ตามที่กลุ่ม ๔๐ ส.ว. ได้ยื่นคำร้องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสถานภาพของนายกรัฐมนตรี โดยกล่าวหาว่านายกรัฐมนตรีกระทำการขัดรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๘ ประกอบกับมาตรา ๒๖๖ (๒) และ (๓) จากกรณีการแต่งตั้งโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำสั่งให้รับคำร้องไว้พิจารณา และต่อมาพรรคเพื่อไทยได้แถลงความเห็นต่อกรณีดังกล่าว โดยมีประเด็นสำคัญที่จะหยิบยกมาเป็นประเด็นในการอภิปราย ๒ ประเด็น ดังนี้
(๑) เมื่อนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๐ (๒) เพราะเหตุมีการยุบสภาแล้ว เพียงแต่รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๑ กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเพื่อรอคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ารับหน้าที่เท่านั้น จึงไม่มีเหตุที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงซ้ำอีกได้ เพราะผลก็คือการทำให้คณะรัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งปัจจุบันก็พ้นไปแล้วเนื่องจากการยุบสภาฯ เทียบกรณีที่มีการร้องให้วินิจฉัยความเป็น ส.ส. ของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ สิ้นสุดลง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญให้จำหน่ายคดี โดยวินิจฉัยว่าความเป็น ส.ส. ของนายอภิสิทธิ์ฯ สิ้นสุดลงแล้วเพราะการยุบสภาฯ
(๒) แม้จะวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลง ย่อมไม่มีผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีคนอื่นๆ รองนายกรัฐมนตรีย่อมปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรีต่อไปได้ ดังที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๑๒ – ๑๓/๒๕๕๑ กรณีของนายสมัคร สุนทรเวช อดีตนายกรัฐมนตรีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า แม้ความเป็นนายกรัฐมนตรีของนายสมัครฯจะสิ้นสุดลงเฉพาะตัว แต่รัฐมนตรีที่เหลือย่อมต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามมาตรา ๑๘๑
ที่กล่าวมาข้างต้นเป็นการให้เหตุผลของพรรคเพื่อไทย ก่อนที่จะอภิปรายความเห็นดังกล่าว ในที่จะขอกล่าวถึง ๑. ความแตกต่างระหว่างอำนาจศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญในกรณีการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี ๒. ความแตกต่างระหว่างกรณีของนายอภิสิทธิ์ฯ และนายสมัครฯ กับกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และ ๓. นายกรัฐมนตรีรักษาการณ์จะถูกวินิจฉัยตามมาตรา ๑๘๒(๗) ได้หรือไม่ โดยมีข้อพิจารณา ดังนี้
๑. ความแตกต่างระหว่างอำนาจศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญในกรณีการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี ความมุ่งหมายของคดีในกรณีของศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญมีความมุ่งหมายที่แตกต่างกัน การที่นายถวิลฯนำคดีไปฟ้องศาลปกครองนั้นมีความมุ่งหมายเพื่อให้ศาลควบคุมตรวจสอบคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายตนว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ความมุ่งหมายแห่งคดีในกรณีคือ การมุ่งควบคุมตรวจสอบคำสั่งแต่ตั้งโยกย้ายว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ส่วนความมุ่งหมายของศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยเรื่องนี้มีความมุ่งหมายเพื่อตรวจสอบว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการต้องห้ามตามมาตรา ๒๖๘ หรือไม่ หากเข้าลักษณะต้องห้ามดังกล่าวจะส่งผลให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลง ดังนั้น จะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายแห่งคดีของศาลทั้งสองนั้นไม่เหมือนกัน การตอบประเด็นคำถามนี้จึงมิใช่การอาศัยความรู้สึก แต่ต้องอาศัย “ความมุ่งหมายแห่งคดี” เป็นเกณฑ์ในการพิจารณา
๒. ความแตกต่างระหว่างกรณีของนายอภิสิทธิ์ฯ และนายสมัครฯ กับกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ ชินวัตร
๒.๑ กรณีของนายอภิสิทธิ์ฯ กรณีนี้มุ่งหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของนายอภิสิทธิ์ฯสิ้นสุดลงตามมาตรา ๑๐๖(๕) ประกอบกับมาตรา ๑๐๒ (๖) ของรัฐธรรมนูญ แต่ปรากฎว่าเมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖ มีการยุบสภาฯ จึงไม่เป็นประโยชน์ที่จะพิจารณาคดีต่อไป เพราะแม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยก็มิได้ทำให้สถานภาพแห่งสิทธิของนายอภิสิทธิ์ฯเกิดความเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ไม่มี “วัตถุแห่งคดี” ที่จะต้องให้ศาลวินิจฉัยอีกต่อไปแล้ว ซึ่งต่างจากกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯ ที่ยังคงทำหน้าที่รักษาการณ์อยู่การวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีผลต่อสถานภาพแห่งสิทธิของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯซึ่งจะได้กล่าวรายละเอียดต่อไป
๒.๒ กรณีของนายสมัคร สุนทรเวช ในขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยนั้นรัฐบาลของนายสมัคร สุนทรเวช มิใช่คณะรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่รักษาการณ์เหมือนกับคณะรัฐมนตรีชุดของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯ กรณีของนายกฯสมัครฯเป็นการพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีในกรณีทั่วไป แต่กรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯจะเป็นการพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีในกรณีที่อยู่ในระหว่างรักษาการณ์ ซึ่งมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่าจะพ้นเป็นการเฉพาะตัวอีกได้หรือไม่
๓. นายกรัฐมนตรีรักษาการณ์จะถูกวินิจฉัยตามมาตรา ๑๘๒(๗) ได้หรือไม่ ประเด็นสำคัญคงอยู่ที่ประเด็นที่สามนี้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจวินิจฉัยในกรณีนี้หรือไม่ โดยสถานภาพของคณะรัฐมนตรีของนายกฯยิ่งลักษณ์ถือว่าได้สิ้นสุดลงแล้วตามมาตรา ๑๘๐(๒) ของรัฐธรรมนูญ คณะรัฐมนตรีที่รักษาการณ์จึงต้องปฏิบัติหน้าที่เท่าที่จำเป็นตามมาตรา ๑๘๑ ของรัฐธรรมนูญ ประเด็นที่เป็นคำถามในทางกฎหมายคือ เมื่อคณะรัฐมนตรีพ้นทั้งคณะตามมาตรา ๑๘๐(๒) แล้ว รัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งจะพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีเป็นการเฉพาะตัวตามมาตรา ๑๘๒ ของรัฐธรรมนูญได้อีกหรือไม่ หากพิจารณาดูมาตรา ๑๘๒ ตั้งแต่ (๑) – (๘) หลายกรณีอาจเกิดกับรัฐมนตรีเป็นการเฉพาะตัวได้ เช่น ตาม (๑) ตาย (๒) ลาออก (๓) ต้องคำพิพากษาให้จำคุก (๗) กระทำการต้องห้ามตามมาตรา ๒๖๗ มาตรา ๒๖๘ หรือมาตรา ๒๖๙ และ(๘) วุฒิสภามีมติตามมาตรา ๒๗๔ ให้ถอดถอนออกจากตำแหน่ง จะเห็นได้ว่า กรณี ตาม (๑), (๒), (๓), (๗) และ (๘) ย่อมเป็นกรณีที่อาจจะเกิดกับรัฐมนตรีที่อยู่ในระหว่างการรักษาการณ์ได้ กล่าวคือ รัฐมนตรีที่รักษาการณ์อยู่ ก. อาจตายในระหว่างรักษาการณ์ได้ ข. อาจลาออกได้ ค. อาจต้องคำพิพากษาให้จำคุกได้ ง. อาจถูกวินิจฉัยว่ากระทำการต้องห้ามตามมาตรา ๒๖๘ ได้ หรือ จ. ถูกถอดถอนตามมาตรา ๒๗๔ ได้ ดังนั้นในกรณีนี้ย่อมมีผลทำให้รัฐมนตรีที่รักษาการณ์นั้นพ้นจากการเป็นรัฐมนตรีที่รักษาการณ์ไปด้วยนั่นเอง ด้วยเหตุนี้มาตรา ๑๘๐ กับมาตรา ๑๘๒ จึงมีความมุ่งหมายที่แตกต่างกัน
กล่าวโดยสรุป ความมุ่งหมายของมาตรา ๑๘๐ เป็นเรื่องให้รัฐมนตรี “พ้นทั้งคณะ”และรักษาการณ์ต่อได้ แต่มาตรา ๑๘๒ มุ่งหมายให้รัฐมนตรี “สิ้นสุดลงเฉพาะตัว” และไม่สามารถรักษาการณ์ต่อไปได้ ดังนั้น กรณีที่รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งไปแล้วย่อมอยู่ภายใต้หลักการพ้นจากตำแหน่งเป็นการเฉพาะตัวตามมาตรา ๑๘๒ (๑) (๒) (๓) (๗) และ (๘) อีกได้ จากเหตุผลดังกล่าวนี้เองย่อมถือว่า การที่ศาลรัฐธรรมนูญรับวินิจฉัยกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯ และหากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ากรณีต้องด้วยมาตรา ๑๘๒(๗) กรณีย่อมส่งผลกระทบต่อสถานภาพของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯอย่างน้อยที่สุดทำให้ความเป็น “รัฐมนตรี” ของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯสิ้นสุดลง ซึ่งนายกฯยิ่งลักษณ์ฯไม่อาจจะทำหน้าที่รักษาการณ์นายกรัฐมนตรีต่อไปได้
ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ
๙ เมษายน ๒๕๕๗
(๑) เมื่อนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๐ (๒) เพราะเหตุมีการยุบสภาแล้ว เพียงแต่รัฐธรรมนูญมาตรา ๑๘๑ กำหนดให้คณะรัฐมนตรีต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเพื่อรอคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ารับหน้าที่เท่านั้น จึงไม่มีเหตุที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงซ้ำอีกได้ เพราะผลก็คือการทำให้คณะรัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งปัจจุบันก็พ้นไปแล้วเนื่องจากการยุบสภาฯ เทียบกรณีที่มีการร้องให้วินิจฉัยความเป็น ส.ส. ของนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ สิ้นสุดลง ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญให้จำหน่ายคดี โดยวินิจฉัยว่าความเป็น ส.ส. ของนายอภิสิทธิ์ฯ สิ้นสุดลงแล้วเพราะการยุบสภาฯ
(๒) แม้จะวินิจฉัยให้ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลง ย่อมไม่มีผลกระทบต่อการปฏิบัติหน้าที่ของรัฐมนตรีคนอื่นๆ รองนายกรัฐมนตรีย่อมปฏิบัติหน้าที่แทนนายกรัฐมนตรีต่อไปได้ ดังที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๑๒ – ๑๓/๒๕๕๑ กรณีของนายสมัคร สุนทรเวช อดีตนายกรัฐมนตรีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า แม้ความเป็นนายกรัฐมนตรีของนายสมัครฯจะสิ้นสุดลงเฉพาะตัว แต่รัฐมนตรีที่เหลือย่อมต้องปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามมาตรา ๑๘๑
ที่กล่าวมาข้างต้นเป็นการให้เหตุผลของพรรคเพื่อไทย ก่อนที่จะอภิปรายความเห็นดังกล่าว ในที่จะขอกล่าวถึง ๑. ความแตกต่างระหว่างอำนาจศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญในกรณีการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี ๒. ความแตกต่างระหว่างกรณีของนายอภิสิทธิ์ฯ และนายสมัครฯ กับกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ ชินวัตร และ ๓. นายกรัฐมนตรีรักษาการณ์จะถูกวินิจฉัยตามมาตรา ๑๘๒(๗) ได้หรือไม่ โดยมีข้อพิจารณา ดังนี้
๑. ความแตกต่างระหว่างอำนาจศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญในกรณีการโยกย้ายนายถวิล เปลี่ยนศรี ความมุ่งหมายของคดีในกรณีของศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญมีความมุ่งหมายที่แตกต่างกัน การที่นายถวิลฯนำคดีไปฟ้องศาลปกครองนั้นมีความมุ่งหมายเพื่อให้ศาลควบคุมตรวจสอบคำสั่งแต่งตั้งโยกย้ายตนว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ความมุ่งหมายแห่งคดีในกรณีคือ การมุ่งควบคุมตรวจสอบคำสั่งแต่ตั้งโยกย้ายว่าชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ส่วนความมุ่งหมายของศาลรัฐธรรมนูญในการวินิจฉัยเรื่องนี้มีความมุ่งหมายเพื่อตรวจสอบว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการต้องห้ามตามมาตรา ๒๖๘ หรือไม่ หากเข้าลักษณะต้องห้ามดังกล่าวจะส่งผลให้ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลง ดังนั้น จะเห็นได้ว่าความมุ่งหมายแห่งคดีของศาลทั้งสองนั้นไม่เหมือนกัน การตอบประเด็นคำถามนี้จึงมิใช่การอาศัยความรู้สึก แต่ต้องอาศัย “ความมุ่งหมายแห่งคดี” เป็นเกณฑ์ในการพิจารณา
๒. ความแตกต่างระหว่างกรณีของนายอภิสิทธิ์ฯ และนายสมัครฯ กับกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ ชินวัตร
๒.๑ กรณีของนายอภิสิทธิ์ฯ กรณีนี้มุ่งหมายให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าสมาชิกภาพของนายอภิสิทธิ์ฯสิ้นสุดลงตามมาตรา ๑๐๖(๕) ประกอบกับมาตรา ๑๐๒ (๖) ของรัฐธรรมนูญ แต่ปรากฎว่าเมื่อวันที่ ๙ ธันวาคม ๒๕๕๖ มีการยุบสภาฯ จึงไม่เป็นประโยชน์ที่จะพิจารณาคดีต่อไป เพราะแม้ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยก็มิได้ทำให้สถานภาพแห่งสิทธิของนายอภิสิทธิ์ฯเกิดความเปลี่ยนแปลงแต่อย่างใด หรือกล่าวอีกนัยหนึ่งคือ ไม่มี “วัตถุแห่งคดี” ที่จะต้องให้ศาลวินิจฉัยอีกต่อไปแล้ว ซึ่งต่างจากกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯ ที่ยังคงทำหน้าที่รักษาการณ์อยู่การวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีผลต่อสถานภาพแห่งสิทธิของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯซึ่งจะได้กล่าวรายละเอียดต่อไป
๒.๒ กรณีของนายสมัคร สุนทรเวช ในขณะที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยนั้นรัฐบาลของนายสมัคร สุนทรเวช มิใช่คณะรัฐมนตรีที่ทำหน้าที่รักษาการณ์เหมือนกับคณะรัฐมนตรีชุดของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯ กรณีของนายกฯสมัครฯเป็นการพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีในกรณีทั่วไป แต่กรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯจะเป็นการพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีในกรณีที่อยู่ในระหว่างรักษาการณ์ ซึ่งมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาต่อไปว่าจะพ้นเป็นการเฉพาะตัวอีกได้หรือไม่
๓. นายกรัฐมนตรีรักษาการณ์จะถูกวินิจฉัยตามมาตรา ๑๘๒(๗) ได้หรือไม่ ประเด็นสำคัญคงอยู่ที่ประเด็นที่สามนี้ว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจวินิจฉัยในกรณีนี้หรือไม่ โดยสถานภาพของคณะรัฐมนตรีของนายกฯยิ่งลักษณ์ถือว่าได้สิ้นสุดลงแล้วตามมาตรา ๑๘๐(๒) ของรัฐธรรมนูญ คณะรัฐมนตรีที่รักษาการณ์จึงต้องปฏิบัติหน้าที่เท่าที่จำเป็นตามมาตรา ๑๘๑ ของรัฐธรรมนูญ ประเด็นที่เป็นคำถามในทางกฎหมายคือ เมื่อคณะรัฐมนตรีพ้นทั้งคณะตามมาตรา ๑๘๐(๒) แล้ว รัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งจะพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีเป็นการเฉพาะตัวตามมาตรา ๑๘๒ ของรัฐธรรมนูญได้อีกหรือไม่ หากพิจารณาดูมาตรา ๑๘๒ ตั้งแต่ (๑) – (๘) หลายกรณีอาจเกิดกับรัฐมนตรีเป็นการเฉพาะตัวได้ เช่น ตาม (๑) ตาย (๒) ลาออก (๓) ต้องคำพิพากษาให้จำคุก (๗) กระทำการต้องห้ามตามมาตรา ๒๖๗ มาตรา ๒๖๘ หรือมาตรา ๒๖๙ และ(๘) วุฒิสภามีมติตามมาตรา ๒๗๔ ให้ถอดถอนออกจากตำแหน่ง จะเห็นได้ว่า กรณี ตาม (๑), (๒), (๓), (๗) และ (๘) ย่อมเป็นกรณีที่อาจจะเกิดกับรัฐมนตรีที่อยู่ในระหว่างการรักษาการณ์ได้ กล่าวคือ รัฐมนตรีที่รักษาการณ์อยู่ ก. อาจตายในระหว่างรักษาการณ์ได้ ข. อาจลาออกได้ ค. อาจต้องคำพิพากษาให้จำคุกได้ ง. อาจถูกวินิจฉัยว่ากระทำการต้องห้ามตามมาตรา ๒๖๘ ได้ หรือ จ. ถูกถอดถอนตามมาตรา ๒๗๔ ได้ ดังนั้นในกรณีนี้ย่อมมีผลทำให้รัฐมนตรีที่รักษาการณ์นั้นพ้นจากการเป็นรัฐมนตรีที่รักษาการณ์ไปด้วยนั่นเอง ด้วยเหตุนี้มาตรา ๑๘๐ กับมาตรา ๑๘๒ จึงมีความมุ่งหมายที่แตกต่างกัน
กล่าวโดยสรุป ความมุ่งหมายของมาตรา ๑๘๐ เป็นเรื่องให้รัฐมนตรี “พ้นทั้งคณะ”และรักษาการณ์ต่อได้ แต่มาตรา ๑๘๒ มุ่งหมายให้รัฐมนตรี “สิ้นสุดลงเฉพาะตัว” และไม่สามารถรักษาการณ์ต่อไปได้ ดังนั้น กรณีที่รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่งไปแล้วย่อมอยู่ภายใต้หลักการพ้นจากตำแหน่งเป็นการเฉพาะตัวตามมาตรา ๑๘๒ (๑) (๒) (๓) (๗) และ (๘) อีกได้ จากเหตุผลดังกล่าวนี้เองย่อมถือว่า การที่ศาลรัฐธรรมนูญรับวินิจฉัยกรณีของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯ และหากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ากรณีต้องด้วยมาตรา ๑๘๒(๗) กรณีย่อมส่งผลกระทบต่อสถานภาพของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯอย่างน้อยที่สุดทำให้ความเป็น “รัฐมนตรี” ของนายกฯยิ่งลักษณ์ฯสิ้นสุดลง ซึ่งนายกฯยิ่งลักษณ์ฯไม่อาจจะทำหน้าที่รักษาการณ์นายกรัฐมนตรีต่อไปได้
ศ.ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ
๙ เมษายน ๒๕๕๗
