พระราชบัญญัติปิโตรเลียม ม้าอารีหรือม้าไม้เมืองทรอยกันแน่?

ผมนั้นไม่มีความรู้เรื่องปิโตรเลียมและปิโตรเคมี แต่พอจะได้เรียนกฎหมาย วิชาบัญชี และบริหารธุรกิจมาบ้างพอเอาตัวรอดกะล่อมกะแล่มไปได้ วันหนึ่งนัดกินข้าวกันกับเพื่อนมีหม่อมหลวงกรณ์กสิวัฒน์ เกษมศรี ว่าที่เจ้าบ่าวกับกัปตันวิชชุกร คำจันทร์ และพี่ต้นสุชาติ ชวางกูร ในร้านส้มตำแถวมหาวิทยาลัยรังสิต เราคุยกันหลายเรื่องแต่เรื่องน้ำมันนั้นเป็นเรื่องหนึ่ง ผมเลยตอบไปว่าผมไม่กล้าพูดเรื่องน้ำมันเลย เพราะผมไม่ได้มีความรู้ เพื่อนสองสามคนบอกว่าไม่ต้องกลัวหรอกแค่ไปอ่านพระราชบัญญัติปิโตรเลียม 2514 แล้วก็จะเข้าใจเองว่าทำไมจึงยังไม่ควรเปิดแปลงสัมปทาน เพราะกฎหมายดังกล่าวมันแย่มาก ทำให้ประเทศไทยเสียเปรียบอย่างที่สุด

ผมไม่ได้สนใจจะอ่านมานานจนมีการคัดค้านการให้สัมปทานขุดเจาะขึ้นมาผมจึงหยิบมาอ่านทำให้ผมทราบว่ากฎหมายเรื่องปิโตรเลียมของไทยประกาศใช้มาตั้งแต่ปี 2514 ในนามของพระราชบัญญัติปิโตรเลียมพ.ศ.2514 สมัยจอมพลถนอม กิตติขจรเป็นนายกรัฐมนตรี และมีการแก้ไขเล็กน้อยอีกทั้งสิ้น 5 ครั้งเพียงบางมาตรา ในปี พ.ศ. 2516 (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2522 (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2532 (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2534 (ฉบับที่ 5) และ พ.ศ. 2550 (ฉบับที่ 6)

ผมนั่งอ่านสาระของ พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 แล้วตกใจมาก ไม่เคยคิดว่ามีกฎหมายฉบับไหนในโลกที่รัฐจะปกป้อง โอบอุ้ม เชื้อเชิญให้ธุรกิจเข้ามามากที่สุดไปกว่านี้ ยุคสมัยโน้นเราคงขาดแคลนพลังงานแสนสาหัสจริงๆ และเราก็ยังสำรวจไม่พบว่าในประเทศไทยมีน้ำมันเราเลยพยายามเรียกต่างชาติเข้ามาโดยรัฐพยายามเอื้อประโยชน์ให้เอกชนต่างชาติให้มากที่สุด จอมพลถนอม กิตติขจรท่านคงอยากให้บริษัทน้ำมันต่างๆ เข้ามาขุดเจาะสำรวจให้มาก หลังจากนั้นไม่นานโลกก็เกิดวิกฤติพลังงาน สมัยผมเป็นเด็กจำได้พลเอกเปรม ติณสูลานนท์เป็นนายกรัฐมนตรีท่านสั่งให้สถานีโทรทัศน์งดออกอากาศจากช่วงหกโมงเย็นถึงสองทุ่มเพื่อประหยัดไฟฟ้า และมีการจัดตั้งการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยขึ้นมา

แต่ยุคนี้ประเทศไทยมีแหล่งพลังงานมากพอสมควรและเอกชนต่างชาติก็อยากเข้ามาสำรวจกันโครมครามไม่ว่าจะเป็น Chevron หรือ Unocal แม้แต่จีนเองก็อยากจะเข้ามาสำรวจ เราพบก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทย เราพบแหล่งน้ำมันดิบมากมายทั้งที่ทางภาคเหนือ ภาคอีสาน ในอ่าวไทย แม้กระทั่งแถบที่ราบลุ่มภาคกลางนี้เอง กฎหมาย พ.ร.บ.ปิโตรเลียม 2514 นั้นล้าสมัย จะบอกว่าเป็นม้าอารีก็ว่าได้ เพราะเห็นอกเห็นใจผู้อื่นแล้วทำให้ตัวเองเดือดร้อน ได้ใช้น้ำมันราคาแพงมาก หรือจะบอกว่าเป็นพรบ ฉบับม้าไม้เมืองทรอยก็ได้ ที่รัฐบาลไทยล่อให้ต่างชาติเข้ามาในม้าไม้ เชิญเขาเข้ามาเอง แล้วก็มีไส้ศึกเข้ามาบ่อนทำลายบ้านเรา

ผมอ่านกฎหมายดังกล่าวแล้วเกิดความรู้สึกว่า หนึ่ง ประเทศไทยเสียเปรียบ เป็นกฎหมายที่ตกยุคและควรแก้ไขอย่างด่วนที่สุด สอง กฎหมายดังกล่าวทำให้ธุรกิจได้เปรียบ เอาเปรียบ และปกป้องผลประโยชน์ของธุรกิจมากกว่าของประเทศไทย สาม ทำไมกฎหมายหลังเขา ตกยุค ไม่ทันต่อสถานการณ์เช่นนี้จึงยังคงอยู่ได้ โดยไม่มีการเปลี่ยนแปลงไปในทางที่ดีขึ้นเลย ชวนให้สงสัยว่าข้าราชการและนักการเมืองผู้มีหน้าที่ออกกฏหมายและดูแลรักษากฏหมายฉบับนี้หลายคนคงได้รับผลประโยชน์จากบริษัทน้ำมันพอสมควรเลยไม่ทำหน้าที่ที่ควรทำ

ผมขอยกตัวอย่างความคุ้มครองโอบอุ้ม และการทำให้ประเทศไทยตกอยู่ในภาวะเสียเปรียบ เป็นความเสียเปรียบที่แม้สัญญาทางธุรกิจโดยทั่วไปเขาก็ไม่ยอมลงนามแน่ๆ หากเพราะย่อมไม่มีใครยอมเสียเปรียบขนาดนี้ แต่ประเทศไทยเรายอมอย่างเชื่องๆ เพราะเป็นม้าอารีหรือม้าไม้เมืองทรอยก็ไม่แน่ใจ เรามาลองดูกันบางมาตรา

มาตรา 13 สิทธิในการถือสัมปทานไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี
อ้าวโกงรัฐเรื่องสัมปทานก็ไม่ต้องรับผิดใดๆ เลย ทรัพย์สินต่างๆ รัฐก็ยึดมาขายทอดตลาดไม่ได้ เกิดมาไม่เคยเจอกฎหมายที่รัฐบาลเสียเปรียบเอกชนขนาดนี้ ทำไมจึงยอมให้เป็นเช่นนั้น นี่ตัดหนทางที่ประเทศไทยจะแก้ไขทุกอย่าง หากเจอเอกชนตุกติกจะฟ้องร้องกันก็ไม่ใช่เรื่องง่ายๆ เพราะเขียนกฎหมายเป็นเกราะป้องกันให้เอกชนอย่างแน่นหนาที่สุด

มาตรา 34 ในการสำรวจปิโตรเลียมในแปลงสำรวจแปลงใดในช่วงข้อผูกพันช่วงใดหรือระยะเวลาระยะใดในช่วงข้อผูกพันช่วงใดตามที่กำหนดไว้ในสัมปทาน ถ้าผู้รับสัมปทานได้ใช้จ่ายหรือได้กระทำไปเกินข้อผูกพัน สำหรับการสำรวจปิโตรเลียมในแปลงสำรวจแปลงนั้นในช่วงข้อผูกพันช่วงนั้นหรือระยะเวลาระยะนั้น ให้มีสิทธิหักปริมาณเงิน ปริมาณงาน หรือทั้งปริมาณ เงินและปริมาณงาน ส่วนที่เกินออกจากข้อผูกพันสำหรับการสำรวจปิโตรเลียม ในแปลงสำรวจแปลงนั้นในช่วงข้อผูกพันหรือระยะเวลาถัดไปได้
ข้อนี้ทำให้เอกชนสามารถอ้างค่าใช้จ่ายหักออกเพื่อแต่งบัญชีไปได้เรื่อยๆ ไม่มีจบสิ้น ไม่ต้องทำกำไรกันให้ต้องเสียภาษีไปชั่วกัลปาวสาน กฎหมายเขียนแบบนี้เท่ากับเอื้อให้เอกชนตกแต่งบัญชีด้วย creative accounting ได้ตามอำเภอใจเพราะมีสิทธิ์หักปริมาณเงิน ปริมาณงาน หรือปริมาณเงินและปริมาณงานส่วนที่เกินออกจากข้อผูกพันได้ในช่วงข้อผูกพันหรือแม้แต่ระยะเวลาถัดไปได้ ธุรกิจอื่นๆ ทำแบบนี้ไม่ได้นะครับผม ตามหลักการบัญชีที่ได้รับการยอมรับทั่วไป (Generally accepted accounting principles: GAPP) ไม่ยอมรับให้ทำแบบนี้ครับผม

มาตรา 41 ในระหว่างระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม ผู้รับสัมปทานจะผลิตปิโตรเลียมก็ได้
อนุญาตแบบนี้ก็อันตรายมาก เพราะจะสำรวจไปผลิตไปไม่เสร็จไม่สิ้นสักที ระหว่างนั้นขายไปเท่าไหร่ก็ไม่ทราบ ขาดไประหว่างสำรวจจนหมดบ่อก็อาจจะทำได้ ปกติคนทำมาค้าขายจะไม่ยอมให้ลูกน้องขายของก็จะเช็คสต็อกสินค้าให้เสร็จก่อน ไม่เช่นนั้นลูกน้องมันโกงแน่ๆ ครับผม สำหรับบ่อน้ำมันนี่ก็แบบเดียวกัน อันนี้เป็นการเปิดช่องให้เอกชนโกงครับผม

มาตรา 43 ในระหว่างระยะเวลาสำรวจปิโตรเลียม ถ้าผู้รับ สัมปทานได้พัฒนาแหล่งปิโตรเลียมในแปลงสำรวจแปลงใดในช่วงข้อผูกพันช่วงใดผู้รับสัมปทานมีสิทธินำค่าใช้จ่ายในการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมไปคำนวณเป็นค่าใช้จ่ายตามข้อผูกพันสำหรับการสำรวจปิโตรเลียมในแปลงสำรวจแปลงนั้นในช่วงข้อผูกพันช่วงนั้นได้
สำหรับมาตรานี้ทำให้สามารถตั้งค่าใช้จ่ายได้มากมาย และทำให้หลบภาษีและค่าภาคหลวงสัมปทานได้ง่ายมาก เป็นอันว่าเอกชนสามารถตั้งค่าใช้จ่ายมากๆ จนแทบจะไม่ต้องเสียภาษีก็ยังได้ เพราะกฎหมายเปิดช่องให้ทำได้

มาตรา 48 ผู้รับสัมปทานมีสิทธิโอนสัมปทานทั้งหมด หรือเฉพาะที่เกี่ยวกับแปลงสำรวจแปลงใดแปลงหนึ่ง พื้นที่ผลิต หรือพื้นที่ที่สงวนไว้เขตใดเขตหนึ่งให้แก่บริษัทอื่นโดยไม่ต้องขอรับอนุญาตในกรณีดังต่อไปนี้
(1) บริษัทผู้รับสัมปทานถือหุ้นในบริษัทผู้รับโอนสัมปทานนั้นเกินร้อยละห้าสิบของหุ้นที่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนได้
(2) บริษัทผู้รับโอนสัมปทานถือหุ้นในบริษัทผู้รับสัมปทานเกินร้อยละห้าสิบของหุ้นที่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนได้ หรือ
(3) มีบริษัทที่สามถือหุ้นเกินร้อยละห้าสิบของหุ้นที่มีสิทธิออกเสียงลงคะแนนได้ทั้งในบริษัทผู้รับสัมปทานและบริษัทผู้รับโอนสัมปทาน
การโอนตามวรรคหนึ่ง ผู้รับสัมปทานต้องแจ้งเป็นหนังสือให้รัฐมนตรี ทราบ พร้อมทั้งแสดงหลักฐานว่าการโอนดังกล่าวได้เป็นไปตามกรณีที่กำหนดไว้ในวรรคหนึ่ง และในกรณีที่ผู้รับสัมปทานได้มีการรับรองของบริษัทที่มีความสัมพันธ์ในด้านทุนหรือด้านการจัดการกับผู้รับสัมปทานเกี่ยวกับทุน เครื่องจักร เครื่องมือ อุปกรณ์และผู้เชี่ยวชาญ ตามมาตรา 24 วรรคสอง ผู้รับสัมปทานต้องยื่นหลักฐานแสดงการรับรองผู้รับโอนสัมปทานโดยบริษัทดังกล่าวให้แก่รัฐมนตรีด้วย ทั้งนี้ เว้นแต่รัฐมนตรีจะเห็นว่าผู้รับโอนสัมปทานเป็นผู้ที่ยื่นขอสัมปทานได้โดยไม่ต้องมีการรับรองหรือมีบริษัทอื่นที่รัฐบาลเชื่อถือเข้ารับรองผู้รับโอนสัมปทานแทนตามมาตรา 24 แล้ว
การโอนตามมาตรานี้ จะมีผลต่อเมื่อผู้รับสัมปทานได้รับหนังสือแจ้ง จากอธิบดีว่าการโอนได้เป็นไปโดยถูกต้องตามมาตรานี้แล้ว
ตามมาตรานี้ การโอนสัมปทานกันโดยไม่ต้องรับอนุญาตและไม่มีการควบคุมกันแบบนี้ ทำให้เกิดราคาโอน (Transfer pricing) เพื่อตกแต่งบัญชีให้ต้นทุนสูงขึ้นโดยง่ายมาก สามารถสร้างกำไรและเซ็งลี้กันได้สะดวกโดยที่รัฐบาลควบคุมแทบไม่ได้เลย

มาตรา 57 ในการขายน้ำมันดิบที่ผลิตได้เพื่อใช้ภายในราชอาณาจักรให้ผู้รับสัมปทานขายในราคาดังต่อไปนี้
(1) ในกรณีที่ยังไม่มีผู้รับสัมปทานส่งน้ำมันดิบที่ผลิตได้ออกนอกราชอาณาจักรเป็นประจำ ให้ขายไม่เกินราคาน้ำมันดิบที่สั่งซื้อจากต่างประเทศส่งถึงโรงกลั่นน้ำมันภายในราชอาณาจักร
(2) ในกรณีที่มีผู้รับสัมปทานส่งน้ำมันดิบที่ผลิตได้ออกนอกราชอาณาจักรเป็นประจำ ให้ขายไม่เกินราคาเฉลี่ยที่ได้รับจริงสำหรับน้ำมันดิบที่ผู้รับสัมปทานทุกรายส่งออกนอกราชอาณาจักรในเดือนประดิทินที่แล้วมา ในการนี้อธิบดีอาจให้ผู้รับสัมปทานส่งหลักฐานที่จำเป็นเกี่ยวกับราคาที่ได้รับจริง ณ จุดส่งออกด้วยก็ได้
(3) ในกรณีที่น้ำมันดิบที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักรมีปริมาณถึงสิบเท่าขึ้นไป ของความต้องการใช้ภายในราชอาณาจักร ให้ขายในราคาที่มีกำไรตามสมควร โดยคำนึงถึงข้อตกลงที่เทียบเคียงกันได้ในประเทศผู้ผลิตน้ำมันดิบรายใหญ่
การกำหนดราคาตามมาตรานี้ให้คำนึงถึงความแตกต่างของคุณภาพค่าขนส่งและกรณีแวดล้อมที่เกี่ยวข้องทั้งมวลด้วย

มาตรา 58 ในการขายก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้เพื่อใช้ภายในราชอาณาจักร ให้ผู้รับสัมปทานขายในราคาดังต่อไปนี้
(1) ราคาที่ตกลงกับคณะกรรมการโดยความเห็นชอบของรัฐมนตรีแต่ราคาที่ตกลงกันนั้นต้องไม่สูงกว่าราคาเฉลี่ยของก๊าซธรรมชาติที่ส่งออกนอกราชอาณาจักร ทั้งนี้ โดยคำนึงถึงความแตกต่างของคุณภาพและค่าขนส่งด้วย
(2) ในกรณีที่ก๊าซธรรมชาติที่ผลิตได้ทั่วราชอาณาจักร มีปริมาณมากกว่าความต้องการใช้ภายในราชอาณาจักร ให้ขายในราคาที่มีกำไรตามสมควร โดยคำนึงถึงกรณีแวดล้อมที่เกี่ยวข้องทั้งมวล และข้อตกลงที่เทียบเคียงกันได้ในประเทศผู้ผลิตก๊าซธรรมชาติรายใหญ่
สองมาตรานี้เป็นการกำหนดราคาโดยกฎหมายควบคุมไว้ มองผิวเผินอาจจะดีสำหรับยุคนั้น เพราะกันไม่ให้ขายเกินราคา แต่ในความเป็นจริงทุกบริษัทต่างไปอ้างอิงราคาขายที่สิงคโปร์ กฎหมายจึงไม่สอดคล้องกับสถานะการปัจจุบันและไม่ทำให้เกิดการแข่งขันที่จะทำให้ผู้บริโภคได้ประโยชน์ กลายเป็นการอ้างราคาแบบ fixed เช่นนี้ทำให้บริษัทน้ำมันเป็นเสือนอนกิน

มาตรา 64 ให้ผู้รับสัมปทานได้รับหลักประกันว่า
(1) รัฐจะไม่บังคับโอนทรัพย์สินและสิทธิในการประกอบกิจการปิโตรเลียมของผู้รับสัมปทานมาเป็นของรัฐ เว้นแต่เป็นการโอนตามข้อกำหนดในสัมปทาน
(2) รัฐจะไม่จำกัดการส่งปิโตรเลียมออกนอกราชอาณาจักร เว้นแต่กรณีตามมาตรา 61
มาตรานี้คุ้มครองเอกชนอย่างที่สุด ห้ามรัฐเข้าไปยึดสัมปทาน ห้ามบังคับโอนทรัพย์สินและสิทธิต่างๆ ในกรณีนี้เท่ากับเป็นการทำให้รัฐเป็นเสือกระดาษ ทำอะไรเอกชนไม่ได้เลย นอกจากนี้การไม่จำกัดการส่งออกทำให้ผลิตเท่าไหร่ก็สามารถส่งออกได้ทั้งหมดปล่อยให้ราคาน้ำมันในประเทศสูงขึ้น เพราะมีอุปสงค์มากกว่าอุปทาน การส่งออกได้ตามอำเภอใจนี้เป็นยิ่งกว่าม้าอารีและม้าไม้เมืองทรอยรวมกัน เพราะเท่ากับเปิดโอกาสให้สูบเท่าไหร่ก็ได้ ส่งออกไปเท่าไหร่ก็ได้ โดยปราศจากการควบคุมเพื่อให้เอกชนได้กำไรสูงสุด

มาตรา 78 ผู้รับสัมปทานมีสิทธิเก็บรักษาเงินตราต่างประเทศและนำหรือส่งเงินออกนอกราชอาณาจักรเป็นเงินตราต่างประเทศได้ เมื่อเงินนั้นเป็นเงินที่ได้มาจากการประกอบกิจการปิโตรเลียม
ช่างเป็นมาตราที่สร้างสวรรค์สำหรับการฟอกเงินชัดๆ เอกชนต่างชาติเข้ามากอบโกยได้ไม่อั้น ได้เท่าไหร่ก็ส่งกลับได้หมด หมกเม็ดฟอกเงินเท่าไหร่ก็ได้ ส่งไปเคย์แมนไอส์แลนด์ก็ได้ ไม่เชื่อลองไปดูเถิดว่าบริษัทน้ำมันใหญ่มีบริษัทลูกสำหรับฟอกเงินที่เคย์แมนไอส์แลนด์กันบ้างหรือเปล่า

มาตรา 82 ให้ผู้รับสัมปทานเสียค่าภาคหลวงสำหรับปิโตรเลียมที่ขาย หรือจำหน่าย แต่ไม่ต้องเสียค่าภาคหลวงสำหรับปิโตรเลียมดังต่อไปนี้
(1)*[ความใน(1) ยกเลิกโดยพระราชบัญญัติฯ(ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2532]
(2) ปิโตรเลียมที่ผลิตและใช้ไปในสภาพเดิมในราชอาณาจักรเพื่อการวิเคราะห์ ทดลอง สำรวจ ผลิต อนุรักษ์ เก็บรักษา และขนส่งปิโตรเลียม
(3) ปิโตรเลียมที่ส่งออกนอกราชอาณาจักรเพื่อการวิเคราะห์และ ทดลอง
(4) ก๊าซธรรมชาติที่โอนโดยไม่มีค่าตอบแทนให้แก่ผู้รับสัมปทานรายอื่นเพื่อการอนุรักษ์ทรัพยากรปิโตรเลียมเมื่อได้รับอนุมัติจากอธิบดี
(5) ก๊าซธรรมชาติที่จำเป็นต้องเผาทิ้งระหว่างการผลิตปิโตรเลียม
กรณีตาม (2) ถึง (5) ให้เป็นไปตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กรมทรัพยากรธรณีกำหนด
มาตรานี้ดูผิวเผินไม่น่าจะเป็นอันตราย แต่ในทางการบัญชีเปิดช่องทางให้บิดเบือนได้ เช่น อ้างว่าคอนเดนเสทเป็นสิ่งที่จำเป็นต้องเผาทิ้ง พวกก๊าซต่างๆ ที่แยกได้สมัยก่อนเผาทิ้ง แต่เดี๋ยวนี้ขายทำเงินได้ เช่น ก๊าซไนโตรเจนเป็นสารตั้งต้นของปุ๋ยยูเรีย ก๊าซหลายๆ ตัวที่เคยเผาทิ้งเอาไปทำพลาสติกและปิโตรเคมี ถ้าจะอ้างแบบนี้ว่าเอามาทดลอง เอามาวิจัย เอามาเผาทิ้ง โดยไม่บอกว่าทำเช่นดังกล่าวได้มากแค่ไหน ย่อมทำให้เอกชนโกงได้อย่างสบายๆ นี่กระมังที่ทำให้บริษัทน้ำมันต่างๆ มีกำไรมหาศาล

จริงๆ ยังมีอีกหลายมาตราครับผม แต่แค่อ่านแค่นี้ คนรู้กฎหมายเท่าหางอึ่งอย่างผม รู้สึกได้เลยว่าธุรกิจปิโตรเลียมนี้ ใครเข้าไปแล้วสบายมาก และทำให้คนอื่นเข้ามายากด้วยเพราะรัฐเอื้อเสียจนคนเก่าได้เปรียบจนคนใหม่ยากจะเข้าไปได้

ประเทศไทยอยากเป็นม้าอารีหรือม้าไม้เมืองทรอยให้เอกชน (ไทยและต่างประเทศ) มาปล้นทรัพยากรของชาติอยู่อีกหรือครับผม แก้ไขเถิดครับ ด่วนที่สุดและควรแก้พรบ ปิโตรเลียมนี้ให้ดีเสียก่อนที่จะเปิดสัมปทานด้วยครับผม เพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและลูกหลาน

หมายเหตุ : บทความนี้เป็นทัศนะส่วนตัวของผู้เขียน หน่วยงานที่ผู้เขียนสังกัดไม่จำเป็นต้องเห็นด้วยเสมอไป