พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยทรงเป็นพระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญที่ได้รับการบัญญัติต่อเนื่องมาในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ และรัฐธรรมนูญทุกฉบับกำหนดในหมวดการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญห้ามมิให้แก้ไขในส่วนของระบอบการปกครอง รูปแบบรัฐและหมวดพระมหากษัตริย์
มีใครสังเกตไหมว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2558 มาตรา 5 ระบุวรรคหนึ่งว่า
ในการออกเสียงประชามติ ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม เช่นเดียวกับผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งสุดท้ายก่อนวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ และภายใต้บังคับมาตรา 37/1 ถ้าผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญให้นายกรัฐมนตรีนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในสามสิบวันนับแต่วันประกาศผลการออกเสียงประชามติ และเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและใช้บังคับได้โดยให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญและพระราชทานคืนมา หรือเมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป
ประเด็นสำคัญก็คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขนี้ระบุว่า แม้จะผ่านประชามติจากประชาชนแล้วก็ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ยับยั้งได้ ซึ่งเป็นการวางสถานะใหม่ของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญ
ผมเพิ่งคุยกับนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ท่านหนึ่งได้แสดงความเห็นว่าการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ดังกล่าวอาจทำให้เกิดปัญหาการขัดกันระหว่างพระมหากษัตริย์กับประชาชนได้ เช่น ถ้าประชาชนลงประชามติด้วยเสียงข้างมากแล้วมีการทูลเกล้าฯ ขึ้นไป และพระมหากษัตริย์ทรงไม่พระราชทานคืนกลับมา และเป็นอันทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ตกไปเลย
การทำให้อำนาจขัดกันระหว่างประชาชนกับพระมหากษัตริย์นั้น จะกระทบต่อหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยหรือไม่
แม้โดยทั่วไปรัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้งกฎหมายได้ แต่ไม่ได้หมายความว่ากฎหมายนั้นจะตกไปทันที เช่น ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยพระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วย และพระราชทานคืนมายังรัฐสภาหรือเมื่อพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นใหม่ ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามนั้นด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาฯ แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบ ทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมาย เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว
แปลว่า แม้พระมหากษัตริย์จะมีอำนาจยังยั้ง แต่ถ้าสภาฯ ยืนยันกฎหมายฉบับนั้นก็ประกาศใช้ได้
เพราะโดยหลักการแล้ว รัฐธรรมนูญจะบัญญัติว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ หมายความว่า อำนาจต่างๆ จะใช้ในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ แต่ในทางปฏิบัติและโดยระบบกฎหมายของประเทศ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลเป็นผู้ใช้และเป็นผู้รับผิดชอบ เช่น การลงพระปรมาภิไธยในพระราชบัญญัติมิได้หมายความว่า พระราชบัญญัตินั้นพระองค์เป็นผู้ริเริ่มหรือสั่งการให้บัญญัติขึ้น แต่รัฐสภาเป็นองค์กรอนุมัติให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อลงพระปรมาภิไธย จึงเป็นการใช้อำนาจแต่โดยพระปรมาภิไธย แต่อำนาจที่แท้จริงอยู่ที่องค์กรที่เป็นผู้พิจารณานำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย
พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบความเสียหายหรือความบกพร่องที่เกิดขึ้น ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจะต้องรับผิด อย่างที่ได้กล่าวมาคือ ในทางปฏิบัติพระมหากษัตริย์มิได้ทรงริเริ่มหรือดำเนินข้อราชการต่างๆ ด้วยพระองค์เอง จะต้องมีเจ้าหน้าที่หรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งทูลเกล้าฯ ถวายขึ้นมา
นั่นหมายความว่า พระมหากษัตริย์มิได้ทรงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการเมือง ทรงอยู่เหนือการเมือง มิต้องรับผิดชอบในกิจกรรมการเมืองต่างๆ ทรงวางพระองค์เป็นกลางทางการเมือง มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบแทน ไม่ทรงฝักใฝ่พรรคการเมืองโดยทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจ และเป็นที่เคารพสักการะของปวงชนชาวไทยโดยพระราชกิจจานุวัตรที่ทรงยึดถือผลประโยชน์ของชาติเป็นหลัก
ซึ่งตรงกับหลักการที่ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย ดังนั้น จึงมีการวางหลักเกณฑ์ไว้ว่ารัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของปวงชนเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถยืนยันที่จะนำกฎหมายนั้นมาบังคับใช้ แม้จะไม่พระราชทานกลับคืนมา
แต่ดูเหมือนว่า หลักการในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขที่เขียนให้พระมหากษัตริย์สามารถยับยั้งมติของประชาชนได้ เหมือนกับเป็นการดึงพระองค์ลงมายุ่งเกี่ยวกับการเมือง ซึ่งขัดกับหลักการที่ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล
โดยหลักการที่มาผ่านมานั้นเมื่อประชาชนลงประชามติแล้ว ก็ให้นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เพราะการลงประชามติเป็นการใช้อำนาจทางตรงของประชาชนซึ่งถือว่าเป็นอำนาจสูงสุด
ดังเช่นในการรัฐประหารครั้งก่อนรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549 มาตรา 31 ระบุว่า ในการออกเสียงประชามติ ถ้าประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติเห็นชอบ ให้นำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาใช้บังคับแล้วให้ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาตินำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและบังคับใช้ได้
นั่นคือ เมื่อรัฐธรรมนูญผ่านประชามติแล้วก็นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วประกาศใช้เลย
ในที่นี้ผมไม่ได้แสดงความเห็นว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับแนวทางที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขล่าสุดนี้ เพียงแต่เป็นห่วงว่าจะขัดกับธรรมเนียมปฏิบัติและหลักการของรัฐธรรมนูญเท่านั้น
ด้วยความสงสัยผมนำเรื่องนี้ไปถามผู้รู้ว่า การบัญญัติเช่นนี้จะทำให้พระมหากษัตริย์กับประชาชนขัดกันหรือไม่
ได้รับคำอธิบายว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของอำนาจร่วมกับประชาชน พูดภาษาชาวบ้านก็คือ อำนาจเป็นของประชาชนครึ่งนึงของพระมหากษัตริย์ครึ่งนึง
หรือมาจากแนวคิดเรื่อง ราชประชาสมาสัยนั่นเอง
มีใครสังเกตไหมว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 1) พุทธศักราช 2558 มาตรา 5 ระบุวรรคหนึ่งว่า
ในการออกเสียงประชามติ ผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้าม เช่นเดียวกับผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งสุดท้ายก่อนวันที่รัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ และภายใต้บังคับมาตรา 37/1 ถ้าผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญให้นายกรัฐมนตรีนำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวายภายในสามสิบวันนับแต่วันประกาศผลการออกเสียงประชามติ และเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว ให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและใช้บังคับได้โดยให้นายกรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ
ในกรณีที่พระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญและพระราชทานคืนมา หรือเมื่อพ้นกำหนดเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา ให้ร่างรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอันตกไป
ประเด็นสำคัญก็คือ ร่างรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขนี้ระบุว่า แม้จะผ่านประชามติจากประชาชนแล้วก็ให้อำนาจพระมหากษัตริย์ยับยั้งได้ ซึ่งเป็นการวางสถานะใหม่ของพระมหากษัตริย์ในรัฐธรรมนูญ
ผมเพิ่งคุยกับนักวิชาการด้านรัฐศาสตร์ท่านหนึ่งได้แสดงความเห็นว่าการที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ดังกล่าวอาจทำให้เกิดปัญหาการขัดกันระหว่างพระมหากษัตริย์กับประชาชนได้ เช่น ถ้าประชาชนลงประชามติด้วยเสียงข้างมากแล้วมีการทูลเกล้าฯ ขึ้นไป และพระมหากษัตริย์ทรงไม่พระราชทานคืนกลับมา และเป็นอันทำให้ร่างรัฐธรรมนูญฉบับนี้ตกไปเลย
การทำให้อำนาจขัดกันระหว่างประชาชนกับพระมหากษัตริย์นั้น จะกระทบต่อหลักการพื้นฐานของระบอบประชาธิปไตยหรือไม่
แม้โดยทั่วไปรัฐธรรมนูญจะมีบทบัญญัติให้พระมหากษัตริย์มีอำนาจยับยั้งกฎหมายได้ แต่ไม่ได้หมายความว่ากฎหมายนั้นจะตกไปทันที เช่น ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญโดยพระมหากษัตริย์ไม่ทรงเห็นชอบด้วย และพระราชทานคืนมายังรัฐสภาหรือเมื่อพ้นเก้าสิบวันแล้วมิได้พระราชทานคืนมา รัฐสภาจะต้องปรึกษาร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นใหม่ ถ้ารัฐสภามีมติยืนยันตามนั้นด้วยคะแนนเสียงไม่น้อยกว่าสองในสามของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของทั้งสองสภาฯ แล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบ ทูลกระหม่อมถวายอีกครั้งหนึ่ง เมื่อพระมหากษัตริย์มิได้ทรงลงพระปรมาภิไธยพระราชทานคืนมาภายในสามสิบวัน ให้นายกรัฐมนตรีนำร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนั้นประกาศในราชกิจจานุเบกษาใช้บังคับเป็นกฎหมาย เสมือนหนึ่งว่าพระมหากษัตริย์ได้ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้ว
แปลว่า แม้พระมหากษัตริย์จะมีอำนาจยังยั้ง แต่ถ้าสภาฯ ยืนยันกฎหมายฉบับนั้นก็ประกาศใช้ได้
เพราะโดยหลักการแล้ว รัฐธรรมนูญจะบัญญัติว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ หมายความว่า อำนาจต่างๆ จะใช้ในพระปรมาภิไธยของพระมหากษัตริย์ แต่ในทางปฏิบัติและโดยระบบกฎหมายของประเทศ รัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาลเป็นผู้ใช้และเป็นผู้รับผิดชอบ เช่น การลงพระปรมาภิไธยในพระราชบัญญัติมิได้หมายความว่า พระราชบัญญัตินั้นพระองค์เป็นผู้ริเริ่มหรือสั่งการให้บัญญัติขึ้น แต่รัฐสภาเป็นองค์กรอนุมัติให้นายกรัฐมนตรีนำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อลงพระปรมาภิไธย จึงเป็นการใช้อำนาจแต่โดยพระปรมาภิไธย แต่อำนาจที่แท้จริงอยู่ที่องค์กรที่เป็นผู้พิจารณานำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวาย
พระมหากษัตริย์ไม่ต้องรับผิดชอบความเสียหายหรือความบกพร่องที่เกิดขึ้น ผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการจะต้องรับผิด อย่างที่ได้กล่าวมาคือ ในทางปฏิบัติพระมหากษัตริย์มิได้ทรงริเริ่มหรือดำเนินข้อราชการต่างๆ ด้วยพระองค์เอง จะต้องมีเจ้าหน้าที่หรือองค์กรใดองค์กรหนึ่งทูลเกล้าฯ ถวายขึ้นมา
นั่นหมายความว่า พระมหากษัตริย์มิได้ทรงเกี่ยวข้องโดยตรงกับการเมือง ทรงอยู่เหนือการเมือง มิต้องรับผิดชอบในกิจกรรมการเมืองต่างๆ ทรงวางพระองค์เป็นกลางทางการเมือง มีผู้รับสนองพระบรมราชโองการเป็นผู้รับผิดชอบแทน ไม่ทรงฝักใฝ่พรรคการเมืองโดยทรงเป็นศูนย์รวมจิตใจ และเป็นที่เคารพสักการะของปวงชนชาวไทยโดยพระราชกิจจานุวัตรที่ทรงยึดถือผลประโยชน์ของชาติเป็นหลัก
ซึ่งตรงกับหลักการที่ว่าอำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย ดังนั้น จึงมีการวางหลักเกณฑ์ไว้ว่ารัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของปวงชนเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถยืนยันที่จะนำกฎหมายนั้นมาบังคับใช้ แม้จะไม่พระราชทานกลับคืนมา
แต่ดูเหมือนว่า หลักการในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขที่เขียนให้พระมหากษัตริย์สามารถยับยั้งมติของประชาชนได้ เหมือนกับเป็นการดึงพระองค์ลงมายุ่งเกี่ยวกับการเมือง ซึ่งขัดกับหลักการที่ว่า อำนาจอธิปไตยเป็นของปวงชนชาวไทย พระมหากษัตริย์ผู้ทรงเป็นประมุขทรงใช้อำนาจนั้นทางรัฐสภา คณะรัฐมนตรี และศาล
โดยหลักการที่มาผ่านมานั้นเมื่อประชาชนลงประชามติแล้ว ก็ให้นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย เพราะการลงประชามติเป็นการใช้อำนาจทางตรงของประชาชนซึ่งถือว่าเป็นอำนาจสูงสุด
ดังเช่นในการรัฐประหารครั้งก่อนรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2549 มาตรา 31 ระบุว่า ในการออกเสียงประชามติ ถ้าประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งโดยเสียงข้างมากของผู้มาออกเสียงประชามติเห็นชอบ ให้นำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาใช้บังคับแล้วให้ประธานสภานิติบัญญัติแห่งชาตินำร่างรัฐธรรมนูญขึ้นทูลเกล้าทูลกระหม่อมถวาย และเมื่อทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วให้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาและบังคับใช้ได้
นั่นคือ เมื่อรัฐธรรมนูญผ่านประชามติแล้วก็นำขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วประกาศใช้เลย
ในที่นี้ผมไม่ได้แสดงความเห็นว่าเห็นด้วยหรือไม่เห็นด้วยกับแนวทางที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญฉบับแก้ไขล่าสุดนี้ เพียงแต่เป็นห่วงว่าจะขัดกับธรรมเนียมปฏิบัติและหลักการของรัฐธรรมนูญเท่านั้น
ด้วยความสงสัยผมนำเรื่องนี้ไปถามผู้รู้ว่า การบัญญัติเช่นนี้จะทำให้พระมหากษัตริย์กับประชาชนขัดกันหรือไม่
ได้รับคำอธิบายว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้กำหนดให้พระมหากษัตริย์ทรงเป็นเจ้าของอำนาจร่วมกับประชาชน พูดภาษาชาวบ้านก็คือ อำนาจเป็นของประชาชนครึ่งนึงของพระมหากษัตริย์ครึ่งนึง
หรือมาจากแนวคิดเรื่อง ราชประชาสมาสัยนั่นเอง
