โดย ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม
อดีตสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
7 สิงหาคม 2569
จากข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลติมอร์เลสเต-ออสเตรเลียที่ได้กล่าวในตอนที่แล้ว จะเห็นว่าตั้งแต่ปี2545 หลังจากที่ติมอร์-เลสเตประกาศเอกราชจากอินโดนีเซีย ติมอร์-เลสเตได้พยายามเจรจากับออสเตรเลียเพื่อให้มีการแบ่งเขตแดนทางทะเลระหว่างกัน แต่ออสเตรเลียปฏิเสธมาตลอดโดยต้องการเจรจาเฉพาะพื้นที่พัฒนาร่วม จนในที่สุดเมื่อวันที่ 11 เม.ย. 2559 ติมอร์-เลสเตได้ส่งหนังสือแจ้งออสเตรเลียเพื่อเริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ภายใต้UNCLOS 1982 และได้แต่งตั้งผู้ประนอมสองคน ได้แก่ นายอับดุล โคโรมา (Abdul Koroma) อดีตผู้พิพากษาชาวเซียร์ราลีโอน(Sierra Leone) ในศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) และ ศ.ดร.รูดิเกอร์ โวล์ฟรุม (Rüdiger Wolfrum) ชาวเยอรมัน อดีตประธานศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) ต่อมาวันที่ 2 พ.ค.2569 ออสเตรเลียได้ตอบรับการเข้าร่วมกระบวนการประนอมดังกล่าว และได้แต่งตั้งผู้ประนอมสองคน ได้แก่ ดร. โรซาลี บัลกิน (Rosalie Balkin) อดีตที่ปรึกษากฎหมายชาวออสเตรเลียประจำองค์การทางทะเลระหว่างประเทศ(International Maritime Organisation) และเลขาธิการคณะกรรมการทางทะเลระหว่างประเทศ (Comité Maritime International) และ ศ. โดนัลด์ แมคเร (Donald McRae) นักกฎหมายระหว่างประเทศชาวนิวซีแลนด์-แคนาดา ในวันที่ 27 มิ.ย.2559 ผู้ประนอมทั้งสองฝ่ายได้เลือกนายปีเตอร์ ทักเซอ เยนเซน (Peter Taksøe Jensen) นักการทูตชาวเดนมาร์ก ให้เป็นประธานคณะกรรมาธิการประนอม (Conciliation Commission) โดยผ่านการหารือกับติมอร์-เลสเตและออสเตรเลีย การดำเนินการในการประนอมภาคบังคับซึ่งส่งผลให้ทั้งสองฝ่ายตกลงเขตแดนทางทะเลกันได้สำเร็จมีรายละเอียดตามลำดับเหตุการณ์ดังนี้
ในวันที่ 28 ก.ค.2559 คณะกรรมาธิการประนอมได้ประชุมที่กรุงเฮกเพื่อกำหนดกระบวนการพิจารณา โดยได้เลือกสำนักเลขาธิการของศาลอนุญาโตตุลาการถาวร (Permanent Court of Arbitration: PCA) ให้ทำหน้าที่ด้านธุรการและทะเบียนสำหรับกระบวนการนี้ ในการประชุมครั้งแรก คณะกรรมาธิการฯ และคู่พิพาทได้ตกลงร่วมกันเกี่ยวกับกฎเกณฑ์และขั้นตอนของกระบวนการพิจารณา เพื่อให้เกิดการหารือกันอย่างเต็มที่ ตรงไปตรงมา และเปิดกว้าง อีกทั้งเพื่อส่งเสริมให้เกิดการยุติข้อพิพาท การประชุมของคณะกรรมาธิการฯ จึงถูกกำหนดให้เป็นความลับ แต่เนื่องจากการเรียกร้องของติมอร์-เลสเตและเพื่อประโยชน์ด้านความโปร่งใส คณะกรรมาธิการฯ จึงตกลงที่จะออกข่าวประชาสัมพันธ์เป็นระยะผ่านทาง PCA รวมถึงจัดการไต่สวนโดยเปิดเผย (public hearing) ในช่วงเริ่มต้น เพื่อให้คู่พิพาทได้นำเสนอจุดยืนหลักของตนต่อสาธารณะ
ในวันที่ 29 ส.ค.2559 การไต่สวนโดยเปิดเผยได้ถูกจัดขึ้นที่กรุงเฮก โดยมีการถ่ายทอดสดผ่านทางเว็บไซต์ของ PCA และออกอากาศทางสถานีโทรทัศน์แห่งชาติของติมอร์-เลสเต ติมอร์-เลสเตได้แถลงต่อสาธารณะว่า ติมอร์-เลสเตเป็นประเทศเพื่อนบ้านเพียงประเทศเดียวที่ออสเตรเลียยังไม่มีข้อตกลงเรื่องเส้นเขตแดนทางทะเลด้วย และยืนยันว่าตามกฎหมายระหว่างประเทศในปัจจุบัน เส้นเขตไหล่ทวีประหว่างติมอร์-เลสเตกับออสเตรเลียควรเป็นเส้นมัธยะ (median line) ระหว่างชายฝั่งของทั้งสองฝ่ายที่อยู่ตรงข้ามกัน ออสเตรเลียไม่อาจอ้างว่าไหลทวีปของตนทอดยาวตามธรรมชาติเลยเส้นมัธยะออกไปจนถึงร่องลึกติมอร์ (Timor Trough) ซึ่งอยู่ห่างจากชายฝั่งของติมอร์-เลสเตเพียงราว 50 ไมล์ทะเล โดยร่องลึกติมอร์ไม่ได้เป็นแนวแบ่งไหล่ทวีป แต่เป็นเพียงร่องลึกบนไหล่ทวีปที่ต่อเนื่องเป็นผืนเดียวกัน ในขณะที่ออสเตรเลียได้แถลงต่อสาธารณะว่า ไม่มีเหตุอันสมควรที่ติมอร์-เลสเตจะมีสิทธิ์ยื่นเพื่อเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ และติมอร์-เลสเตใช้การประนอมนี้เพื่อหลีกเลี่ยงข้อตกลงการแบ่งปันทรัพยากรที่มีอยู่เดิม ออสเตรเลียตั้งใจจะโต้แย้งอำนาจของคณะกรรมาธิการฯ ในการพิจารณาข้อพิพาทนี้ เพราะสนธิสัญญา CMATS กำหนดให้ทั้งสองฝ่ายต้องไม่ใช้สิทธิในการดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับเขตแดนทางทะเลระหว่างกันตลอดระยะเวลา 50 ปีที่สนธิสัญญามีผลบังคับใช้ และได้ย้ำถึงความสำคัญของหลักการการทอดยาวตามธรรมชาติของไหล่ทวีปในการกำหนดเขตไหล่ทวีป
ในวันที่ 29-31 ส.ค.2559 ที่กรุงเฮก คณะกรรมาธิการฯ ได้จัดการรับฟังข้อโต้แย้งของออสเตรเลียต่ออำนาจหน้าที่ของคณะกรรมาธิการฯ เป็นการภายใน ออสเตรเลียได้ยกเหตุผลหลักว่าข้อกำหนดของสนธิสัญญา CMATS ดังกล่าวทำให้การประนอมภาคบังคับไม่อาจกระทำได้ แต่ติมอร์-เลสเตได้โต้แย้ง
ในวันที่ 19 ก.ย.2559 คณะกรรมาธิการฯ ได้มีคำวินิจฉัยด้วยมติเป็นเอกฉันท์ว่า คณะกรรมาธิการฯ มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการประนอมต่อไป โดยมีเหตุผลสำคัญที่ว่า UNCLOS 1982 เป็นสนธิสัญญาที่มีผลใช้บังคับในภายหลังกับทั้งสองฝ่ายในปี 2556 ซึ่งเป็นปีที่ติมอร์-เลสเตเข้าเป็นภาคีอนุสัญญานี้ ดังนั้น สนธิสัญญา CMATS ซึ่งทั้งสองฝ่ายตกลงกันในปี 2549 จึงไม่มีผลเหนือกว่า UNCLOS 1982 คณะกรรมาธิการฯ ได้ยืนยันว่าจะมีเวลา 12 เดือนนับจากวันนี้เพื่อช่วยหาทางออกร่วมกันระหว่างทั้งคู่กรณี และหากไม่สามารถบรรลุข้อตกลงได้ ก็จะเสนอรายงานฉบับสุดท้ายต่อเลขาธิการสหประชาชาติ
ในวันที่ 10-13 ต.ค.2559 ทั้งสองฝ่ายได้พบปะกับคณะกรรมาธิการฯ ที่สิงคโปร์ ออสเตรเลียยังไม่มีท่าทีชัดเจนที่จะเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเล อีกทั้งจุดยืนทางกฎหมายของทั้งสองฝ่ายยังคงแตกต่างกันมาก และยังมีความไม่ไว้วางใจต่อกัน คณะกรรมาธิการฯ จึงได้หารือกับติมอร์-เลสเตและออสเตรเลียแยกกัน โดยมีเป้าหมายเพื่อทำความเข้าใจจุดยืนของทั้งสองฝ่ายและช่วยให้ทั้งสองฝ่ายมีความเห็นที่สอดคล้องกันมากขึ้น ในการประชุมครั้งนี้ คณะกรรมาธิการฯ ได้ริเริ่มเสนอข้อเสนอที่ออกแบบเพื่อขจัดอุปสรรคระหว่างคู่กรณีทีละขั้นตอน ซึ่งเรียกว่า“ชุดมาตรการสร้างความเชื่อมั่นแบบบูรณาการ (Integrated Package of Confidence-building Measures)” ในวันที่ 8 ธ.ค.2559 ออสเตรเลียได้ยืนยันที่จะเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเลที่ถาวร และในวันที่ 20 ธ.ค.2559 ทั้งสองฝ่ายได้ยื่นเอกสารลับที่ระบุถึงจุดยืนของตนเกี่ยวกับเส้นเขตแดนทางทะเลต่อคณะกรรมาธิการฯ เพื่อเป็นการเตรียมการสำหรับการประชุมเจรจาครั้งแรก
ในวันที่ 9 ม.ค.2560 คณะกรรมาธิการฯ และคู่กรณีออกแถลงการณ์ร่วมสามฝ่ายว่าคู่กรณีตกลงกันในชุดมาตรการสร้างความเชื่อมั่นแบบบูรณาการ และด้วยเหตุนี้ ติมอร์-เลสเตจะยกเลิกสนธิสัญญา CMATS โดยฝ่ายเดียว โดยออสเตรเลียจะยอมรับว่าเป็นสิทธิ์ที่ติมอร์-เลสเตจะกระทำได้ นอกจากนี้ เพื่อสร้างความแน่นอนให้กับบริษัทปิโตรเลียมที่มีผลประโยชน์ในทะเลติมอร์ รัฐบาลทั้งสองฝ่ายตกลงว่าสนธิสัญญาTimor Sea ฉบับเดิมปี 2545 จะยังคงมีผลบังคับใช้ต่อไป ทั้งนี้ ทั้งสองฝ่ายจะเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเลถาวรในลักษณะที่เป็นความลับ
ในวันที่ 10 ม.ค.2560 ติมอร์-เลสเตใช้สิทธิ์ยกเลิกสนธิสัญญา CMATS โดยฝ่ายเดียว ซึ่งการยกเลิกจะมีผลบังคับใช้ในอีก
3 เดือนต่อมา ในขณะที่ออสเตรเลียได้ยกเลิกการประกาศเปิดพื้นที่สัมปทานเพื่อการยื่นประมูลในการสำรวจปิโตรเลียมในทะเลติมอร์บริเวณที่อ้างสิทธิ์ทับซ้อนกับติมอร์-เลสเต และในวันที่ 20 ม.ค.2560 ติมอร์-เลสเตตกลงถอนคดีอนุญาโตตุลาการสองคดีที่ยื่นฟ้องออสเตรเลียในประเด็นเรื่องการจารกรรมข้อมูลและการจัดเก็บภาษีท่อส่งปิโตรเลียม คณะกรรมาธิการฯ ได้กำหนดวาระการดำเนินงานที่ท้าทายเพื่อขับเคลื่อนการเจรจาให้คืบหน้าไปอย่างรวดเร็ว โดยคู่กรณีจะได้หารือตามกรอบที่วางไว้ภายใต้การกำกับดูแลของคณะกรรมาธิการฯ ในเวลา10 เดือน ตั้งแต่เดือน ม.ค. – ต.ค.2560
ในวันที่ 16-20 ม.ค.2560 ได้มีการประชุมการประนอมที่สิงคโปร์โดยคู่กรณีนำเสนอเอกสารทางกฎหมายต่อคณะกรรมาธิการฯ เพื่อแสดงจุดยืนเกี่ยวกับเขตแดนทางทะเลของตน การประชุมเริ่มต้นด้วยการออกแถลงการณ์ข่าวร่วมกันโดยคู่กรณีและคณะกรรมาธิการฯ ในเรื่องการยกเลิกสนธิสัญญา CMATS และความมุ่งมั่นที่จะเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเล และปิดท้ายด้วยการออกแถลงการณ์ร่วมอีกฉบับซึ่งระบุว่าคณะกรรมาธิการฯ ได้เริ่มพิจารณาจุดยืนของคู่กรณีเกี่ยวกับตำแหน่งที่ควรจะเป็นของเขตแดนทางทะเลในทะเลติมอร์ และในวันที่ 24 ม.ค.2560 ได้มีแถลงการณ์ร่วมสามฝ่ายฉบับที่สองยืนยันความคืบหน้าของมาตรการสร้างความเชื่อมั่นฯ และการที่ติมอร์-เลสเตถอนกระบวนการทางกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
ในวันที่ 26-31 มี.ค. 2560 ได้มีการประชุมการประนอมที่วอชิงตัน ดี.ซี. คณะกรรมาธิการฯ มอบเอกสารที่ไม่เป็นทางการของแนวทางการแก้ไขปัญหาที่เป็นไปได้ให้คู่กรณี เพื่อกระตุ้นและท้าทายให้คู่กรณีพิจารณาจุดยืนขั้นสุดท้ายของตน และต่อมาในวันที่ 7 เม.ย.2560 ทั้งสองฝ่ายตกลงให้สนธิสัญญาTimor Sea Treaty ยังคงมีผลบังคับใช้ในรูปแบบเดิมต่อไปในฐานะข้อตกลงชั่วคราว ก่อนที่จะมีการตกลงเขตแดนทางทะเลระหว่างกันได้
ในวันที่ 6-9 มิ.ย.2560 ได้มีการประชุมการประนอมที่โคเปนเฮเกน คณะกรรมาธิการฯ ได้ทำความเข้าใจให้ลึกซึ้งยิ่งขึ้นเกี่ยวกับปัจจัยขับเคลื่อนที่มีผลต่อจุดยืนของแต่ละฝ่ายในประเด็นเขตแดนทางทะเล
ในวันที่ 24-28 ก.ค.2560 ได้มีการประชุมการประนอมที่สิงคโปร์ ประธานคณะกรรมาธิการฯ รับทราบถึงเจตนาอันดีของทั้งสองฝ่าย แต่ระบุว่ายังคงมีประเด็นที่ยากเหลืออยู่ซึ่งรวมถึงประเด็นทรัพยากรและตำแหน่งของแนวเขตแดนพื้นดินท้องทะเล (Seabed) ทางทิศตะวันออก ทันทีหลังจากการประชุมนี้ ประธานกรรมาธิการฯ และกรรมาธิการฯ อับดุล โคโรมา ได้เดินทางไปเยือนกรุงดิลีเพื่อหารือกับผู้นำติมอร์-เลสเตถึงข้อเสนอที่เป็นไปได้สำหรับข้อตกลงเขตแดนทางทะเล และได้เดินทางไปยังชายฝั่งทางตอนใต้ของติมอร์-เลสเต เพื่อเยี่ยมชมโครงสร้างพื้นฐานขนาดใหญ่ที่สร้างขึ้นภายใต้แผนยุทธศาสตร์การพัฒนาของรัฐบาล ซึ่งรวมถึงทางหลวงขนาดหลายช่องจราจรและสนามบินนานาชาติแห่งใหม่ในเมืองซูไอ (Suai) โดยบริเวณนอกชายฝั่งทางตอนใต้ของติมอร์-เลสเตเป็นที่ตั้งของแหล่งปิโตรเลียม Greater Sunrise ที่มีมูลค่ามหาศาล
ในวันที่ 28 ส.ค. -1 ก.ย.2560 ได้มีการประชุมการประนอมที่โคเปนเฮเกน และเกิดความคืบหน้าครั้งสำคัญในการเจรจา คณะกรรมาธิการฯ ประกาศว่าเมื่อวันที่30 ส.ค. คู่กรณีได้บรรลุข้อตกลงในประเด็นหลัก ซึ่งรวมถึงการกำหนดเขตแดนทางทะเลถาวรและการจัดตั้งระบอบพิเศษ (Special Regime) สำหรับแหล่งปิโตรเลียม Greater Sunrise
ในวันที่ 9-13 ต.ค.2560 ได้มีการประชุมการประนอมที่กรุงเฮก ภายหลังการเจรจาเกี่ยวกับสนธิสัญญาผ่านระบบทางไกลเป็นเวลาหลายชั่วโมงตลอดช่วงหลายสัปดาห์ที่ผ่านมา คู่กรณีได้มาพบกันด้วยตนเองเพื่อสรุปเนื้อหาของสนธิสัญญาให้เป็นที่ยุติ โดยมีการลงนามย่อในร่างสนธิสัญญาฉบับสมบูรณ์และจัดเตรียมเอกสารเพื่อการลงนามอย่างเป็นทางการ
ในวันที่ 7-8 พ.ย.2560 ได้มีการประชุมสามฝ่ายระหว่างคู่กรณีและผู้รับสัญญา (contractors) โครงการGreater Sunrise ที่เมืองบริสเบน
ในวันที่ 16-20 พ.ย.2560 ได้มีการการประชุมการประนอม และการประชุมสามฝ่ายระหว่างคู่กรณีและผู้รับสัญญาโครงการ Greater Sunrise ที่สิงคโปร์
ในวันที่ 4-6 ธ.ค.2560 ได้มีการประชุมสามฝ่ายระหว่างคู่กรณีและผู้รับสัญญาโครงการ Greater Sunrise ที่เมืองเมลเบิร์น
ในวันที่ 11-14 ธ.ค.2560 วันที่ 29 ม.ค.–2 ก.พ.2561 และวันที่ 19-23 ก.พ.2561 ได้มีการประชุมการประนอม และการประชุมสามฝ่ายระหว่างคู่กรณีและผู้รับสัญญาโครงการ Greater Sunrise ที่สิงคโปร์ ที่นครซิดนีย์ และที่กรุงกัวลาลัมเปอร์ ตามลำดับ
ในวันที่ 6 มี.ค.2561 ได้มีพิธีการลงนามในสนธิสัญญาการกำหนดเขตแดนทางทะเลของคู่กรณีที่นครนิวยอร์ก ณ สำนักงานใหญ่สหประชาชาติ โดยมีเลขาธิการสหประชาชาติและคณะกรรมาธิการฯ ร่วมเป็นสักขีพยาน
ในวันที่ 9 พ.ค.2561 คณะกรรมาธิการฯ เผยแพร่รายงานฉบับสมบูรณ์ตามเงื่อนไขของ UNCLOS 1982
จากรายละเอียดของการดำเนินการในการประนอมภาคบังคับข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลติมอร์เลสเต-ออสเตรเลียดังกล่าวข้างต้นทำให้เห็นถึงภาพรวมของการดำเนินการซึ่งส่งผลให้ทั้งสองฝ่ายสามารถตกลงเขตแดนทางทะเลกันได้สำเร็จ บทเรียนความสำเร็จของการดำเนินการในการประนอมภาคบังคับดังกล่าวนี้อาจนำมาใช้ประโยชน์กับกรณีไทย-กัมพูชาเพื่อให้เกิดผลสำเร็จในการตกลงเขตแดนทางทะเล ซึ่งจะได้กล่าวในตอนต่อไป
ที่มาของภาพ: Maritime Boundary Office, Council for the Final Delimitation of Maritime Boundaries, The Democratic Republic of Timor-Leste.