ไฟฟ้าคือสาธารณูปโภค ทำไมต้องมุ่งแสวงกำไรเป็นสำคัญ

หนึ่งความคิด
สุรวิชช์ วีรวรรณ

อาชีพพนักงานรัฐวิสาหกิจนั้นเป็นอาชีพที่หลายคนใฝ่ฝัน เพราะเป็นอาชีพที่ได้รับเงินเดือนแบบภาคเอกชนแต่มีสวัสดิการแบบข้าราชการของรัฐหรือดีกว่าด้วยซ้ำไป

แต่ไม่กี่วันมานี้เราได้ยินเสียงโวยวายของประชาชนต่อ “ค่าไฟฟ้า” ที่เพิ่มขึ้นในภาวะที่รัฐบาลเรียกร้องให้ช่วยกันอยู่บ้านเพื่อหยุดเชื้อเพื่อชาติ แน่นอนว่าในภาวะปกตินั้นค่าไฟในเดือนมีนาคมและเมษายนก็สูงกว่าทุกปีอยู่แล้ว จนกระทั่งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงานต้องเรียกประชุมแล้วมีมติลดค่าไฟลงมาให้ประชาชน

จากเหตุการณ์ดังกล่าวทำให้ผมอดคิดไม่ได้ว่า รัฐวิสาหกิจที่เป็นเรื่องสาธารณูปโภคของประชาชนนั้นจำเป็นหรือไม่ที่ต้องมีกำไรที่มากจนเกินไป และจำเป็นหรือไม่รัฐวิสาหกิจที่มีการผูกขาดไม่มีการแข่งขันกับเอกชนจะได้รับโบนัสเป็นผลตอบแทนในอัตราก้าวหน้าจนทำให้มุ่งกำไรเป็นสำคัญ

เรื่องนี้เริ่มจากคณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2538 อนุมัติระบบแรงจูงใจที่สะท้อนระดับผลงาน กล่าวคือ ให้ค่าตอบแทนเพิ่มขึ้นเมื่อผลงานดี และให้ค่าตอบแทนลดลงเมื่อผลงานตกต่ำลง ซึ่งเป็นหลักการของระบบแรงจูงใจเช่นเดียวกับภาคเอกชน ตลอดจนได้ผ่อนคลายกฎระเบียบของกระทรวงการคลังเป็นการทั่วไปให้รัฐวิสาหกิจที่เข้าระบบประเมินผลฯ และผ่อนคลายกฎระเบียบเพิ่มเติมเมื่อมีผลงานในระดับ “ดีขึ้น” ขึ้นไป

โดยการกำหนดระบบแรงจูงใจโดยแบ่งประเภทรัฐวิสาหกิจออกเป็น 4 ประเภท คือ

ประเภทที่ 1 รัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับภาคเอกชนและได้รับการแปรรูปไปบางส่วน แล้วด้วยการกระจายหุ้นไปในตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย

ประเภทที่ 2 รัฐวิสาหกิจประเภทผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) และมี เป้าหมายในการแปรรูปในระยะยาว

ประเภทที่ 3 รัฐวิสาหกิจประเภทหารายได้
3.1 รัฐวิสาหกิจกลุ่มที่มีการควบคุมราคาและบริการจนประสบผลขาดทุน
3.2 รัฐวิสาหกิจที่ไม่เข้าหลักเกณฑ์ 3.1

ประเภทที่ 4 รัฐวิสาหกิจประเภทส่งเสริมหรือประเภทที่ไม่แสวงหากำไร

ในรัฐวิสาหกิจทั้ง 4 ประเภทนั้นผมติดใจ 2 รัฐวิสาหกิจประเภทผูกขาดโดยธรรมชาติ (Natural Monopoly) ว่า มีความจำเป็นหรือไม่ต้องจ่ายโบนัส แน่นอนว่า การอนุมัติระบบแรงจูงใจของคณะรัฐมนตรีเพื่อต้องการดึงดูดคนที่มีความสามารถเข้ามาทำงานในรัฐวิสาหกิจ และกระตุ้นให้พนักงานมีความมุ่งมั่นที่จะนำพาองค์กรให้ประสบความสำเร็จในการประกอบการ แต่จากแนวคิดนี้ถ้าเป็นรัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับภาคเอกชน ผมคิดว่ามีความจำเป็นยิ่ง

แต่ถามว่าเมื่อเราดูรัฐวิสาหกิจที่ต้องแข่งขันกับเอกชน แม้เราจะมีแรงจูงใจคือโบนัส แต่เราสามารถแข่งขันกับเอกชนได้หรือไม่คำตอบไม่เลย ถ้าเทียบ ทศท.กับค่ายโทรศัพท์เอกชน นั่นแสดงว่า ศักยภาพในการแข่งขันของรัฐวิสาหกิจภายใต้กำกับของรัฐนั้นไม่สามารถสู้กับระบบเอกชนได้หากต้องแข่งขัน แม้จะให้ผลประโยชน์ตอบแทนและสวัสดิการที่ดีเพียงใดก็ตาม

คำถามนี้นำมาสู่กรณีของรัฐวิสาหกิจผูกขาด เช่นการไฟฟ้าทั้งสามส่วน การท่าอากาศยานแห่งประเทศไทย ฯลฯ ว่ามีความจำเป็นหรือไม่ที่ต้องมีโบนัสเป็นแรงจูงใจ เพราะไม่ได้แข่งขันกับใคร ไม่ต้องใช้ความสามารถในการแข่งขันในทางธุรกิจเพราะเป็นการผูกขาดไม่มีคู่แข่งกัน

และนำมาสู่คำถามต่อมาว่า ธุรกิจเหล่านี้เป็นการให้บริการสาธารณูปโภคต่อประชาชนที่ควรจะต้องคำนึงถึงผลกำไรจำนวนมากหรือไม่

แน่นอนว่าสองเรื่องนี้เกี่ยวโยงกัน เพราะเมื่อมีแรงจูงใจเป็นโบนัส แม้จะเป็นธุรกิจที่ผูกขาด จากแรงจูงใจทำให้องค์กรนี้กลายเป็นองค์กรที่แสวงหากำไรสูงสุด การทำกำไรมากก็จะทำให้สามารถได้รับเกรดที่ดีซึ่งมีผลต่อจำนวนเงินโบนัสที่สูงขึ้นในอัตราก้าวหน้าทั้งของพนักงานและกรรมการรัฐวิสาหกิจ

แม้ว่า รัฐมีนโยบายในการส่งเสริมให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในการผลิตไฟฟ้าเริ่มตั้งแต่ปี 2532 ด้วยเหตุผลที่อ้างดังนี้ เพิ่มการแข่งขันในกิจการพลังงาน ทำให้กิจการพลังงานมีประสิทธิภาพมากขึ้น และผู้บริโภคมีพลังงานใช้อย่างเพียงพอในราคาที่เหมาะสม ลดภาะการลงทุนของรัฐและลดภาระหนี้สินของรัฐ/ประเทศ ส่งเสริมให้มีการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น ทำให้ผู้ใช้ไฟฟ้าได้รับบริการและคุณภาพไฟฟ้าที่ดีขึ้น สนับสนุนให้ประชาชน มีส่วนร่วม ในการพัฒนากิจการด้านพลังงานของประเทศ และช่วยพัฒนาตลาดทุน แต่ก็ยังผูกขาดคือต้องขายไฟฟ้าให้รัฐเพื่อให้รัฐนำไปบริการประชาชนเท่านั้น

โดยระบุว่ามีหลักเกณฑ์ในการกำหนดค่าไฟฟ้าที่สำคัญคือ เพื่อกำหนดโครงสร้างอัตราค่าไฟฟ้าของประเทศไทยให้สะท้อนถึงต้นทุนในการจัดหาไฟฟ้าที่เหมาะสมและเป็นธรรมทั้งในส่วนของผู้ให้บริการจัดหาไฟฟ้าและผู้ใช้ไฟฟ้า ส่งเสริมให้มีการใช้ไฟฟ้าที่สะท้อนถึงต้นทุนค่าไฟฟ้าที่แตกต่างกันตามช่วงเวลาในแต่ละวัน การดูแลผู้ใช้ไฟฟ้าบ้านอยู่อาศัยที่มีรายได้น้อยและ ผู้สมควรได้รับการอุดหนุนค่าไฟฟ้าอย่างแท้จริง ที่เรียกว่า การเรียกเก็บในอัตราก้าวหน้า โดยยิ่งใช้ไฟมากค่าหน่วยต่ออัตราที่คิดก็แพงขึ้น

อ้างเหตุผลสวยหรูว่า อัตราค่าไฟฟ้าต้องมีความเหมาะสมกับลักษณะโครงสร้างเศรษฐกิจและสังคม โดยเป็นอัตราค่าไฟฟ้าที่สะท้อนถึงต้นทุนทางเศรษฐศาสตร์ เพื่อส่งเสริมให้มีการใช้ไฟฟ้าอย่างคุ้มค่าและมีการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพ ถ้าคิดค่าไฟถูกไปประชาชนจะไม่ประหยัดนั่นเอง

คล้ายๆ กับเราเคยได้ยินรัฐมนตรีที่ดูแลด้านพลังงานเคยพูดว่า ถ้าราคาน้ำมันถูกแบบเพื่อนบ้านคือพม่าและมาเลเซีย ประชาชนจะไม่ประหยัดพลังงาน

แต่ที่ประหลาดก็คือ รัฐมีนโยบายในการ “ประกันกำไรผู้ผลิตไฟฟ้าภาคเอกชน” และกฟผ.พยายามผลิตไฟฟ้าให้ต่ำลง เพื่อรับซื้อภาคเอกชนให้มากขึ้นทั้งที่รัฐธรรมนูญกำหนดว่า การผลิตไฟฟ้า ของการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย(กฟผ.) ต่ำกว่า 50% ถือเป็นการขัดกับรัฐธรรมนูญ ปี 2560 มาตรา 65 ที่ระบุ ว่ารัฐต้องจัดหรือดำเนินการให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานที่จำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอย่างทั่วถึง โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนหรือเพื่อความมั่นคงของรัฐ รัฐจะกระทำด้วยประการใดให้ตกเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนหรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ดมิได้

ทั้งนี้ ด้วยเหตุผลว่าไฟฟ้าและน้ำมันนั้นควรจะเป็นต้นทุนด้านสาธารณูปโภคของประชาชนที่รัฐควรให้บริการประชาชน และควรจะคิดราคาให้ต่ำเพื่อให้ประชาชนมีต้นทุนในการประกอบธุรกิจที่ต่ำเพื่อให้สามารถแข่งขันกับต่างประเทศได้ แต่ทั้งค่าไฟฟ้าและน้ำมันรัฐกลับมุ่งหวังกำไรเป็นหลัก และเพื่อประโยชน์ในการรับแรงจูงใจที่สูงขึ้นคือโบนัสของพนักงานเป็นสำคัญ

เมื่อต้อง “ประกันกำไรเอกชน”ก็เลยต้องคิดราคาค่าไฟฟ้าในอัตราก้าวหน้าเพื่อพนักงานจะได้รับโบนัสในอัตราก้าวหน้าด้วย คือเป็นธรรมสำหรับผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชน แต่ไม่เป็นธรรมสำหรับผู้บริโภค

ตอนนี้มี 4 บริษัทไฟฟ้าเอกชนที่เป็นผู้ผลิตไฟฟ้าขายให้การไฟฟ้าฝ่ายผลิตรายใหญ่เครือบริษัทกัลฟ์ เอ็นเนอร์จี ดีเวลลอปเมนท์ จำกัด(มหาชน) เครือบริษัทราชบุรีกรุ๊ปจำกัด(มหาชน) เครือบริษัทโกลบอล เพาเวอร์ วินเนอร์ยี่ จำกัด(มหาชน) เครือบริษัทผลิตไฟฟ้าจำกัด(มหาชน)หรือ EGCO โดย กฟผ.ถือหุ้นใน EGCO 45% และถือหุ้นในบริษัทราชบุรี 45%

โดยทุกวันนี้กฟผ.ผลิตไฟฟ้าเองเพียง 30-35% ซึ่งมีผู้ร้องว่าขัดรัฐธรรมนูญ โดยที่เหลือปล่อยให้ 4 บริษัทรายใหญ่เป็นผู้ผลิตรวมกันเกือบ 60%โดยรัฐรับประกันกำไร คือว่า บริษัทเอกชนอย่างไรเสียก็จะมีกำไรแน่นอน ซึ่งกำไรนี้ก็ไปบวกเอากับผู้บริโภคนั่นเองเพื่อให้ทั้งกฟผ.มีกำไรเพื่อจ่ายโบนัสและเอกชนมีกำไรตามที่รัฐประกันไว้ ซึ่งไม่เข้าใจว่า เป็นการแข่งขันในกิจการพลังงานตรงไหน

พูดง่ายๆ ว่า วันนี้ กฟผ.ทำตัวเป็นเสือนอนกินนั่นเอง

หรือพูดได้ว่ากิจการสาธารณูปโภคพื้นฐานอย่างไฟฟ้า ถึงแม้จะหยุดการแปรรูปได้ แต่โครงสร้างประกันกำไรยังเป็นทายาทอสูรในการดูดเงินจากผู้ใช้ไฟตลอด ช่วงนี้คนใช้ไฟน้อยลง ตามกลไกตลาด supply มากกว่า demand ราคาต้องถูกลง แต่กลไกที่สร้างไว้ทำให้ราคาไฟฟ้าไม่มีการแข่งขัน ซึ่งถ้าจะไม่ให้มีการแข่งขันเพราะเป็นกิจการรัฐ ก็ต้องทำให้ราคาถูก แต่แม้แปรรูปไม่ได้ ก็ใช้วิธีล้วงไส้ คือให้เอกชนผลิตไฟขายให้กฟผ. และกฟผ.ขายต่อให้กฟน.กับกฟภ. เป็นตัวกำบังกำไรให้เอกชน

มีธุรกิจอะไรที่ไม่ต้องมีความเสี่ยง ก็มีแต่การผลิตไฟฟ้าเท่านั้นแหละ ทั้งที่การไม่ให้มีความเสี่ยงจากการประกอบกิจการต้องเป็นกิจการของรัฐเท่านั้น แต่รัฐต้องไม่หากำไรสูงสุด แต่กิจการไฟฟ้าที่ให้เอกชนขายไฟให้กฟผ.เอกชนไม่มีความเสี่ยงตลอดสัญญา 25 ปี ถ้าไฟใช้น้อยกว่าสัญญารับซื้อ ผลิตไม่ผลิตรัฐต้องซื้อ ประชาชนต้องจ่ายในระบบ Take or Pay เอกชนไม่มีวันขาดทุน มีแต่ประชาชนถูกสูบเงิน ไม่ว่าไฟเกินแค่ไหน ราคาก็ไม่เป็นไปตามกลไกตลาด

ตอนนี้ยิ่งไฟผลิตน้อย เหลือบานเบอะ ต่างประเทศให้ประชาชนใช้ฟรีเลยด้วยซ้ำ แต่รัฐบาลกลับยิ่งต้องโขกเงินจากประชาชนเพื่อแสวงหากำไรให้ตัวเองและที่รับประกันกำไรกับเอกชนไว้ ระบบของไทยเลยเป็นแบบครึ่งบกครึ่งน้ำ เป็นทั้งเสือ และเป็นทั้งจระเข้ กินประชาชนทั้งบนบกและในน้ำ

อย่าลืมว่ากิจการการไฟฟ้าหรือแม้แต่ปตท.นั้นมีต้นทุนในจากทรัพยากรของรัฐ แม้วันนี้ปตท.จะแปรรูปเข้าไปจนทะเบียนแล้ว และดูเหมือนจะมีการแข่งขันในธุรกิจน้ำมัน แต่โครงสร้างที่แท้จริงก็ยังเป็นการผูกขาดนั่นเอง แต่วันนี้ทั้งสองสาธารณูปโภคที่สำคัญของประชาชนกลับมุ่งหวังกำไรเป็นสำคัญ และนำต้นทุนของรัฐไปถือหุ้นในบริษัทเอกชนเพื่อหากำไรในรูปแบบของธุรกิจเอกชน รัฐวิสาหกิจแบบปตท.แตกสาขาไปทำธุรกิจแข่งกับเอกชนอีกจำนวนมาก โดยใช้อำนาจทางการตลาด (ที่ได้มาจากความได้เปรียบในฐานะรัฐวิสาหกิจ) ในการทำธุรกิจในลักษณะที่ทำให้คนอื่นเสียเปรียบ

ผมเข้าใจว่าความมั่นคงทางไฟฟ้าเป็นความมั่นคงของประเทศ แต่ถามว่าแทนที่รัฐจะส่งเสริมให้เอกชนผลิตไฟฟ้าและรับประกันกำไรให้เขา ทำไมไม่สนับสนุนให้ประชาชนผลิตไฟฟ้าใช้เอง ให้ชุมชนผลิตไฟฟ้าใช้เอง แน่นอนว่าการไฟฟ้าทั้งสามแห่งจะได้กำไรน้อยลง แต่ประเทศก็มีความมั่นคงเช่นเดียวกัน หรือทำไมการไฟฟ้าจึงไม่ผลิตไฟฟ้าเองมากกว่ารับซื้อจากเอกชน

และอย่างที่ผมกล่าวไว้ข้างต้นว่ารัฐวิสาหกิจที่ผูกขาดโดยไม่ต้องแข่งขันกับใครและเป็นสาธารณูปโภคนั้นจำเป็นต้องมุ่งกำไรเป็นสำคัญเพื่อโบนัสและหลักประกันกำไรของเอกชนหรือไม่



ติดตามผู้เขียนได้ที่ https://www.facebook.com/surawich.verawan