โดย ดร.สุวันชัย แสงสุขเอี่ยม
อดีตสมาชิกสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ
17 กรกฎาคม 2569
ข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลติมอร์เลสเต-ออสเตรเลียซึ่งในที่สุดได้นำไปสู่การประนอมภาคบังคับภายใต้ UNCLOS 1982 โดยนับเป็นครั้งแรกที่มีการใช้การประนอมภาคบังคับ และส่งผลให้ทั้งสองฝ่ายสามารถตกลงเขตแดนทางทะเลกันได้สำเร็จ ซึ่งบทเรียนความสำเร็จดังกล่าวที่จะได้กล่าวในตอนต่อไปอาจนำมาใช้ประโยชน์กับกรณีไทย-กัมพูชาเพื่อให้เกิดผลสำเร็จในการตกลงเขตแดนทางทะเล แต่ก่อนอื่น เราจำเป็นต้องทราบถึงข้อพิพาทเขตแดนทางทะเลติมอร์เลสเต-ออสเตรเลียซึ่งมีรายละเอียดและลำดับเหตุการณ์สำคัญดังนี้
ในอดีต ติมอร์-เลสเต หรือที่มักเรียกกันว่า ติมอร์ตะวันออก เป็นอาณานิคมของโปรตุเกสตั้งแต่ปี 2063 แต่เมื่อปี 2518 โปรตุเกสได้ถอนตัวออกไป อินโดนีเซียจึงได้ถือโอกาสส่งกำลังทหารเข้ายึดครองติมอร์ตะวันออกและผนวกเข้าเป็นจังหวัดที่ 27 ของตน ซึ่งได้ถูกคัดค้านจากชาวติมอร์ตะวันออก และต่อมาได้มีการเรียกร้องเอกราชจากอินโดนีเซียอันเป็นเหตุให้เกิดความรุนแรงขึ้น ในวันที่ 30 ส.ค. 2542 ชาวติมอร์ตะวันออกได้ลงประชามติที่จัดโดยสหประชาชาติซึ่งกว่า 80% ได้ออกเสียงสนับสนุนการแยกตัวเป็นเอกราชจากอินโดนีเซีย และในวันที่ 20 พ.ค. 2545 ติมอร์ตะวันออกจึงได้ประกาศเอกราช
ออสเตรเลียและอินโดนีเซียได้เจรจาเขตแดนทางทะเลและได้ตกลงขอบเขตพื้นดินท้องทะเล (Seabed) ระหว่างกันตามที่แสดงด้วยเส้นสีดำในภาพที่ 1 เมื่อปี 2515 โดยใช้หลักการการทอดยาวตามธรรมชาติของไหล่ทวีป (“the natural prolongation of the continental shelf” principle) ซึ่งออสเตรเลียอ้างว่าไหลทวีปของตนทอดยาวไปจนถึงร่องลึกติมอร์ (Timor Trough) ซึ่งเป็นร่องลึกในทะเลติมอร์โดยห่างจากชายฝั่งตอนใต้ของติมอร์ 40 ไมล์ทะเล และอย่างน้อย 250 ไมล์ทะเลจากออสเตรเลีย โปรตุเกสซึ่งปกครองติมอร์ตะวันออกในขณะนั้นปฏิเสธที่จะร่วมเจรจาด้วยจนกว่าการจัดทำ UNCLOS ฉบับใหม่จะแล้วเสร็จ จึงทำให้เกิดพื้นที่ที่ขอบเขตทางทะเลระหว่างออสเตรเลียกับติมอร์ตะวันออกของโปรตุเกสที่ยังไม่ได้ตกลงกันซึ่งเรียกว่า “Timor Gap” โดยเป็นช่องว่างระหว่างเส้นสีดำสองเส้นทางใต้ของติมอร์ตะวันออกในภาพที่ 1 แต่เมื่ออินโดนีเซียเข้ายึดครองติมอร์ตะวันออกเมื่อปี 2518 ออสเตรเลียได้เจรจาเขตทางทะเลบริเวณ Timor Gap กับอินโดนีเซีย แต่อินโดนีเซียไม่ต้องการเจรจาด้วยบนพื้นฐานของความตกลงเดิมเมื่อปี 2515 เนื่องจาก UNCLOS 1982 (พ.ศ. 2525) ได้บัญญัติขอบเขตของไหล่ทวีปใหม่ โดยที่อินโดนีเซียต้องการใช้เส้นมัธยะ (median line) เป็นเส้นแบ่งเขต เมื่อไม่สามารถตกลงเขตแดนทางทะเลบริเวณ Timor Gap ได้ ทั้งสองฝ่ายจึงตกลงใช้บริเวณดังกล่าวเป็นพื้นที่พัฒนาปิโตรเลียมร่วม (Joint Petroleum Development Area: JPDA) ตามสนธิสัญญา Timor Gap Treaty เมื่อปี 2532 โดยแบ่งรายได้ระหว่างกันในสัดส่วน 50:50 ต่อมาในปี 2540 ออสเตรเลียและอินโดนีเซียได้ตกลงเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone) ระหว่างกันโดยใช้เส้นมัธยะที่แสดงด้วยเส้นฟ้าในภาพที่ 1 แต่ทั้งสองฝ่ายยังไม่ได้ให้สัตยาบันต่อความตกลงดังกล่าวเนื่องจากการเป็นเอกราชของติมอร์ตะวันออกในปี 2545 ทำให้ต้องแก้ไขปรับปรุงความตกลงดังกล่าว
ในวันที่ติมอร์-เลสเตประกาศเอกราชจากอินโดนีเซียเมื่อปี 2545 ติมอร์-เลสเตได้ลงนามสนธิสัญญา Timor Sea Treaty กับออสเตรเลีย สนธิสัญญานี้ได้ให้ติมอร์-เลสเตแทนที่อินโดนีเซียตามสัญญา Timor Gap Treaty แต่แบ่งรายได้ให้ติมอร์-เลสเต:ออสเตรเลียในสัดส่วน 90:10 ต่อมาติมอร์-เลสเตได้ประกาศเขตไหล่ทวีปออกไปอย่างน้อย 200 ไมล์ทะเลจากชายฝั่งของตน และได้พยายามเจรจากับออสเตรเลียเพื่อให้มีการแบ่งเขตแดนทางทะเลระหว่างกัน โดยติมอร์-เลสเตต้องการใช้เส้นมัธยะในการแบ่งเขตไหล่ทวีปสำหรับชายฝั่งทะเลที่อยู่ตรงข้ามกัน แต่ออสเตรเลียปฏิเสธและต้องการเจรจาเฉพาะพื้นที่พัฒนาร่วม จากนั้นในปี 2546 ออสเตรเลียและติมอร์-เลสเตได้ทำความตกลง Sunrise International Unitisation Agreement เพื่อเอื้อให้สามารถใช้ประโยชน์จากแหล่งปิโตรเลียและก๊าซ Sunrise และ Troubador ตามภาพที่ 2 ซึ่งรวมกันเรียกว่า “Greater Sunrise” ในทะเลติมอร์ได้ เนื่องจาก Greater Sunrise อยู่คร่อมเขตระหว่าง Timor Gap และพื้นดินท้องทะเลของออสเตรเลียที่ได้ตกลงกับอินโดนีเซียเมื่อปี 2515 โดยพื้นที่ส่วนใหญ่อยู่ในพื้นดินท้องทะเลที่ออสเตรเลียอ้างสิทธิ ความตกลง Sunrise นี้จึงกำหนดให้ 20.1% ของ Greater Sunrise อยู่ในพื้นที่ JPDA ที่กำหนดภายใต้ Timor Sea Treaty ส่วนอีก 79.9% อยู่ในพื้นที่ของออสเตรเลีย ส่งผลให้ติมอร์-เลสเตซึ่งได้สัดส่วนรายได้ 90% ใน JPDA ได้รับสัดส่วนรายได้ใน Greater Sunrise เพียง 18.1%
ในปี 2549 ออสเตรเลียและติมอร์-เลสเตได้ทำสนธิสัญญา Treaty between Australia and the Democratic Republic of Timor-Leste on Certain Maritime Arrangements in the Timor Sea (CMATS Treaty) ซึ่งตกลงแบ่งสัดส่วนรายได้ใหม่ใน Greater Sunrise โดยให้ทั้งสองฝ่ายได้สัดส่วนเท่ากัน แต่กำหนดให้ทั้งสองฝ่ายต้องไม่ใช้สิทธิในการดำเนินการใด ๆ เกี่ยวกับเขตแดนทางทะเลระหว่างกันตลอดระยะเวลา 50 ปีที่สนธิสัญญานี้มีผลบังคับใช้ อย่างไรก็ดี ในปี 2556 ติมอร์-เลสเต ได้เริ่มกระบวนการอนุญาโตตุลาการกับออสเตรเลียที่ศาลอนุญาโตตุลาการถาวร (Permanent Court of Arbitration: PCA) ที่กรุงเฮก โดยโต้แย้งความชอบด้วยกฎหมายของสนธิสัญญา CMATS เนื่องจากมีการลักลอบดักฟังคณะเจรจาของติมอร์-เลสเตอย่างผิดกฎหมายในกรุงดิลี ระหว่างการเจรจาสนธิสัญญาดังกล่าวในปี 2547 นอกจากนี้ ในคืนก่อนวันนัดไต่สวนของ PCA เมื่อวันที่ 3 ธ.ค. 2556 เจ้าหน้าที่หน่วยข่าวกรองความมั่นคงของออสเตรเลียได้เข้าตรวจค้นสำนักงานของทนายความฝ่ายติมอร์-เลสเตแห่งหนึ่งในกรุงแคนเบอร์รา พร้อมทั้งยึดเอกสารและข้อมูลที่เป็นความลับของติมอร์-เลสเตไป โดยเอกสารที่ถูกยึดนั้นรวมถึงเอกสารคำแนะนำทางกฎหมายภายในด้วย ทั้งนี้ แม้ติมอร์-เลสเตได้ร้องขอ แต่ออสเตรเลียก็ปฏิเสธที่จะส่งคืนเอกสารและข้อมูลดังกล่าว
ติมอร์-เลสเตได้เริ่มกระบวนการทางกฎหมายกับออสเตรเลียที่ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) โดยมีวัตถุประสงค์ประการหนึ่งคือการขอให้ศาลมีคำวินิจฉัยว่าการยึดเอกสารและข้อมูลดังกล่าวเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ในเดือนมีนาคม 2557 ICJ ได้มีคำตัดสินด้วยมติเสียงข้างมาก 15 ต่อ 1 สั่งให้ “ออสเตรเลียยุติการแทรกแซงทุกรูปแบบต่อการติดต่อสื่อสารระหว่างติมอร์-เลสเตกับที่ปรึกษาทางกฎหมาย” ซึ่งรวมถึงการติดต่อสื่อสารที่เกี่ยวข้องกับการเจรจาเรื่องเขตแดนทางทะเลในอนาคตหรือกระบวนการอื่นใดที่เกี่ยวข้องระหว่างทั้งสองรัฐ ทั้งนี้ อีกกว่าหนึ่งปี ออสเตรเลียจึงได้ส่งคืนเอกสารและข้อมูลที่ยึดไปนั้นให้แก่ติมอร์-เลสเต
ในเดือนกันยายน 2557 ติมอร์-เลสเตตกลงที่จะระงับกระบวนการอนุญาโตตุลาการในประเด็นการจารกรรมข้อมูลและคดีการยึดเอกสารไว้ชั่วคราว เพื่อให้คู่กรณีสามารถดำเนินการเจรจาและหาทางยุติข้อพิพาทดังกล่าวได้ ตลอดระยะเวลาที่มีการหารือกัน ออสเตรเลียปฏิเสธที่จะหารือในประเด็นที่เป็นหัวใจสำคัญของความขัดแย้ง นั่นคือการกำหนดเขตแดนทางทะเลที่ถาวร ติมอร์-เลสเตได้เสนอให้มีการไกล่เกลี่ยโดยมีบุคคลที่สามเข้ามาช่วยเหลือเพื่อแก้ไขข้อพิพาทเรื่องเขตแดน แต่หลังจากผ่านการหารือทวิภาคีอย่างเข้มข้นเป็นเวลา 6 เดือน ทั้งสองฝ่ายก็ไม่สามารถบรรลุข้อตกลงร่วมกันได้ ออสเตรเลียยังคงยืนกรานปฏิเสธที่จะหารือเรื่องเขตแดนทางทะเลที่ถาวรกับติมอร์-เลสเต โดยหันไปมุ่งเน้นเรื่องการแบ่งปันทรัพยากรปิโตรเลียมแทน ข้อตกลงชั่วคราวที่มีอยู่เดิมระหว่างออสเตรเลียและติมอร์-เลสเตสำหรับการบริหารจัดการกิจกรรมด้านน้ำมันและก๊าซในทะเลติมอร์นั้น ได้ระบุไว้อย่างชัดเจนว่าไม่มีผลกระทบต่อการกำหนดเขตแดนขั้นสุดท้าย อย่างไรก็ตาม ออสเตรเลียพยายามอ้างข้อกำหนดเรื่องการระงับการดำเนินการชั่วคราวภายใต้สนธิสัญญา CMATS ซึ่งถูกกล่าวอ้างว่าห้ามไม่ให้คู่กรณีหารือเรื่องเขตแดนทางทะเลเป็นระยะเวลา 50 ปี ในวันที่ 22 มี.ค. 2559 ชาวติมอร์กว่าหนึ่งหมื่นคนได้ประท้วงหน้าสถานทูตออสเตรเลียที่กรุงดิลีต่อการปฏิเสธของออสเตรเลียในการเจรจาเขตแดนทางทะเลกับติมอร์-เลสเต ในที่สุดเมื่อวันที่ 11 เม.ย. 2559 ติมอร์-เลสเตได้ส่งหนังสือแจ้งออสเตรเลียเพื่อเริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ
