แนวคำพิพากษาศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน (BVerfGE 22.02.2011, 1BvR699/06)
เสรีภาพในการชุมนุมใช้ได้ในเขตสนามบินฟรังก์เฟิร์ทเพียงใด?
๑. ข้อเท็จจริง
สนามบินฟรังก์เฟิร์ทเป็นสนามบินที่ดำเนินการโดยบริษัทมหาชน ท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ท จำกัด (FraPort AG) ซึ่งผู้ถือหุ้นฝ่ายข้างมากของบริษัทคือมลรัฐเฮ็สเซ่น และเมืองฟรังก์เฟิร์ทซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจมหาชนในการให้บริการสาธารณะ ทั้งนี้โดยสนามบินมีอาณาบริเวณกว้างขวาง และเป็นพื้นที่ที่ใช้เป็นโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมทางอากาศ และเปิดให้บริการแก่พลเมืองและผู้บริโภคทั่วไปใช้เป็นการเดินทางด้วยอากาศยาน และใช้เป็นสถานที่หย่อนใจยามว่างด้วย
ผู้ร้องทุกข์ในคดีนี้ เป็นสมาชิกองค์กรเอกชนแห่งหนึ่ง ซึ่งมุ่งคุ้มครองสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง โดยรณรงค์คัดค้านการส่งตัวบุคคลออกนอกประเทศด้วยการเนรเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการส่งตัวชาวต่างประเทศออกนอกประเทศเยอรมัน ซึ่งรัฐมอบหมายให้สายการบินเอกชนแห่งหนึ่งดำเนินการ ในการนี้สมาชิกขององค์กรเอกชนแห่งนี้ได้รวมตัวเป็นกลุ่ม มีสมาชิกทั้งสิ้นห้าคน เข้าไปแจกแถลงการณ์คัดค้านการเนรเทศชาวต่างชาติออกนอกประเทศ โดยเข้าไปในบริเวณห้องโถงผู้โดยสารขาออกของสนามบิน เมื่อเดือนมีนาคม ปี ๒๐๐๓ และแจกจ่ายแถลงการณ์บริเวณหน้าเคาเตอร์ให้บริการเช็คอินของสายการบินแห่งหนึ่ง เป็นเหตุให้บริษัทท่าอากาศยาน FraPort ออกคำสั่งห้ามบุคคลเหล่านั้นเข้าเขตสนามบิน และได้แจ้งให้บุคคลเหล่านั้นทาบว่า บริษัทท่าอากาศยานได้แจ้งความดำเนินคดีแก่คนทั้งห้าในข้อหาบุกรุกไว้แล้ว หากบุคคลทั้งห้ากลับเข้ามาในบริเวณสนามบินโดยไม่มีสิทธิอีก
บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ท ยังได้ทำหนังสือบอกกล่าวแก่บุคคลทั้งห้าว่า บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทได้วางระเบียบการใช้ท่าอากาศยานไว้ก่อนนี้แล้วว่า ห้ามทำการชุมนุม การโฆษณาสินค้า และการแจกใบปลิวในบริเวณสนามบิน เว้นแต่จะได้รับอนุญาตล่วงหน้า และได้แจ้งด้วยว่า บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทไม่อาจยอมให้มีการชุมนุมประท้วง หรือรณรงค์ใด ๆ ในเขตห้องโถงผู้โดยสารได้ เพราะจะกระทบต่อการดำเนินกิจการของสนามบินที่ต้องการความเป็นระเบียบเรียบร้อย และการรักษาความปลอดภัยแก่ผู้ใช้บริการสนามบิน และแก่สาธารณชนทั่วไปเป็นสำคัญ
ผู้ร้องทุกข์ทั้งห้าไม่เห็นด้วยกับบริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ท และเห็นว่าการกระทำของบริษัทเป็นการกระทำที่มิชอบ จึงร้องขอให้ศาลแพ่งไต่สวนแสดงสิทธิ การใช้สิทธิของบริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทที่ห้ามมิให้มีการประท้วง หรือแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนในรูปต่าง ๆ ในเขตพื้นที่ท่าอากาศยานเป็นการใช้สิทธิโดยมิชอบและขัดต่อกฎหมาย แต่ศาลแพ่งแห่งเมืองฟรังก์เฟิร์ทพิพากษายกคำร้อง ผู้ร้องจึงยื่นอุทธรณ์ และฎีกาต่อศาลยุติธรรมสูงสุดแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน แต่ศาลสูงแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันสั่งยกคำร้อง ด้วยเหตุนี้ผู้ร้องจึงยื่นร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าคำพิพากษาของศาลยุติธรรมสูงสุดดังกล่าวกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น และเสรีภาพในการชุมนุมของผู้ร้อง
คดีนี้มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ เป็นสิทธิทางมหาชนซึ่งรัฐธรรมนูญรับรองไว้เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิแก่พลเมืองในการอ้างยันต่อการใช้อำนาจรัฐ แต่กรณีนี้เป็นกรณีที่ผู้ร้องอ้างสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญขึ้นยันบริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทซึ่งเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเอกชน ถึงแม้ว่ามลรัฐ และเมืองฟรังก์เฟิร์ทจะมีหุ้นรวมกันเป็นฝ่ายข้างมาก ก็ไม่ทำให้บริษัทกลายเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน และสิทธิที่สนามบินใช้ก็เป็นสิทธิทางทรัพย์สินในฐานะผู้ประกอบการเอกชน เป็นสิทธิครอบครองทางแพ่ง ไม่ได้ใช้อำนาจรัฐ จึงน่าคิดว่า ผู้ร้องจะอ้างสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญขึ้นยันบริษัทซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันได้หรือไม่ เพียงใด ภายใต้เงื่อนไขใด
นอกจากนี้ การอ้างสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานในกรณีนี้ ก็เป็นการอ้างสิทธิขั้นพื้นฐานในการชุมนุมในที่สาธารณะ ซึ่งตามปกติย่อมต้องเป็นที่ซึ่งประชาชนสามารถใช้สอยได้อย่างอิสระ แต่กรณีนี้ผู้ร้องกำลังอ้างสิทธิที่จะทำการชุมนุมในบริเวณสนามบิน ซึ่งเป็นพื้นที่ในความควบคุมของเอกชน แม้เป็นพื้นที่ที่จัดไว้เพื่อให้บริการเป็นสาธารณประโยชน์ แต่ท่าอากาศยานก็ไม่ใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่เป็นสถานที่ที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะสำหรับให้บริการแก่ผู้เดินทางสัญจรไปมาโดยทางอากาศยาน ซึ่งต้องการความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยยิ่งกว่าสถานที่สำหรับให้บริการสาธารณะโดยทั่วไป การจะอ้างสิทธิชุมนุมในที่สาธารณะในกรณีนี้นอกจากจะรบกวนการสัญจรไปมาของคนทั่วไปแล้ว ยังเป็นการรบกวนการครอบครองของบริษัทท่าอากาศยานซึ่งประกอบการให้บริการแก่สายการบินพาณิชย์ ย่อมกระทบต่อประโยชน์ได้เสียทางการพาณิชย์ของบริษัท ดังนั้นจึงน่าสงสัยว่าการอ้างสิทธิชุมนุมในกรณีนี้จะอ้างความชอบธรรมได้อย่างไร เพียงใด
น่าคิดว่าศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันจะรับคำร้องเช่นนี้หรือไม่ และจะวินิจฉัยคำร้องนี้อย่างไร โดยเหตุผลเช่นไร? แล้วท่านผู้อ่านล่ะคิดเห็นเป็นอย่างไร? นี่เป็นเรื่องราวที่จะได้กล่าวถึงในตอนต่อไป
๒.คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญองค์คณะที่ ๑ ได้พิจารณาแล้วมีมติ ๗: ๑ ว่าคำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมสูงสุดกระทบต่อสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของผู้ร้อง ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและในการชุมนุมสาธารณะ และได้พิจารณาโดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของผู้ร้องไม่เพียงพอ จึงพิพากษาเพิกถอนคำพิพากษาของศาลยุติธรรม แล้วส่งประเด็นกลับไปยังศาลแขวงฟรังก์เฟิร์ทให้พิจารณาใหม่ ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้
๒.๑ บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทในฐานะผู้ประกอบการเอกชนจะมีความผูกพันต่อรัฐธรรมนูญเพียงใด?
ในประเด็นนี้ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันมีความเห็นว่า บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทในฐานะที่เป็นบริษัทมหาชนซึ่งมีรัฐเป็นเจ้าของย่อมต้องผูกพันต่อหลักประกันสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญที่รัฐต้องให้ความคุ้มครองแก่ประชาชน การที่ท่าอากาศยานใช้ทรัพย์สินคือท่าอากาศยานในฐานะเอกชน ไม่เป็นเหตุให้อ้างเป็นข้อยกเว้นให้บริษัทซึ่งแม้จะเป็นบุคคลแยกต่างหากจากรัฐที่เป็นผู้ถือหุ้นฝ่ายข้างมาก แต่ก็ดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ของรัฐ ไม่ต้องผูกพันตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้เป็นไปตามหลักที่ว่า หน่วยงานของรัฐทั้งปวงย่อมผูกพันตามรัฐธรรมนูญ
ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า โดยแห่งหลักความผูกพันตามรัฐธรรมนูญขององค์กรของรัฐทั้งปวงนั้น องค์กรใด ๆ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ย่อมต้องเคารพและยอมรับว่ารัฐธรรมนูญผูกพันองค์กรเหล่านั้นโดยตรง และความผูกพันเช่นนี้ย่อมเป็นความผูกพันอย่างครอบคลุมทุกด้าน เป็นการทั่วไป ไม่จำกัดผูกพันอยู่เฉพาะในบางขอบเขต หรือบางกิจการของรัฐเท่านั้น ทั้งยังมีค่าบังคับในฐานะที่เป็นหลักพื้นฐานที่ว่า ประชาชนทุกคนย่อมมีเสรีภาพ มีอิสระ ตราบเท่าที่ไม่มีกฎหมายห้าม ในขณะที่รัฐย่อมไม่อาจทำการใด ๆ ในทางที่กระทบต่อสิทธิของประชาชนได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายให้อำนาจไว้ภายในกรอบแห่งรัฐธรรมนูญ
ตามแนวคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมานั้น แม้จะยอมรับว่ารัฐธรรมนูญผูกพันองค์กรของรัฐ ในขณะที่เอกชนเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นหลักประกันแห่งอิสรภาพของประชาชนต่อการใช้อำนาจของรัฐ และเอกชนย่อมทำการทั้งหลายได้อย่างอิสระในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของความมีอิสระในการพัฒนาบุคลิกภาพของตนเองภายใต้ความรับผิดชอบของตนเอง การที่เอกชนทั้งปวงต้องผูกพันตามกฎหมายจึงมีในขอบเขตจำกัด และด้วยเหตุนี้เอกชนจึงไม่ถูกถือว่าต้องผูกพันตามรัฐธรรมนูญโดยตรง แต่ผูกพันต่อคุณค่าทางรัฐธรรมนูญโดยทางอ้อมผ่านทางกฎหมายธรรมดา และโดยการใช้อำนาจรัฐขององค์กรของรัฐต่าง ๆ ที่ปฏิบัติหน้าที่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายในกรอบแห่งรัฐธรรมนูญ โดยนัยนี้รัฐย่อมมีหน้าที่ทำการทั้งหลายในฐานะผู้ทำแทนประชาชนซึ่งมอบความไว้วางใจให้รัฐใช้อำนาจสาธารณะที่กฎหมายให้ไว้บังคับต่อประชาชนได้
ขณะที่รัฐมีอำนาจบังคับเหนือประชาชน รัฐก็ย่อมมีความรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การดำเนินการของรัฐจึงไม่อาจกระทำไปตามอำเภอใจโดยอ้างเสรีภาพที่จะทำการทั้งหลายโดยอิสระอย่างเช่นที่เอกชนจะอ้างได้ แต่รัฐมีหน้าที่ต้องแสดงออกและกระทำการทั้งปวงอย่างเป็นกลาง ในฐานะที่พึงเชื่อถือได้ว่าได้กระทำไปในฐานะผู้แทนของประโยชน์ส่วนรวม ในการนี้รัฐจะต้องเคารพต่อความคิดเห็นของประชาชนซึ่งอาจมีได้แตกต่างกันไป โดยเหตุนี้หน่วยงานของรัฐจึงได้ชื่อว่ามีความผูกพันโดยตรงต่อหลักประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญในขอบเขตกว้างขวาง และความผูกพันตามรัฐธรรมนูญนี้ ย่อมผูกพันต่อการดำเนินการทั้งปวงของรัฐทั้งที่เป็นการกระทำไปตามกฎหมายมหาชน และที่กระทำไปในแง่กฎหมายเอกชน หรือในฐานะที่กระทำการอย่างเอกชนด้วย
ความผูกพันต่อหลักประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญนี้ ไม่เพียงแต่จะใช้แก่การดำเนินกิจการของรัฐในรูปรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกิจการที่อยู่ใต้อำนาจบังคับควบคุมโดยตรงของรัฐเท่านั้น แต่ย่อมผูกพันผู้ประกอบการที่รัฐมีอำนาจครอบงำ แม้ว่าผู้ประกอบการนั้นจะจัดองค์กรแบบผสมระหว่างรัฐกับเอกชนในรูปที่เป็นบริษัทหรือองค์กรธุรกิจตามกฎหมายเอกชนอีกด้วย โดยเฉพาะในกรณีที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทหรือสถานประกอบการใดเกินกว่ากึ่งหนึ่งของหุ้นส่วนทั้งหมด และรัฐย่อมผูกพันต่อหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญทั้งในฐานะผู้ถือหุ้น และในฐานะผู้ประกอบการด้วย ทั้งนี้ ไม่ว่ารัฐจะมีส่วนกำหนดการตัดสินใจของผู้ประกอบการนั้นในรูปแบบใด ๆ ก็ตาม และไม่ว่าผู้ประกอบการนั้นจะได้วางหลักประกันที่จะปฏิบัติตามเจตจำนงของรัฐในฐานะผู้ถือสิทธิหรือมีอำนาจครอบงำในกิจการนั้นหรือไม่ เพียงใดก็ตาม ทั้งนี้เพราะเอกชนผู้ถือหุ้นในกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของฝ่ายข้างมากย่อมถูกกระทบกระเทือนสิทธิไปในทางเสียเปรียบ เพราะบุคคลเอกชนเหล่านั้นจะเข้าถือหุ้นในกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของหรือไม่ ย่อมเป็นเสรีภาพของเอกชนเหล่านั้นอยู่แล้วแต่ต้น และในระหว่างดำเนินกิจการ และแม้ในกรณีที่รัฐได้สิทธิเสียงข้างมากในกิจการของเอกชนนั้นมาภายหลัง เอกชนเหล่านั้นก็ย่อมมีอิสระที่จะจัดการผลประโยชน์ของตนเองได้อย่างอิสระอยู่แล้ว ยิ่งกว่านั้น ฐานะของเอกชนเหล่านั้นในการที่จะได้ประโยชน์จากหลักประกันตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลักประกันเสรีภาพในทรัพย์สินย่อมไม่ถูกกระทบกระเทือนไปเพียงเพราะเหตุที่กิจการนั้น ๆ ตกอยู่ในมือของรัฐแต่อย่างใด
๒.๒ สนามบินฟรังก์เฟิร์ทจัดเป็นที่สาธารณะอันผู้ร้องจะอ้างได้ว่ามีสิทธิขั้นพื้นฐานในการชุมนุมในเขตสนามบินฟรังก์เฟิร์ทโดยชอบได้หรือไม่ ?
ก) ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ารัฐธรรมนูญได้วางหลักประกันสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมไว้ โดยรับรองให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิชุมนุมโดยเลือกสถานที่ชุมนุมได้โดยอิสระ แต่สิทธิชุมนุมเช่นว่านี้ก็ไม่อาจเป็นสิทธิชนิดที่ผู้ชุมนุมจะอ้างเป็นความชอบธรรมที่จะเข้าไปชุมนุมในสถานที่สาธารณะใด ๆ ก็ได้ตามใจชอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ใช้เสรีภาพในการชุมนุมจะต้องระวังไม่ใช้สิทธิชุมนุมโดยละเมิดสิทธิตามรัฐธรรมนูญของผู้อื่น ดังนั้นผู้ชุมนุมย่อมไม่อาจอ้างสิทธิเข้าไปชุมนุมในเขตที่ดินหรือทรัพย์สินของเอกชนได้โดยพลการ แต่การชุมนุมสาธารณะอันเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญก็ไม่จำเป็นต้องจำกัดอยู่เฉพาะในเขตท้องถนนแต่เพียงแห่งเดียวแต่อย่างใด เพราะการชุมนุมชอบจะกระทำได้ในสถานที่แห่งอื่น โดยเฉพาะในพื้นที่ที่รัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจจัดให้สาธารณชนเข้าใช้สอยได้เป็นการทั่วไป ดังจะเห็นได้จากกรณีที่พื้นที่ถนนอาจขยายตัวออกไปโดยเชื่อมต่อเข้ากับพื้นที่ของห้างสรรพสินค้าที่จัดไว้บริการสาธารณชน หรือตลาด หรือสถานที่ที่เปิดไว้สำหรับเป็นที่พบปะกันระหว่างบุคคลทั่วไปโดยยอมให้ใช้สอยได้โดยไม่ต้องขออนุญาต
ดังนี้การชุมนุมสาธารณะย่อมไม่อาจตัดขาดจากการมีปฏิสัมพันธ์หรือการเข้าสื่อสารกับชุมชนในสถานที่ที่เปิดกว้างสำหรับการสื่อสารระหว่างกันเหล่านั้นได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ควบคุมดูแลการใช้สอยสถานที่เหล่านั้น หรือเอกชนที่เปิดให้คนทั่วไปใช้สถานที่เหล่านั้นเป็นปกติ จะพึงต้องผูกพันยอมรับคุณค่าพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่ตามเหตุผลของการใช้สอยพื้นที่เช่นนั้นเพียงใด ซึ่งศาลเห็นว่ารัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนผู้ประกอบการย่อมต้องยอมรับภาระจากความผูกพันทางรัฐธรรมนูญที่จะยอมรับสิทธิในการพบปะและสื่อสารถึงกันระหว่างประชาชนด้วย ทั้งนี้โดยไม่ต้องคำนึงถึงว่า พื้นที่เหล่านั้นติดต่ออยู่กับโครงสร้างพื้นฐานในการคมนาคมหรือการสัญจรไปมาโดยตรงหรือไม่ มีหลังคาคลุม หรืออยู่ในพื้นที่โล่งหรือไม่ หากเป็นพื้นที่ที่วิญญูชนพึงรับรู้เข้าใจได้ว่า เปิดให้ใช้เป็นการทั่วไปก็ย่อมต้องตกอยู่ใต้บังคับคุณค่าพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญในการรับรองสิทธิในการสื่อสารถึงกันโดยปริยาย
ด้วยเหตุนี้สถานที่ที่เปิดให้สาธารณชนใช้สอยในการพบปะสื่อสารระหว่างกันได้ หากตั้งอยู่โดยเชื่อมต่อหรือคู่เคียงกับถนนสาธารณะ จึงย่อมอาจถูกใช้สอยเพื่อประโยชน์ในการชุมนุมสาธารณะได้ โดยเฉพาะสถานที่ที่มีการเปิดให้สาธารณชนใช้สอยได้ตามปกติ ซึ่งย่อมจะแตกต่างจากสถานที่ที่มีการควบคุมการเข้าออกของเอกชนแต่ละคน โดยสงวนการอนุญาตให้เข้าใช้สอยได้เพียงเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะบางอย่างเท่านั้น และสถานที่เหล่านี้ไม่อาจนำมาใช้สอยเพื่อการชุมนุมสาธารณะได้ นอกจากนั้น การจะวินิจฉัยว่า สถานที่ต่าง ๆ นอกเหนือจากถนนหลวง ทางเดิน ลานหรือสนามสาธารณะแล้ว สถานที่ใดจะเป็นสถานที่เปิดรับการสื่อสารสาธารณะระหว่างผู้คนหรือไม่ ย่อมต้องพิจารณาตามความหมายของสถานที่เปิดสำหรับการสื่อสารระหว่างสาธารณชน ทั้งนี้ตามมาตรฐานความรู้สึกนึกคิดตามที่พึงเข้าใจกันเป็นการทั่วไปในหมู่วิญญูชนเป็นสำคัญ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะของสถานที่นั้น ๆ ด้วยว่า หากสถานที่นั้น ๆ มีการประกอบกิจกรรมอันหลากหลาย มีความมุ่งหมายต่าง ๆ กัน สำหรับประโยชน์ของผู้คนมากหน้าหลายตาจนถึงขนาดจะถือได้ว่าเป็นสถานที่สำหรับการแลกเปลี่ยนเรียนรู้หรือพบปะสังสรรค์กันอย่างไม่จำกัดหรือไม่
สถานที่ที่ผู้ร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญในคดีนี้ประสงค์จะใช้พบปะกันกับสาธารณชน คือห้องโถงผู้โดยสารขาออกนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า อาจจัดได้ว่าเป็นสถานที่อันเป็นสถานที่พบปะสาธารณะ และด้วยเหตุนี้ห้องโถงผู้โดยสารขาออกจึงจัดว่าเป็นสถานที่ที่อยู่ในกรอบแห่งความคุ้มครองของเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะตามรัฐธรรมนูญได้ เพราะห้องโถงผู้โดยสารขาออกนับเป็นสถานที่ที่จัดให้มีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ในการพบปะและติดต่อสื่อสารระหว่างสาธารณชนเป็นปกติธุระ
มาถึงตรงนี้ น่าคิดว่าแล้วศาลรัฐธรรมนูญจะมีหลักคิดอย่างไรในแง่การรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยในเขตห้องโถงขาออกของสนามบิน หรือจะวางขอบเขตของการใช้สิทธิชุมนุมอย่างไร?
ข) เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า ประชาชนมีสิทธิที่จะใช้เขตสนามบินเป็นสถานที่ใช้สิทธิชุมนุมตามรัฐธรรมนูญ การที่ศาลยุติธรรมสั่งยกคำร้องของผู้ร้อง จึงนับว่าคำพิพากษาของศาลยุติธรรมนั้นกระทบต่อสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานในการชุมนุมในที่สาธารณะไปในทางจำกัดสิทธิ และในการนี้ศาลรัฐธรรมนูญจึงพิจารณาต่อไปด้วยว่า การที่สนามบินวางระเบียบจำกัดการชุมนุมในฐานะที่เป็นผู้ควบคุมสถานที่จะเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิในการชุมนุมในที่สาธารณะหรือไม่ ?
ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ตามปกติสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะย่อมถูกจำกัดหรือได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมการชุมนุมตามกฎหมาย หรือในกรณีที่การชุมนุมนั้นกระทบต่อความสงบเรียบร้อยโดยปราศจากเหตุอันควร ก็กลายเป็นการชุมนุมที่ไม่สงบ และย่อมอาจถูกจำกัดโดยการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานตำรวจซึ่งทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยตามสมควรแก่เหตุได้ แต่ในกรณีที่เป็นปัญหาในคดีนี้ สิทธิในการชุมนุมของผู้ร้องถูกจำกัดโดยระเบียบหรือกฎข้อบังคับของบริษัทท่าอากาศยาน ซึ่งตราขึ้นเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในบริเวณสนามบิน หรือถูกจำกัดโดยการอำนาจของบริษัทการท่าอากาศยานในฐานะผู้ควบคุมดูแลสถานที่ จัดได้ว่าเป็นการใช้สิทธิในการขจัดปัดเป่าการรบกวนการครอบครองตามกฎหมาย ทั้งในแง่ของผู้ครอบครอง หรือในแง่ของเจ้าของกรรมสิทธิ์ตามกฎหมายเอกชนได้
แต่การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมเช่นนี้ ไม่อาจอ้างเหตุเพียงเพราะความเป็นผู้มีอำนาจครอบครอง หรือเจ้าของสถานที่ หรืออ้างว่าเป็นทรัพย์สินของเอกชนเท่านั้น เพราะการชุมนุมสาธารณะย่อมเป็นการชุมนุมในที่ที่เปิดให้สาธารณชนใช้สอยเพื่อการพบปะสังสรรค์หรือสื่อสารระหว่างกันเป็นการทั่วไปนั่นเอง การชุมนุมในที่สาธารณะตามรัฐธรรมนูญจึงไม่ต้องคำนึงถึงว่า สถานที่ที่เปิดกว้างสำหรับการพบปะสังสรรค์ หรือพบปะแลกเปลี่ยนความคิดเห็นหรือสื่อสารถึงกันในระหว่างสาธารณชนนั้นจะเป็นสถานที่เปิดโล่งตามธรรมชาติ หรือมีหลังคาคลุมหรือไม่ หากเป็นสถานที่ที่ตั้งอยู่ในอาคารที่มีขึ้นเพื่อการสื่อสารพบปะกันของสาธารณชนในฐานะที่เป็นประโยชน์สาธารณะแล้ว ก็ย่อมนับเป็นที่สาธารณะได้ทั้งสิ้น และด้วยเหตุนี้การชุมนุมสาธารณะจึงไม่อาจถูกห้ามหวงเพียงเพราะเป็นสถานที่มีหลังคาคลุมหรือไม่ การที่บริษัทการท่าอากาศยานออกระเบียบห้ามการชุมนุมในเขตสนามบินจึงเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมที่รัฐธรรมนูญรับรอง
ค) เมื่อถือว่าการออกระเบียบของบริษัทการท่าอากาศยานกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ก็ต้องพิจารณาต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวของบริษัทเป็นการกระทำโดยมีอำนาจจำกัดสิทธิของประชาชนโดยชอบหรือไม่?
ข้อนี้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การที่ศาลยุติธรรมวินิจฉัยรับรองว่า แม้บริษัทการท่าอากาศยานจะเปิดเขตสนามบินเพื่อให้บริการแก่คนทั่วไป ก็ไม่ตัดสิทธิในการหวงห้ามมิให้บุคคลบางประเภท โดยเฉพาะในคดีนี้คือสมาชิกองค์กรผู้ร้องเข้าไปในบริเวณท่าอากาศยานได้นั้น เป็นกาพิพากษารรับรองสิทธิแก่บริษัทการท่าอากาศยานกว้างขวางเกินกว่าเหตุ ทั้งนี้เพราะโดยทั่วไปแล้ว การใช้อำนาจเหนือทรัพย์สินของเอกชนแม้จะพึงได้รับความเคารพในฐานะเสรีภาพทางทรัพย์สินตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน แต่การใช้สิทธิเช่นนั้นก็ไม่อาจมีขอบเขตกว้างถึงขนาดอาจจำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ อันเป็นเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้เพราะการที่บริษัทการท่าอากาศยาน ซึ่งมีความผูกพันตามรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งขององค์กรของรัฐที่ดำเนินการในรูปนิติบุคคลเอกชนจะออกคำสั่งหรือวางกฎห้ามมิให้มีการชุมนุมในเขตท่าอากาศยานได้นั้น ต้องเป็นกรณีที่มีเหตุถึงขนาดสมควรห้ามเท่านั้น
กรณีที่มีเหตุสมควรได้แก่กรณีที่เห็นได้ชัดว่า การใช้เสรีภาพในการชุมนุมจะก่อให้เกิดภยันตรายโดยตรงแก่สิ่งที่กฎหมายมุ่งคุ้มครอง อย่างน้อยในระดับเดียวกันกับสิ่งที่กฎหมายมุ่งคุ้มครองแก่เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะนั้นเอง เช่นเสรีภาพในชีวิตร่างกาย หรือความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน รวมทั้งเสรีภาพในการเดินทางสัญจรโดยบริการสาธารณะ ซึ่งในการนี้บริษัทการท่าอากาศยานต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของสาธารณชนอื่น ๆ ที่ร่วมใช้ท่าอากาศยานอยู่ในขณะเดียวกันนั้นด้วยว่า อาจจะต้องถูกละเมิดสิทธิจนเกินสมควรแก่เหตุหรือไม่
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีที่การชุมนุมนั้นไม่กระทบกระเทือนต่อการดำเนินกิจการของการท่าอากาศยานในการบริหารจัดการ และอำนวยความสะดวกแก่การคมนาคมทางอากาศ โดยคำนึงถึงความสมควรแก่เหตุในแต่ละกรณี ๆ ประกอบกันนั้น การท่าอากาศยานย่อมชอบที่จะวางมาตรการที่เหมาะสมแก่การคุ้มครองและกำหนดขอบเขตการสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญให้เป็นที่รับรู้แก่สาธารณะได้ โดยคำนึงถึงความเหมาะสม ตามขนาดของพื้นที่ และเงื่อนไขที่จำเป็นในการดำเนินกิจการของการท่าอากาศยาน ทั้งนี้การวางมาตรการของบริษัทการท่าอากาศยานย่อมไม่กระทบต่อการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานที่มีหน้าที่ควบคุมการชุมนุม หรือเจ้าหน้าที่ตำรวจที่ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยและบังคับใช้กฎหมาย
แต่โดยที่การออกคำสั่งและการวางระเบียบของบริษัทการท่าอากาศยานที่ห้ามมิให้ผู้ร้องทุกข์ในคดีนี้เข้าเขตสนามบิน โดยมิได้มีการใช้ดุลพินิจชั่งน้ำหนักและประเมินถึงภยันตรายอันอาจเกิดขึ้นแต่อย่างใด ทั้งยังเป็นการห้ามอย่างไม่จำกัดระยะเวลา ไม่จำกัดชนิดหรือลักษณะของการชุมนุม และห้ามเป็นการทั่วไปทั่วทั้งบริเวณท่าอากาศยาน เว้นแต่จะเป็นสถานที่ที่ได้รับอนุญาตจากบริษัทการท่าอากาศยานเสียก่อนนั้น ส่อให้เห็นได้ว่าการท่าอากาศยานอาจสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ใช้สถานที่ได้ตามใจชอบ ดังนั้นการออกข้อบังคับของบริษัทการท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทย่อมเป็นการใช้อำนาจที่ไม่สอดคล้องต่อหลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ และฝ่าฝืนต่อหน้าที่ผูกพันตามรัฐธรรมนูญของบริษัทการท่าอากาศยาน
๓.นอกจากการละเมิดเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะแล้ว คำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมเป็นการละเมิดเสรีภาพในการแสดงคามคิดเห็นของผู้ร้องทุกข์ในคดีนี้ด้วยหรือไม่?
ก) ในคดีนี้ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันได้อธิบายไว้ด้วยว่า เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นนั้น ย่อมต้องได้รับความคุ้มครอง ณ สถานที่ที่มีการแสดงความคิดเห็นเช่นนั้น หรือ ณ สถานที่ที่การแสดงความคิดเห็นเช่นนั้นย่อมไปถึงผู้รับด้วย นอกจากนั้น ศาลยังได้ชี้ให้เห็นด้วยว่า ขอบเขตความคุ้มครองของเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นเช่นนั้น ย่อมกว้างขวางกว่าเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ ตรงที่การแสดงความคิดเห็นไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในพื้นที่อันเป็นแหล่งพบปะสังสรรค์เป็นการสาธารณะเท่านั้น เพราะการแสดงความคิดเห็นของเอกชนแม้จะเป็นไปเพื่อสื่อสารกับบุคคลอื่น ๆ เหมือนกัน แต่ก็ย่อมแตกต่างจากการชุมนุมสาธารณะ ตรงที่การแสดงความคิดเห็นไม่จำเป็นต้องอาศัยพื้นที่สาธารณะในทางกายภาพ และไม่ต้องอาศัยการติดต่อสื่อสารทางกายภาพซึ่งอาจก่อภาระแก่บุคคลอื่นตามมาแต่อย่างใด ดังนั้นเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นย่อมมีได้ในทุกที่ที่บุคคลแต่ละคนสามารถแสดงความคิดเห็นของตนให้ปรากฏรับรู้ได้
ข) คำสั่งห้ามเข้ามาในเขตท่าอากาศยานสำหรับแจกใบปลิวโดยไม่ได้รับอนุญาตก่อน ซึ่งศาลยุติธรรมได้รับรองโดยคำพิพากษายกคำร้องของผู้ร้องนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าเป็นคำสั่งห้ามที่บริษัทการท่าอากาศยานใช้อำนาจเกินกว่าเหตุ และขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐจะจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลใดบุคคลหนึ่งได้โดยชอบนั้น จะกระทำได้ต่อเมื่อการแสดงความคิดเห็นนั้นละเมิดต่อกฎหมายซึ่งมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้อื่นที่มีคุณค่าอย่างน้อยในระดับเดียวกันกับเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น
ศาลรัฐธรรมนูญได้ชี้ให้เห็นว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจอ้างเหตุที่การแสดงความคิดเห็นของบุคคลนั้นจะกระทบต่อบรรยากาศแห่งความสะดวกสบาย หรือความสบายใจของสาธารณชนมาเป็นความชอบธรรมในการออกคำสั่งเช่นนั้นได้ และไม่อาจอ้างว่าสาธารณชนไม่ประสงค์จะยุ่งเกี่ยวหรือรับรู้ถึงการโต้แย้งถกเถียงในประเด็นทางการเมือง หรือประเด็นขัดแย้งทางสังคมมาเป็นเหตุในการจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นได้
ในทำนองเดียวกัน ศาลรัฐธรรมนูญได้ชี้ไว้ด้วยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจห้ามการแสดงความคิดเห็น เพียงเพราะเห็นว่าการแสดงความคิดเห็นเป็นไปในทางที่ไม่เป็นธรรม หรือในทางที่เป็นการวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่บริษัทการท่าอากาศยานซึ่งเป็นผู้ควบคุมสถานที่ที่เปิดให้บริการแก่สาธารณชนขึ้นอ้างได้เช่นกัน
ยิ่งกว่านั้นศาลรัฐธรรมนูญยังได้ชี้ให้เห็นว่า การใช้สอยท่าอากาศยานเพื่อการแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนย่อมเป็นการอันพลเมืองชอบที่จะทำได้ ไม่ต่างจากการแสดงความคิดเห็นบนท้องถนนหรือทางสาธารณะ ทั้งนี้โดยย่อมมีข้อจำกัดว่าจะต้องอยู่ภายใต้หลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้อื่นด้วยพร้อมกันไป แต่ทั้งนี้ข้อจำกัดเรื่องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้อื่นนั้นต้องไม่เกินสมควรแก่เหตุด้วย
ด้วยเหตุนี้การวางกฎห้ามแจกใบปลิวหรือแถลงการณ์อย่างกว้างขวางเป็นการทั่วไป เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากบริษัทการท่าอากาศยานเสียก่อน จึงเป็นการใช้อำนาจในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐตามอำเภอใจอันขัดต่อรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดี การจำกัดเสรีภาพเช่นว่านั้นอาจทำได้ โดยจำกัดบริเวณ พื้นที่ ชนิด การใช้เครื่องอุปกรณ์ หรือเวลาในการแสดงความคิดเห็นเพื่อป้องกันการรบกวนการดำเนินกิจการ หรือการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพของการท่าอากาศยานย่อมกระทำได้ แต่โดยที่ข้อห้ามของบริษัทการท่าอากาศยานในกรณีนี้ได้ทำไปโดยไม่ได้คำนึงถึงการคุ้มครองเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นอย่างเพียงพอ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า การออกระเบียบและคำสั่งของบริษัทการท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทจึงเป็นการอันมิชอบด้วยกฎหมาย
เสรีภาพในการชุมนุมใช้ได้ในเขตสนามบินฟรังก์เฟิร์ทเพียงใด?
๑. ข้อเท็จจริง
สนามบินฟรังก์เฟิร์ทเป็นสนามบินที่ดำเนินการโดยบริษัทมหาชน ท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ท จำกัด (FraPort AG) ซึ่งผู้ถือหุ้นฝ่ายข้างมากของบริษัทคือมลรัฐเฮ็สเซ่น และเมืองฟรังก์เฟิร์ทซึ่งเป็นผู้ถืออำนาจมหาชนในการให้บริการสาธารณะ ทั้งนี้โดยสนามบินมีอาณาบริเวณกว้างขวาง และเป็นพื้นที่ที่ใช้เป็นโครงสร้างพื้นฐานด้านการคมนาคมทางอากาศ และเปิดให้บริการแก่พลเมืองและผู้บริโภคทั่วไปใช้เป็นการเดินทางด้วยอากาศยาน และใช้เป็นสถานที่หย่อนใจยามว่างด้วย
ผู้ร้องทุกข์ในคดีนี้ เป็นสมาชิกองค์กรเอกชนแห่งหนึ่ง ซึ่งมุ่งคุ้มครองสิทธิพลเมืองและสิทธิทางการเมือง โดยรณรงค์คัดค้านการส่งตัวบุคคลออกนอกประเทศด้วยการเนรเทศ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการส่งตัวชาวต่างประเทศออกนอกประเทศเยอรมัน ซึ่งรัฐมอบหมายให้สายการบินเอกชนแห่งหนึ่งดำเนินการ ในการนี้สมาชิกขององค์กรเอกชนแห่งนี้ได้รวมตัวเป็นกลุ่ม มีสมาชิกทั้งสิ้นห้าคน เข้าไปแจกแถลงการณ์คัดค้านการเนรเทศชาวต่างชาติออกนอกประเทศ โดยเข้าไปในบริเวณห้องโถงผู้โดยสารขาออกของสนามบิน เมื่อเดือนมีนาคม ปี ๒๐๐๓ และแจกจ่ายแถลงการณ์บริเวณหน้าเคาเตอร์ให้บริการเช็คอินของสายการบินแห่งหนึ่ง เป็นเหตุให้บริษัทท่าอากาศยาน FraPort ออกคำสั่งห้ามบุคคลเหล่านั้นเข้าเขตสนามบิน และได้แจ้งให้บุคคลเหล่านั้นทาบว่า บริษัทท่าอากาศยานได้แจ้งความดำเนินคดีแก่คนทั้งห้าในข้อหาบุกรุกไว้แล้ว หากบุคคลทั้งห้ากลับเข้ามาในบริเวณสนามบินโดยไม่มีสิทธิอีก
บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ท ยังได้ทำหนังสือบอกกล่าวแก่บุคคลทั้งห้าว่า บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทได้วางระเบียบการใช้ท่าอากาศยานไว้ก่อนนี้แล้วว่า ห้ามทำการชุมนุม การโฆษณาสินค้า และการแจกใบปลิวในบริเวณสนามบิน เว้นแต่จะได้รับอนุญาตล่วงหน้า และได้แจ้งด้วยว่า บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทไม่อาจยอมให้มีการชุมนุมประท้วง หรือรณรงค์ใด ๆ ในเขตห้องโถงผู้โดยสารได้ เพราะจะกระทบต่อการดำเนินกิจการของสนามบินที่ต้องการความเป็นระเบียบเรียบร้อย และการรักษาความปลอดภัยแก่ผู้ใช้บริการสนามบิน และแก่สาธารณชนทั่วไปเป็นสำคัญ
ผู้ร้องทุกข์ทั้งห้าไม่เห็นด้วยกับบริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ท และเห็นว่าการกระทำของบริษัทเป็นการกระทำที่มิชอบ จึงร้องขอให้ศาลแพ่งไต่สวนแสดงสิทธิ การใช้สิทธิของบริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทที่ห้ามมิให้มีการประท้วง หรือแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนในรูปต่าง ๆ ในเขตพื้นที่ท่าอากาศยานเป็นการใช้สิทธิโดยมิชอบและขัดต่อกฎหมาย แต่ศาลแพ่งแห่งเมืองฟรังก์เฟิร์ทพิพากษายกคำร้อง ผู้ร้องจึงยื่นอุทธรณ์ และฎีกาต่อศาลยุติธรรมสูงสุดแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน แต่ศาลสูงแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันสั่งยกคำร้อง ด้วยเหตุนี้ผู้ร้องจึงยื่นร้องทุกข์ต่อศาลรัฐธรรมนูญว่าคำพิพากษาของศาลยุติธรรมสูงสุดดังกล่าวกระทบต่อสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น และเสรีภาพในการชุมนุมของผู้ร้อง
คดีนี้มีปัญหาต้องวินิจฉัยว่า สิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ เป็นสิทธิทางมหาชนซึ่งรัฐธรรมนูญรับรองไว้เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิแก่พลเมืองในการอ้างยันต่อการใช้อำนาจรัฐ แต่กรณีนี้เป็นกรณีที่ผู้ร้องอ้างสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญขึ้นยันบริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทซึ่งเป็นนิติบุคคลที่จัดตั้งขึ้นตามกฎหมายเอกชน ถึงแม้ว่ามลรัฐ และเมืองฟรังก์เฟิร์ทจะมีหุ้นรวมกันเป็นฝ่ายข้างมาก ก็ไม่ทำให้บริษัทกลายเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน และสิทธิที่สนามบินใช้ก็เป็นสิทธิทางทรัพย์สินในฐานะผู้ประกอบการเอกชน เป็นสิทธิครอบครองทางแพ่ง ไม่ได้ใช้อำนาจรัฐ จึงน่าคิดว่า ผู้ร้องจะอ้างสิทธิขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญขึ้นยันบริษัทซึ่งเป็นเอกชนด้วยกันได้หรือไม่ เพียงใด ภายใต้เงื่อนไขใด
นอกจากนี้ การอ้างสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานในกรณีนี้ ก็เป็นการอ้างสิทธิขั้นพื้นฐานในการชุมนุมในที่สาธารณะ ซึ่งตามปกติย่อมต้องเป็นที่ซึ่งประชาชนสามารถใช้สอยได้อย่างอิสระ แต่กรณีนี้ผู้ร้องกำลังอ้างสิทธิที่จะทำการชุมนุมในบริเวณสนามบิน ซึ่งเป็นพื้นที่ในความควบคุมของเอกชน แม้เป็นพื้นที่ที่จัดไว้เพื่อให้บริการเป็นสาธารณประโยชน์ แต่ท่าอากาศยานก็ไม่ใช่สาธารณสมบัติของแผ่นดินสำหรับพลเมืองใช้ร่วมกัน แต่เป็นสถานที่ที่มีวัตถุประสงค์เฉพาะสำหรับให้บริการแก่ผู้เดินทางสัญจรไปมาโดยทางอากาศยาน ซึ่งต้องการความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยยิ่งกว่าสถานที่สำหรับให้บริการสาธารณะโดยทั่วไป การจะอ้างสิทธิชุมนุมในที่สาธารณะในกรณีนี้นอกจากจะรบกวนการสัญจรไปมาของคนทั่วไปแล้ว ยังเป็นการรบกวนการครอบครองของบริษัทท่าอากาศยานซึ่งประกอบการให้บริการแก่สายการบินพาณิชย์ ย่อมกระทบต่อประโยชน์ได้เสียทางการพาณิชย์ของบริษัท ดังนั้นจึงน่าสงสัยว่าการอ้างสิทธิชุมนุมในกรณีนี้จะอ้างความชอบธรรมได้อย่างไร เพียงใด
น่าคิดว่าศาลรัฐธรรมนูญแห่งสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันจะรับคำร้องเช่นนี้หรือไม่ และจะวินิจฉัยคำร้องนี้อย่างไร โดยเหตุผลเช่นไร? แล้วท่านผู้อ่านล่ะคิดเห็นเป็นอย่างไร? นี่เป็นเรื่องราวที่จะได้กล่าวถึงในตอนต่อไป
๒.คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเยอรมัน
ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญองค์คณะที่ ๑ ได้พิจารณาแล้วมีมติ ๗: ๑ ว่าคำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมสูงสุดกระทบต่อสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญของผู้ร้อง ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นและในการชุมนุมสาธารณะ และได้พิจารณาโดยคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของผู้ร้องไม่เพียงพอ จึงพิพากษาเพิกถอนคำพิพากษาของศาลยุติธรรม แล้วส่งประเด็นกลับไปยังศาลแขวงฟรังก์เฟิร์ทให้พิจารณาใหม่ ด้วยเหตุผลดังต่อไปนี้
๒.๑ บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทในฐานะผู้ประกอบการเอกชนจะมีความผูกพันต่อรัฐธรรมนูญเพียงใด?
ในประเด็นนี้ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันมีความเห็นว่า บริษัทท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทในฐานะที่เป็นบริษัทมหาชนซึ่งมีรัฐเป็นเจ้าของย่อมต้องผูกพันต่อหลักประกันสิทธิเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญที่รัฐต้องให้ความคุ้มครองแก่ประชาชน การที่ท่าอากาศยานใช้ทรัพย์สินคือท่าอากาศยานในฐานะเอกชน ไม่เป็นเหตุให้อ้างเป็นข้อยกเว้นให้บริษัทซึ่งแม้จะเป็นบุคคลแยกต่างหากจากรัฐที่เป็นผู้ถือหุ้นฝ่ายข้างมาก แต่ก็ดำเนินกิจการเพื่อประโยชน์ของรัฐ ไม่ต้องผูกพันตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้เป็นไปตามหลักที่ว่า หน่วยงานของรัฐทั้งปวงย่อมผูกพันตามรัฐธรรมนูญ
ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า โดยแห่งหลักความผูกพันตามรัฐธรรมนูญขององค์กรของรัฐทั้งปวงนั้น องค์กรใด ๆ ไม่ว่าจะเป็นฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และฝ่ายตุลาการ ย่อมต้องเคารพและยอมรับว่ารัฐธรรมนูญผูกพันองค์กรเหล่านั้นโดยตรง และความผูกพันเช่นนี้ย่อมเป็นความผูกพันอย่างครอบคลุมทุกด้าน เป็นการทั่วไป ไม่จำกัดผูกพันอยู่เฉพาะในบางขอบเขต หรือบางกิจการของรัฐเท่านั้น ทั้งยังมีค่าบังคับในฐานะที่เป็นหลักพื้นฐานที่ว่า ประชาชนทุกคนย่อมมีเสรีภาพ มีอิสระ ตราบเท่าที่ไม่มีกฎหมายห้าม ในขณะที่รัฐย่อมไม่อาจทำการใด ๆ ในทางที่กระทบต่อสิทธิของประชาชนได้ เว้นแต่จะมีกฎหมายให้อำนาจไว้ภายในกรอบแห่งรัฐธรรมนูญ
ตามแนวคำพิพากษาของศาลรัฐธรรมนูญที่ผ่านมานั้น แม้จะยอมรับว่ารัฐธรรมนูญผูกพันองค์กรของรัฐ ในขณะที่เอกชนเป็นผู้ได้รับประโยชน์จากรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นหลักประกันแห่งอิสรภาพของประชาชนต่อการใช้อำนาจของรัฐ และเอกชนย่อมทำการทั้งหลายได้อย่างอิสระในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของความมีอิสระในการพัฒนาบุคลิกภาพของตนเองภายใต้ความรับผิดชอบของตนเอง การที่เอกชนทั้งปวงต้องผูกพันตามกฎหมายจึงมีในขอบเขตจำกัด และด้วยเหตุนี้เอกชนจึงไม่ถูกถือว่าต้องผูกพันตามรัฐธรรมนูญโดยตรง แต่ผูกพันต่อคุณค่าทางรัฐธรรมนูญโดยทางอ้อมผ่านทางกฎหมายธรรมดา และโดยการใช้อำนาจรัฐขององค์กรของรัฐต่าง ๆ ที่ปฏิบัติหน้าที่โดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายในกรอบแห่งรัฐธรรมนูญ โดยนัยนี้รัฐย่อมมีหน้าที่ทำการทั้งหลายในฐานะผู้ทำแทนประชาชนซึ่งมอบความไว้วางใจให้รัฐใช้อำนาจสาธารณะที่กฎหมายให้ไว้บังคับต่อประชาชนได้
ขณะที่รัฐมีอำนาจบังคับเหนือประชาชน รัฐก็ย่อมมีความรับผิดชอบต่อประชาชนด้วย การดำเนินการของรัฐจึงไม่อาจกระทำไปตามอำเภอใจโดยอ้างเสรีภาพที่จะทำการทั้งหลายโดยอิสระอย่างเช่นที่เอกชนจะอ้างได้ แต่รัฐมีหน้าที่ต้องแสดงออกและกระทำการทั้งปวงอย่างเป็นกลาง ในฐานะที่พึงเชื่อถือได้ว่าได้กระทำไปในฐานะผู้แทนของประโยชน์ส่วนรวม ในการนี้รัฐจะต้องเคารพต่อความคิดเห็นของประชาชนซึ่งอาจมีได้แตกต่างกันไป โดยเหตุนี้หน่วยงานของรัฐจึงได้ชื่อว่ามีความผูกพันโดยตรงต่อหลักประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญในขอบเขตกว้างขวาง และความผูกพันตามรัฐธรรมนูญนี้ ย่อมผูกพันต่อการดำเนินการทั้งปวงของรัฐทั้งที่เป็นการกระทำไปตามกฎหมายมหาชน และที่กระทำไปในแง่กฎหมายเอกชน หรือในฐานะที่กระทำการอย่างเอกชนด้วย
ความผูกพันต่อหลักประกันสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญนี้ ไม่เพียงแต่จะใช้แก่การดำเนินกิจการของรัฐในรูปรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกิจการที่อยู่ใต้อำนาจบังคับควบคุมโดยตรงของรัฐเท่านั้น แต่ย่อมผูกพันผู้ประกอบการที่รัฐมีอำนาจครอบงำ แม้ว่าผู้ประกอบการนั้นจะจัดองค์กรแบบผสมระหว่างรัฐกับเอกชนในรูปที่เป็นบริษัทหรือองค์กรธุรกิจตามกฎหมายเอกชนอีกด้วย โดยเฉพาะในกรณีที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นในบริษัทหรือสถานประกอบการใดเกินกว่ากึ่งหนึ่งของหุ้นส่วนทั้งหมด และรัฐย่อมผูกพันต่อหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญทั้งในฐานะผู้ถือหุ้น และในฐานะผู้ประกอบการด้วย ทั้งนี้ ไม่ว่ารัฐจะมีส่วนกำหนดการตัดสินใจของผู้ประกอบการนั้นในรูปแบบใด ๆ ก็ตาม และไม่ว่าผู้ประกอบการนั้นจะได้วางหลักประกันที่จะปฏิบัติตามเจตจำนงของรัฐในฐานะผู้ถือสิทธิหรือมีอำนาจครอบงำในกิจการนั้นหรือไม่ เพียงใดก็ตาม ทั้งนี้เพราะเอกชนผู้ถือหุ้นในกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของฝ่ายข้างมากย่อมถูกกระทบกระเทือนสิทธิไปในทางเสียเปรียบ เพราะบุคคลเอกชนเหล่านั้นจะเข้าถือหุ้นในกิจการที่รัฐเป็นเจ้าของหรือไม่ ย่อมเป็นเสรีภาพของเอกชนเหล่านั้นอยู่แล้วแต่ต้น และในระหว่างดำเนินกิจการ และแม้ในกรณีที่รัฐได้สิทธิเสียงข้างมากในกิจการของเอกชนนั้นมาภายหลัง เอกชนเหล่านั้นก็ย่อมมีอิสระที่จะจัดการผลประโยชน์ของตนเองได้อย่างอิสระอยู่แล้ว ยิ่งกว่านั้น ฐานะของเอกชนเหล่านั้นในการที่จะได้ประโยชน์จากหลักประกันตามรัฐธรรมนูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง หลักประกันเสรีภาพในทรัพย์สินย่อมไม่ถูกกระทบกระเทือนไปเพียงเพราะเหตุที่กิจการนั้น ๆ ตกอยู่ในมือของรัฐแต่อย่างใด
๒.๒ สนามบินฟรังก์เฟิร์ทจัดเป็นที่สาธารณะอันผู้ร้องจะอ้างได้ว่ามีสิทธิขั้นพื้นฐานในการชุมนุมในเขตสนามบินฟรังก์เฟิร์ทโดยชอบได้หรือไม่ ?
ก) ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ารัฐธรรมนูญได้วางหลักประกันสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมไว้ โดยรับรองให้ประชาชนสามารถใช้สิทธิชุมนุมโดยเลือกสถานที่ชุมนุมได้โดยอิสระ แต่สิทธิชุมนุมเช่นว่านี้ก็ไม่อาจเป็นสิทธิชนิดที่ผู้ชุมนุมจะอ้างเป็นความชอบธรรมที่จะเข้าไปชุมนุมในสถานที่สาธารณะใด ๆ ก็ได้ตามใจชอบ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ผู้ใช้เสรีภาพในการชุมนุมจะต้องระวังไม่ใช้สิทธิชุมนุมโดยละเมิดสิทธิตามรัฐธรรมนูญของผู้อื่น ดังนั้นผู้ชุมนุมย่อมไม่อาจอ้างสิทธิเข้าไปชุมนุมในเขตที่ดินหรือทรัพย์สินของเอกชนได้โดยพลการ แต่การชุมนุมสาธารณะอันเป็นสิทธิตามรัฐธรรมนูญก็ไม่จำเป็นต้องจำกัดอยู่เฉพาะในเขตท้องถนนแต่เพียงแห่งเดียวแต่อย่างใด เพราะการชุมนุมชอบจะกระทำได้ในสถานที่แห่งอื่น โดยเฉพาะในพื้นที่ที่รัฐ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจจัดให้สาธารณชนเข้าใช้สอยได้เป็นการทั่วไป ดังจะเห็นได้จากกรณีที่พื้นที่ถนนอาจขยายตัวออกไปโดยเชื่อมต่อเข้ากับพื้นที่ของห้างสรรพสินค้าที่จัดไว้บริการสาธารณชน หรือตลาด หรือสถานที่ที่เปิดไว้สำหรับเป็นที่พบปะกันระหว่างบุคคลทั่วไปโดยยอมให้ใช้สอยได้โดยไม่ต้องขออนุญาต
ดังนี้การชุมนุมสาธารณะย่อมไม่อาจตัดขาดจากการมีปฏิสัมพันธ์หรือการเข้าสื่อสารกับชุมชนในสถานที่ที่เปิดกว้างสำหรับการสื่อสารระหว่างกันเหล่านั้นได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับว่า ในกรณีที่รัฐวิสาหกิจเป็นผู้ควบคุมดูแลการใช้สอยสถานที่เหล่านั้น หรือเอกชนที่เปิดให้คนทั่วไปใช้สถานที่เหล่านั้นเป็นปกติ จะพึงต้องผูกพันยอมรับคุณค่าพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญที่ดำรงอยู่ตามเหตุผลของการใช้สอยพื้นที่เช่นนั้นเพียงใด ซึ่งศาลเห็นว่ารัฐวิสาหกิจ หรือเอกชนผู้ประกอบการย่อมต้องยอมรับภาระจากความผูกพันทางรัฐธรรมนูญที่จะยอมรับสิทธิในการพบปะและสื่อสารถึงกันระหว่างประชาชนด้วย ทั้งนี้โดยไม่ต้องคำนึงถึงว่า พื้นที่เหล่านั้นติดต่ออยู่กับโครงสร้างพื้นฐานในการคมนาคมหรือการสัญจรไปมาโดยตรงหรือไม่ มีหลังคาคลุม หรืออยู่ในพื้นที่โล่งหรือไม่ หากเป็นพื้นที่ที่วิญญูชนพึงรับรู้เข้าใจได้ว่า เปิดให้ใช้เป็นการทั่วไปก็ย่อมต้องตกอยู่ใต้บังคับคุณค่าพื้นฐานทางรัฐธรรมนูญในการรับรองสิทธิในการสื่อสารถึงกันโดยปริยาย
ด้วยเหตุนี้สถานที่ที่เปิดให้สาธารณชนใช้สอยในการพบปะสื่อสารระหว่างกันได้ หากตั้งอยู่โดยเชื่อมต่อหรือคู่เคียงกับถนนสาธารณะ จึงย่อมอาจถูกใช้สอยเพื่อประโยชน์ในการชุมนุมสาธารณะได้ โดยเฉพาะสถานที่ที่มีการเปิดให้สาธารณชนใช้สอยได้ตามปกติ ซึ่งย่อมจะแตกต่างจากสถานที่ที่มีการควบคุมการเข้าออกของเอกชนแต่ละคน โดยสงวนการอนุญาตให้เข้าใช้สอยได้เพียงเพื่อวัตถุประสงค์เฉพาะบางอย่างเท่านั้น และสถานที่เหล่านี้ไม่อาจนำมาใช้สอยเพื่อการชุมนุมสาธารณะได้ นอกจากนั้น การจะวินิจฉัยว่า สถานที่ต่าง ๆ นอกเหนือจากถนนหลวง ทางเดิน ลานหรือสนามสาธารณะแล้ว สถานที่ใดจะเป็นสถานที่เปิดรับการสื่อสารสาธารณะระหว่างผู้คนหรือไม่ ย่อมต้องพิจารณาตามความหมายของสถานที่เปิดสำหรับการสื่อสารระหว่างสาธารณชน ทั้งนี้ตามมาตรฐานความรู้สึกนึกคิดตามที่พึงเข้าใจกันเป็นการทั่วไปในหมู่วิญญูชนเป็นสำคัญ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับลักษณะของสถานที่นั้น ๆ ด้วยว่า หากสถานที่นั้น ๆ มีการประกอบกิจกรรมอันหลากหลาย มีความมุ่งหมายต่าง ๆ กัน สำหรับประโยชน์ของผู้คนมากหน้าหลายตาจนถึงขนาดจะถือได้ว่าเป็นสถานที่สำหรับการแลกเปลี่ยนเรียนรู้หรือพบปะสังสรรค์กันอย่างไม่จำกัดหรือไม่
สถานที่ที่ผู้ร้องทุกข์ทางรัฐธรรมนูญในคดีนี้ประสงค์จะใช้พบปะกันกับสาธารณชน คือห้องโถงผู้โดยสารขาออกนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า อาจจัดได้ว่าเป็นสถานที่อันเป็นสถานที่พบปะสาธารณะ และด้วยเหตุนี้ห้องโถงผู้โดยสารขาออกจึงจัดว่าเป็นสถานที่ที่อยู่ในกรอบแห่งความคุ้มครองของเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะตามรัฐธรรมนูญได้ เพราะห้องโถงผู้โดยสารขาออกนับเป็นสถานที่ที่จัดให้มีไว้เพื่อสาธารณประโยชน์ในการพบปะและติดต่อสื่อสารระหว่างสาธารณชนเป็นปกติธุระ
มาถึงตรงนี้ น่าคิดว่าแล้วศาลรัฐธรรมนูญจะมีหลักคิดอย่างไรในแง่การรักษาความสงบเรียบร้อย และความปลอดภัยในเขตห้องโถงขาออกของสนามบิน หรือจะวางขอบเขตของการใช้สิทธิชุมนุมอย่างไร?
ข) เมื่อศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยว่า ประชาชนมีสิทธิที่จะใช้เขตสนามบินเป็นสถานที่ใช้สิทธิชุมนุมตามรัฐธรรมนูญ การที่ศาลยุติธรรมสั่งยกคำร้องของผู้ร้อง จึงนับว่าคำพิพากษาของศาลยุติธรรมนั้นกระทบต่อสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานในการชุมนุมในที่สาธารณะไปในทางจำกัดสิทธิ และในการนี้ศาลรัฐธรรมนูญจึงพิจารณาต่อไปด้วยว่า การที่สนามบินวางระเบียบจำกัดการชุมนุมในฐานะที่เป็นผู้ควบคุมสถานที่จะเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิในการชุมนุมในที่สาธารณะหรือไม่ ?
ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่า ตามปกติสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะย่อมถูกจำกัดหรือได้รับผลกระทบจากการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ที่มีอำนาจหน้าที่ควบคุมการชุมนุมตามกฎหมาย หรือในกรณีที่การชุมนุมนั้นกระทบต่อความสงบเรียบร้อยโดยปราศจากเหตุอันควร ก็กลายเป็นการชุมนุมที่ไม่สงบ และย่อมอาจถูกจำกัดโดยการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานตำรวจซึ่งทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยตามสมควรแก่เหตุได้ แต่ในกรณีที่เป็นปัญหาในคดีนี้ สิทธิในการชุมนุมของผู้ร้องถูกจำกัดโดยระเบียบหรือกฎข้อบังคับของบริษัทท่าอากาศยาน ซึ่งตราขึ้นเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในบริเวณสนามบิน หรือถูกจำกัดโดยการอำนาจของบริษัทการท่าอากาศยานในฐานะผู้ควบคุมดูแลสถานที่ จัดได้ว่าเป็นการใช้สิทธิในการขจัดปัดเป่าการรบกวนการครอบครองตามกฎหมาย ทั้งในแง่ของผู้ครอบครอง หรือในแง่ของเจ้าของกรรมสิทธิ์ตามกฎหมายเอกชนได้
แต่การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมเช่นนี้ ไม่อาจอ้างเหตุเพียงเพราะความเป็นผู้มีอำนาจครอบครอง หรือเจ้าของสถานที่ หรืออ้างว่าเป็นทรัพย์สินของเอกชนเท่านั้น เพราะการชุมนุมสาธารณะย่อมเป็นการชุมนุมในที่ที่เปิดให้สาธารณชนใช้สอยเพื่อการพบปะสังสรรค์หรือสื่อสารระหว่างกันเป็นการทั่วไปนั่นเอง การชุมนุมในที่สาธารณะตามรัฐธรรมนูญจึงไม่ต้องคำนึงถึงว่า สถานที่ที่เปิดกว้างสำหรับการพบปะสังสรรค์ หรือพบปะแลกเปลี่ยนความคิดเห็นหรือสื่อสารถึงกันในระหว่างสาธารณชนนั้นจะเป็นสถานที่เปิดโล่งตามธรรมชาติ หรือมีหลังคาคลุมหรือไม่ หากเป็นสถานที่ที่ตั้งอยู่ในอาคารที่มีขึ้นเพื่อการสื่อสารพบปะกันของสาธารณชนในฐานะที่เป็นประโยชน์สาธารณะแล้ว ก็ย่อมนับเป็นที่สาธารณะได้ทั้งสิ้น และด้วยเหตุนี้การชุมนุมสาธารณะจึงไม่อาจถูกห้ามหวงเพียงเพราะเป็นสถานที่มีหลังคาคลุมหรือไม่ การที่บริษัทการท่าอากาศยานออกระเบียบห้ามการชุมนุมในเขตสนามบินจึงเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมที่รัฐธรรมนูญรับรอง
ค) เมื่อถือว่าการออกระเบียบของบริษัทการท่าอากาศยานกระทบต่อสิทธิเสรีภาพของประชาชน ก็ต้องพิจารณาต่อไปว่า การกระทำดังกล่าวของบริษัทเป็นการกระทำโดยมีอำนาจจำกัดสิทธิของประชาชนโดยชอบหรือไม่?
ข้อนี้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การที่ศาลยุติธรรมวินิจฉัยรับรองว่า แม้บริษัทการท่าอากาศยานจะเปิดเขตสนามบินเพื่อให้บริการแก่คนทั่วไป ก็ไม่ตัดสิทธิในการหวงห้ามมิให้บุคคลบางประเภท โดยเฉพาะในคดีนี้คือสมาชิกองค์กรผู้ร้องเข้าไปในบริเวณท่าอากาศยานได้นั้น เป็นกาพิพากษารรับรองสิทธิแก่บริษัทการท่าอากาศยานกว้างขวางเกินกว่าเหตุ ทั้งนี้เพราะโดยทั่วไปแล้ว การใช้อำนาจเหนือทรัพย์สินของเอกชนแม้จะพึงได้รับความเคารพในฐานะเสรีภาพทางทรัพย์สินตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน แต่การใช้สิทธิเช่นนั้นก็ไม่อาจมีขอบเขตกว้างถึงขนาดอาจจำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ อันเป็นเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้เพราะการที่บริษัทการท่าอากาศยาน ซึ่งมีความผูกพันตามรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งขององค์กรของรัฐที่ดำเนินการในรูปนิติบุคคลเอกชนจะออกคำสั่งหรือวางกฎห้ามมิให้มีการชุมนุมในเขตท่าอากาศยานได้นั้น ต้องเป็นกรณีที่มีเหตุถึงขนาดสมควรห้ามเท่านั้น
กรณีที่มีเหตุสมควรได้แก่กรณีที่เห็นได้ชัดว่า การใช้เสรีภาพในการชุมนุมจะก่อให้เกิดภยันตรายโดยตรงแก่สิ่งที่กฎหมายมุ่งคุ้มครอง อย่างน้อยในระดับเดียวกันกับสิ่งที่กฎหมายมุ่งคุ้มครองแก่เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะนั้นเอง เช่นเสรีภาพในชีวิตร่างกาย หรือความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน รวมทั้งเสรีภาพในการเดินทางสัญจรโดยบริการสาธารณะ ซึ่งในการนี้บริษัทการท่าอากาศยานต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพของสาธารณชนอื่น ๆ ที่ร่วมใช้ท่าอากาศยานอยู่ในขณะเดียวกันนั้นด้วยว่า อาจจะต้องถูกละเมิดสิทธิจนเกินสมควรแก่เหตุหรือไม่
โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในกรณีที่การชุมนุมนั้นไม่กระทบกระเทือนต่อการดำเนินกิจการของการท่าอากาศยานในการบริหารจัดการ และอำนวยความสะดวกแก่การคมนาคมทางอากาศ โดยคำนึงถึงความสมควรแก่เหตุในแต่ละกรณี ๆ ประกอบกันนั้น การท่าอากาศยานย่อมชอบที่จะวางมาตรการที่เหมาะสมแก่การคุ้มครองและกำหนดขอบเขตการสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมตามรัฐธรรมนูญให้เป็นที่รับรู้แก่สาธารณะได้ โดยคำนึงถึงความเหมาะสม ตามขนาดของพื้นที่ และเงื่อนไขที่จำเป็นในการดำเนินกิจการของการท่าอากาศยาน ทั้งนี้การวางมาตรการของบริษัทการท่าอากาศยานย่อมไม่กระทบต่อการใช้อำนาจของเจ้าพนักงานที่มีหน้าที่ควบคุมการชุมนุม หรือเจ้าหน้าที่ตำรวจที่ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยและบังคับใช้กฎหมาย
แต่โดยที่การออกคำสั่งและการวางระเบียบของบริษัทการท่าอากาศยานที่ห้ามมิให้ผู้ร้องทุกข์ในคดีนี้เข้าเขตสนามบิน โดยมิได้มีการใช้ดุลพินิจชั่งน้ำหนักและประเมินถึงภยันตรายอันอาจเกิดขึ้นแต่อย่างใด ทั้งยังเป็นการห้ามอย่างไม่จำกัดระยะเวลา ไม่จำกัดชนิดหรือลักษณะของการชุมนุม และห้ามเป็นการทั่วไปทั่วทั้งบริเวณท่าอากาศยาน เว้นแต่จะเป็นสถานที่ที่ได้รับอนุญาตจากบริษัทการท่าอากาศยานเสียก่อนนั้น ส่อให้เห็นได้ว่าการท่าอากาศยานอาจสั่งอนุญาตหรือไม่อนุญาตให้ใช้สถานที่ได้ตามใจชอบ ดังนั้นการออกข้อบังคับของบริษัทการท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทย่อมเป็นการใช้อำนาจที่ไม่สอดคล้องต่อหลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานตามรัฐธรรมนูญ และฝ่าฝืนต่อหน้าที่ผูกพันตามรัฐธรรมนูญของบริษัทการท่าอากาศยาน
๓.นอกจากการละเมิดเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะแล้ว คำวินิจฉัยของศาลยุติธรรมเป็นการละเมิดเสรีภาพในการแสดงคามคิดเห็นของผู้ร้องทุกข์ในคดีนี้ด้วยหรือไม่?
ก) ในคดีนี้ศาลรัฐธรรมนูญเยอรมันได้อธิบายไว้ด้วยว่า เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นนั้น ย่อมต้องได้รับความคุ้มครอง ณ สถานที่ที่มีการแสดงความคิดเห็นเช่นนั้น หรือ ณ สถานที่ที่การแสดงความคิดเห็นเช่นนั้นย่อมไปถึงผู้รับด้วย นอกจากนั้น ศาลยังได้ชี้ให้เห็นด้วยว่า ขอบเขตความคุ้มครองของเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นเช่นนั้น ย่อมกว้างขวางกว่าเสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะ ตรงที่การแสดงความคิดเห็นไม่ได้จำกัดอยู่เฉพาะในพื้นที่อันเป็นแหล่งพบปะสังสรรค์เป็นการสาธารณะเท่านั้น เพราะการแสดงความคิดเห็นของเอกชนแม้จะเป็นไปเพื่อสื่อสารกับบุคคลอื่น ๆ เหมือนกัน แต่ก็ย่อมแตกต่างจากการชุมนุมสาธารณะ ตรงที่การแสดงความคิดเห็นไม่จำเป็นต้องอาศัยพื้นที่สาธารณะในทางกายภาพ และไม่ต้องอาศัยการติดต่อสื่อสารทางกายภาพซึ่งอาจก่อภาระแก่บุคคลอื่นตามมาแต่อย่างใด ดังนั้นเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นย่อมมีได้ในทุกที่ที่บุคคลแต่ละคนสามารถแสดงความคิดเห็นของตนให้ปรากฏรับรู้ได้
ข) คำสั่งห้ามเข้ามาในเขตท่าอากาศยานสำหรับแจกใบปลิวโดยไม่ได้รับอนุญาตก่อน ซึ่งศาลยุติธรรมได้รับรองโดยคำพิพากษายกคำร้องของผู้ร้องนั้น ศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าเป็นคำสั่งห้ามที่บริษัทการท่าอากาศยานใช้อำนาจเกินกว่าเหตุ และขัดต่อรัฐธรรมนูญ เพราะการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐจะจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของบุคคลใดบุคคลหนึ่งได้โดยชอบนั้น จะกระทำได้ต่อเมื่อการแสดงความคิดเห็นนั้นละเมิดต่อกฎหมายซึ่งมุ่งคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้อื่นที่มีคุณค่าอย่างน้อยในระดับเดียวกันกับเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น
ศาลรัฐธรรมนูญได้ชี้ให้เห็นว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจอ้างเหตุที่การแสดงความคิดเห็นของบุคคลนั้นจะกระทบต่อบรรยากาศแห่งความสะดวกสบาย หรือความสบายใจของสาธารณชนมาเป็นความชอบธรรมในการออกคำสั่งเช่นนั้นได้ และไม่อาจอ้างว่าสาธารณชนไม่ประสงค์จะยุ่งเกี่ยวหรือรับรู้ถึงการโต้แย้งถกเถียงในประเด็นทางการเมือง หรือประเด็นขัดแย้งทางสังคมมาเป็นเหตุในการจำกัดเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นได้
ในทำนองเดียวกัน ศาลรัฐธรรมนูญได้ชี้ไว้ด้วยว่า เจ้าหน้าที่ของรัฐไม่อาจห้ามการแสดงความคิดเห็น เพียงเพราะเห็นว่าการแสดงความคิดเห็นเป็นไปในทางที่ไม่เป็นธรรม หรือในทางที่เป็นการวิพากษ์วิจารณ์ในลักษณะที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายแก่บริษัทการท่าอากาศยานซึ่งเป็นผู้ควบคุมสถานที่ที่เปิดให้บริการแก่สาธารณชนขึ้นอ้างได้เช่นกัน
ยิ่งกว่านั้นศาลรัฐธรรมนูญยังได้ชี้ให้เห็นว่า การใช้สอยท่าอากาศยานเพื่อการแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนย่อมเป็นการอันพลเมืองชอบที่จะทำได้ ไม่ต่างจากการแสดงความคิดเห็นบนท้องถนนหรือทางสาธารณะ ทั้งนี้โดยย่อมมีข้อจำกัดว่าจะต้องอยู่ภายใต้หลักการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้อื่นด้วยพร้อมกันไป แต่ทั้งนี้ข้อจำกัดเรื่องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของผู้อื่นนั้นต้องไม่เกินสมควรแก่เหตุด้วย
ด้วยเหตุนี้การวางกฎห้ามแจกใบปลิวหรือแถลงการณ์อย่างกว้างขวางเป็นการทั่วไป เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากบริษัทการท่าอากาศยานเสียก่อน จึงเป็นการใช้อำนาจในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐตามอำเภอใจอันขัดต่อรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ดี การจำกัดเสรีภาพเช่นว่านั้นอาจทำได้ โดยจำกัดบริเวณ พื้นที่ ชนิด การใช้เครื่องอุปกรณ์ หรือเวลาในการแสดงความคิดเห็นเพื่อป้องกันการรบกวนการดำเนินกิจการ หรือการให้บริการอย่างมีประสิทธิภาพของการท่าอากาศยานย่อมกระทำได้ แต่โดยที่ข้อห้ามของบริษัทการท่าอากาศยานในกรณีนี้ได้ทำไปโดยไม่ได้คำนึงถึงการคุ้มครองเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นอย่างเพียงพอ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า การออกระเบียบและคำสั่งของบริษัทการท่าอากาศยานฟรังก์เฟิร์ทจึงเป็นการอันมิชอบด้วยกฎหมาย
