ EPR นี้เป็นแนวคิดที่มีมานานแล้วในต่างประเทศตั้งแต่ต้นทศวรรษ 1990 (แต่เป็นแนวคิดใหม่สำหรับประเทศไทย) และเป็นหลักการพื้นฐานที่ภาครัฐได้นำมาใช้ในการจัดทำกฎหมายการจัดการขยะประเภทบรรจุภัณฑ์และของเสียอันตรายจากครัวเรือนหลายประเภท รวมถึงซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์ (หรือ “ขยะอิเล็กทรอนิกส์”)
แม้กรมควบคุมมลพิษจะให้ความสำคัญกับการจัดการซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์เป็นหลัก แต่ด้วยความตระหนักถึงกระบวนการออกกฎหมายของประเทศไทยที่ใช้เวลานาน อาจไม่ทันต่อการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและมลพิษ ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ.นี้ได้ถูกออกแบบให้มีลักษณะเป็นกฎหมาย EPR ที่เปิดให้หน่วยงานภาครัฐกำหนดประเภทผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม โดยบทบัญญัติของกฎหมายสามารถนำมาใช้ในการจัดการกับของเสียอันตรายจากชุมชนประเภทซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์และซากผลิตภัณฑ์อื่นๆ ที่กำจัดหรือจัดการได้ยากหรือมีต้นทุนสูงหรือยังไม่มีระบบการจัดการที่ดีและปลอดภัยในปัจจุบัน อาทิ ยางรถยนต์ใช้แล้ว น้ำมันหล่อลื่นและสารเคมีที่ใช้แล้ว หรือแม้แต่ซากรถยนต์ รถจักรยานยนต์ ทั้งนี้ ร่างพ.ร.บ.เองมิได้ระบุประเภทผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม แต่ให้เป็นอำนาจของ “คณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์” ที่มีตัวแทนจากทุกภาคส่วนมาช่วยกันกำหนดประเภทผลิตภัณฑ์โดยจะออกเป็นประกาศกระทรวงต่อไป
ทั้งนี้ มีหลายประเทศที่ได้ออกกฎหมายในลักษณะนี้ อาทิ ไต้หวัน เกาหลีใต้ เวียดนามโดยในส่วนของเวียดนามนับเป็นประเทศแรกในอาเซียนที่ได้ออกกฎหมายที่ใช้หลักการ EPR มาจัดการกับขยะหรือซากผลิตภัณฑ์ที่เป็นของเสียอันตราย (ในขณะที่ประเทศไทยศึกษายกร่างกฎหมายมาตั้งแต่ปี 2547 แล้วจนถึงปัจจุบันผ่านมา 11 ปีแล้วก็ยังไม่ได้ออก) โดยรัฐบาลเวียดนามได้ออกกฎหมาย Decision No.50/2013 of the Prime Minister on Prescribing Retrieval and Disposal of Discarded Products เมื่อวันที่ 9 สิงหาคม 2556 และมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 25 กันยายนปีเดียวกัน กำหนดผลิตภัณฑ์ที่จะควบคุม 6 กลุ่มผลิตภัณฑ์ ได้แก่ แบตเตอรี่, อุปกรณ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์, สารเคมีในอุตสาหกรรม การเกษตร การประมงและยาที่ใช้ในมนุษย์, สารหล่อลื่นและน้ำมัน ยางรถยนต์ และยานพาหนะ (รถยนต์และรถจักรยานยนต์) ซึ่งแต่ละกลุ่มผลิตภัณฑ์จะมีระยะเวลาผูกพันตามกฎหมายนี้แตกต่างกัน (ปี 2558, 2559, 2561)
นอกจากเรื่องขอบเขตประเภทผลิตภัณฑ์แล้ว ในส่วนของรูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์นั้น จากการศึกษารูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ตามหลักการ EPR ในต่างประเทศ อาจแบ่งได้เป็นสองรูปแบบใหญ่ๆ คือ
1)รูปแบบที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบการพัฒนาระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ทั้งทางกายภาพและทางการเงินหรือที่เรียกว่า “Full EPR” ดังเช่น กฎระเบียบของสหภาพยุโรป (WEEE Directive) ญี่ปุ่น เกาหลีใต้
2)อีกรูปแบบหนึ่ง คือ รูปแบบที่ให้ผู้ผลิตรับผิดชอบเฉพาะทางการเงินโดยจ่ายค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์เข้ากองทุนของรัฐ จากนั้น กองทุนจะนำเงินที่ได้ไปอุดหนุนการเก็บรวบรวมและการรีไซเคิลซากผลิตภัณฑ์ จึงเรียกรูปแบบที่สองนี้ว่า “Governmental Fund” หรือบางครั้งเรียกว่า “Partial EPR” เนื่องจากผู้ผลิตรับผิดชอบด้านการเงินเท่านั้นซึ่งเป็นรูปแบบที่ใช้ในไต้หวันและจีน แต่หากเปรียบเทียบความนิยมแล้ว ประเทศส่วนใหญ่จะเลือกใช้รูปแบบ Full EPR Model มากกว่า
ในงานศึกษาของกรมควบคุมมลพิษ (2557) ได้ทำการวิเคราะห์เปรียบเทียบจุดอ่อนและจุดแข็งของทั้งสองระบบในบริบทของประเทศไทยรวมทั้งได้สอบถามความเห็นของผู้ผลิต ผู้จัดจำหน่าย ผู้ประกอบการรีไซเคิลรวมทั้งภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องซึ่งส่วนใหญ่เห็นว่า รูปแบบ Full EPR น่าจะเป็นรูปแบบที่เหมาะสมสำหรับประเทศไทยในปัจจุบัน เนื่องจากเป็นรูปแบบที่เป็นสากลและสามารถเริ่มดำเนินการได้เร็วกว่ารูปแบบกองทุนของรัฐ อีกทั้งการให้ภาคเอกชนดำเนินการน่าจะมีต้นทุนในการดำเนินงานต่ำกว่าการดำเนินโดยภาครัฐ
ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ. การจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ จึงได้ถูกออกแบบให้รองรับรูปแบบ Full EPR อย่างไรก็ดี จากที่เห็นประสบการณ์ในไต้หวันและเกาหลีใต้ที่มีการแก้ไขกฎหมายเพื่อปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดการให้เหมาะสมกับบริบทของประเทศ ร่างพ.ร.บ. ฯ จึงถูกออกแบบให้สามารถปรับเปลี่ยนรูปแบบการจัดการได้หรือสามารถใช้รูปแบบผสมได้โดยในมาตรา 17 ได้เปิดช่องให้รัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะกรรมการจัดการซากผลิตภัณฑ์มีอำนาจกำหนดให้มีการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์สำหรับประเภทผลิตภัณฑ์หรือกลุ่มผลิตภัณฑ์ได้โดยให้ออกกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการในการจัดเก็บค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ดังกล่าว ด้วยเหตุนี้ ร่างพ.ร.บ.ฉบับนี้จึงมีลักษณะพิเศษ แตกต่างจากกฎหมาย EPR ในต่างประเทศ คือ มีความยืดหยุ่นในการกำหนดรูปแบบการจัดการซากผลิตภัณฑ์ แต่ในอีกแง่หนึ่งก็ทำให้ต้องเพิ่มบทบัญญัติเกี่ยวกับกองทุนเพื่อรองรับกรณีการใช้รูปแบบค่าธรรมเนียมผลิตภัณฑ์ไว้ด้วย
นอกเหนือจากประเด็นเรื่องขอบเขตผลิตภัณฑ์และรูปแบบการจัดการแล้ว ขอบเขตหน้าที่ความรับผิดชอบของภาคส่วนที่เกี่ยวข้องก็มีความสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน ด้วยความตระหนักว่าซากผลิตภัณฑ์ภายหลังการบริโภคนั้นจะกระจายไปอยู่ที่ผู้บริโภคทั้งที่เป็นประชาชน (ครัวเรือน) และหน่วยงานองค์กรต่างๆ ประเด็นท้าทายคือ การสร้างระบบที่จะทำให้ผู้บริโภคยอมส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ เหล่านั้นเข้าสู่ระบบที่ผู้ผลิตสร้างขึ้น (ที่เรียกว่า take-back system)
ดังนั้น องค์ประกอบสำคัญที่กฎหมายจะต้องกำหนดให้มีขึ้น ได้แก่ 1. การสร้างระบบเรียกคืนหรือระบบเก็บรวบรวมที่มีประสิทธิภาพ 2. การสร้างความตระหนัก 3. การสร้างแรงจูงใจให้ผู้บริโภคส่งคืนซากผลิตภัณฑ์ และ 4. การกำหนดเป้าหมายการเก็บรวบรวม (ตอนนี้จะกล่าวถึงองค์ประกอบ 2 ข้อแรก)
1.การสร้างระบบเรียกคืนหรือระบบเก็บรวบรวมที่มีประสิทธิภาพ ในต่างประเทศ การสร้างระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ฯ นอกเหนือจากช่องทางของผู้ผลิตโดยตรงแล้ว (เช่น ผ่านศูนย์บริการ) ยังต้องอาศัยช่องทางของผู้จัดจำหน่าย โดยเฉพาะร้านค้าปลีกที่จำหน่ายผลิตภัณฑ์ใหม่ให้กับผู้บริโภค รวมทั้งกลไกของรัฐบาลท้องถิ่นที่มีการให้บริการรับคืนขยะประเภทอื่นอยู่แล้วผ่านจุดรับคืนที่เรียกว่า Drop-off points ทั้งนี้ ก็เพื่อสร้างช่องทางที่หลากหลายและเข้าถึงประชาชนผู้บริโภคให้ได้มากที่สุด (แต่จุดเน้นของกลไกอาจแตกต่างไปตามบริบทของแต่ละประเทศ เช่น ญี่ปุ่นเน้นกลไกร้านค้าปลีก สวีเดนเน้นกลไกของรัฐบาลท้องถิ่น) ดังนั้น กฎหมายส่วนใหญ่จึงได้กำหนดหน้าที่ของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้โดยคำนึงว่าจะไม่สร้างภาระให้กับผู้เก็บรวบรวมมากจนเกินไปด้วยและให้ผู้ผลิตรับผิดชอบค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะค่าขนส่งซากผลิตภัณฑ์จากจุดเก็บรวบรวมไปยังโรงงานรีไซเคิล
ในร่างพ.ร.บ.ที่เสนอของไทยก็ได้กำหนดหน้าที่ของผู้จัดจำหน่ายและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไว้เช่นกัน โดยในส่วนของผู้จัดจำหน่ายจะมีหน้าที่ให้มีบริการรับคืนซากผลิตภัณฑ์ที่กฎหมายควบคุม ภายใต้เงื่อนไข 1 ต่อ 1 กล่าวคือ ผู้บริโภคที่ซื้อผลิตภัณฑ์ใหม่สามารถส่งคืนผลิตภัณฑ์เก่า (ประเภทเดียวกัน) ให้กับผู้จัดจำหน่ายได้โดยไม่เสียค่าใช้จ่าย (เช่นเดียวกับกฎหมายของสหภาพยุโรป) ทั้งนี้ ได้เปิดช่องให้สามารถกำหนดประเภทสถานประกอบการ (เป้าหมายคือ ห้างค้าปลีก) ที่ต้องรับคืนซากผลิตภัณฑ์ขนาดเล็ก (ไม่เกิน 25 เซนติเมตร) จากผู้บริโภคโดยผู้บริโภคไม่จำเป็นต้องซื้อผลิตภัณฑ์ใหม่ (มาตรา 25 วรรค 2)
เครือข่ายเก็บรวบรวมอีกส่วนหนึ่ง คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งตามร่างกฎหมายนี้ได้กำหนดความรับผิดชอบสำหรับ อปท. ในพื้นที่เมือง (โดยเน้นเทศบาลระดับเทศบาลเมืองขึ้นไป) ให้จัดตั้ง “ศูนย์รับคืนซากผลิตภัณฑ์” โดยจะดำเนินการเองหรือให้เอกชนทำแทนก็ได้ หากเป็นเอกชน จะต้องขออนุญาตจัดตั้งศูนย์รับคืนจาก อปท. และปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กำหนด ที่สำคัญ คือ ห้ามถอดแยกชิ้นส่วนและนำส่งซากผลิตภัณฑ์ฯ ให้กับโรงงานรีไซเคิลที่ได้รับอนุญาตเท่านั้น นอกจากนี้ ด้วยความตระหนักถึงกลไกที่อยู่เดิม คือ ซาเล้งและร้านรับซื้อของเก่าที่ต้องการเข้าสู่ระบบเรียกคืนซากผลิตภัณฑ์ (กำไรจะมาจากการเก็บรวบรวม มิใช่จากการแกะแยกชิ้นส่วนเหมือนที่ผ่านมา) ร่างกฎหมายจึงได้เปิดให้เอกชนเป็นเครือข่ายรับคืนได้แต่จะต้องขึ้นทะเบียนกับ อปท. และปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กำหนด (มาตรา 26)
2.การสร้างความตระหนักเรื่องผลกระทบของขยะอิเล็กทรอนิกส์ (รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนประเภทอื่นๆ) ถือเป็นปัจจัยพื้นฐานและเป็นเรื่องเร่งด่วนที่ต้องดำเนินการตั้งแต่ก่อนออกกฎหมายฉบับนี้โดยหากภาครัฐและหน่วยงานสามารถเผยแพร่ข้อมูลให้ประชาชนได้ทราบถึงปัญหาการจัดการซากผลิตภัณฑ์อย่างไม่ถูกต้องในปัจจุบันที่ดำเนินการโดยกลุ่มรับซื้อของเก่า รวมทั้งให้ทราบถึงกลไกรับคืนใหม่ของภาครัฐ (โดยผู้ผลิต) ที่รับประกันว่าจะจัดการซากผลิตภัณฑ์ฯ ได้อย่างปลอดภัย ไม่ส่งผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อม ก็จะทำให้ประชาชนได้ตระหนักและให้ความร่วมมือในการนำซากผลิตภัณฑ์ฯ มาส่งคืนยังช่องทางที่ภาครัฐ/ผู้ผลิตกำหนดไว้ ในร่างพ.ร.บ. ฉบับนี้จึงได้กำหนดบทบาทหน้าที่ของภาคส่วนต่างๆ ที่เกี่ยวข้องที่จะต้องช่วยกันเผยแพร่ข้อมูลดังกล่าว โดยหน้าที่หลักเป็นของผู้ผลิต (มาตรา 15) และกรมควบคุมมลพิษที่จะต้องจัดตั้งศูนย์ข้อมูลและประสานกับส่วนราชการ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและภาคเอกชนที่เกี่ยวข้อง (โดยเฉพาะผู้จัดจำหน่าย) ในการประชาสัมพันธ์เผยแพร่ความรู้และข้อมูล (มาตรา 22)
ปัจจุบันสถานการณ์ปัญหาซากผลิตภัณฑ์เครื่องใช้ไฟฟ้าและอิเล็กทรอนิกส์รวมถึงของเสียอันตรายจากชุมชนอื่นๆ ในบ้านเรามีปริมาณเพิ่มสูงขึ้นเกือบ 4 แสนตันต่อปี ดังนั้น กฎหมายและกลไกที่จะมาจัดการกับปัญหานี้อย่างถูกต้องและปลอดภัย จำเป็นต้องติดตามอย่างรอบคอบ
ในตอนหน้าจะนำเสนอองค์ประกอบอีกสองข้อ พร้อมวิเคราะห์เนื้อหาของร่าง พ.ร.บ.WEEE ฉบับปรับปรุงแก้ไขโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา พร้อมเปรียบเทียบให้เห็นถึงข้อที่เหมือนและแตกต่าง
เรื่อง ดร.สุจิตรา วาสนาดำรงดี
สถาบันวิจัยสภาวะแวดล้อม จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
