ความเป็นรัฐไม่ได้เกิดขึ้นเพราะการมีชุมนุมขยายตัวใหญ่ขึ้น แต่อยู่ที่การที่รัฐบาลหรือผู้ปกครองสามารถมีอำนาจควบคุมส่วนต่างๆ ของสังคมได้ และมีการยอมรับอำนาจของผู้ปกครองในอดีตเมื่อการคมนาคมยังไม่เจริญ อำนาจรับไม่ได้แทรกไปในทุกส่วน มีชุมชนจำนวนมากที่อยู่ห่างไกลออกไปปลอดจากการติดต่อควบคุมของศูนย์อำนาจ การเติบโตและความแตกต่างระหว่างชุมชนยังมีไม่มาก ทุกหนแห่งต่างตกอยู่ในความด้อยพัฒนาทางเทคโนโลยีเหมือนกัน
โดยเหตุนี้ รัฐและผู้ปกครองจึงใช้วิธีการต่างๆ ในการควบคุม นอกจากการมีกำลังบังคับที่เหนือกว่าแล้ว ก็ยังอาศัยวิธีการควบคุมอื่นๆ เช่น การผูกไมตรีด้วยการแต่งงาน การส่งลูกของผู้ปกครองไปดูแลหัวเมือง และจัดตั้งระบบราชการขึ้นดูแลหัวเมือง
เมืองหลวงกับหัวเมืองในสมัยอยุธยา ไม่น่าจะมีความแตกต่างกันมากนัก ความแตกต่างกันทางความเจริญน่าจะเกิดขึ้นเมื่อไม่นานมานี้เอง ก่อนการปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 ระบบราชการยังมีขนาดเล็ก กรมมีจำนวนน้อย และที่สำคัญก็คือมีงบประมาณใช้จ่ายไม่มากนัก แม้แต่กระทรวงศึกษาธิการซึ่งมีงบประมาณ และกำลังคนมากที่สุดในปัจจุบัน ก็ยังได้รับงบประมาณไม่ถึง 5% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดในสมัยก่อนการปฏิรูประบบราชการ
การปฏิรูประบบราชการเป็นการขยายโครงสร้างอำนาจรัฐอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน และเป็นโครงสร้างอำนาจทั้งเชิงกำลังบังคับ และเชิงอุดมการณ์ ทำให้รัฐสามารถครอบงำประชาชนได้มากขึ้นผ่านการทำงานของโครงสร้างอำนาจเหล่านั้น ความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างข้าราชการกับประชาชน เป็นไปในทิศทางเดียวคือ ประชาชนเป็นฝ่ายถูกกำหนดวิถีชีวิต ข้าราชการเป็นฝ่ายกำหนดว่าชุมชนใดจะได้อะไร ได้เมื่อใด และได้อย่างไร
การครอบงำของส่วนกลางก่อให้เกิดความขัดแย้งจนเป็นเหตุให้เกิดการกบฏในหัวเมืองหลายครั้ง ในสมัยก่อนเมืองใหญ่ๆ เช่น เชียงใหม่เป็นเมืองที่มีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์อย่างยาวนาน มีประเพณีวัฒนธรรม เชื้อชาติ และภาษาถิ่นของตนเอง และมีกษัตริย์ปกครองติดต่อมาเป็นเวลานับร้อยปี
รัฐส่วนกลางใช้วิธีควบคุมเมืองต่างๆ ด้วยการตั้งตัวแทนไปทำการที่จังหวัดต่างๆ แทนที่จะให้ท้องถิ่นทำกิจการต่างๆ ได้โดยตรง ระบบราชการส่วนภูมิภาคจึงเป็นการทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถพัฒนาตนเองได้ และเนื่องจากข้าราชการส่วนภูมิภาคมีการโยกย้ายสับเปลี่ยนตำแหน่งอยู่เป็นระยะๆ ความผูกพันกับท้องถิ่นจึงมีน้อย และไม่ได้เป็นปัจจัยผลักดันให้เกิดความคิดที่จะนำความเจริญไปยังท้องถิ่น
โครงสร้างอำนาจรัฐ โดยทั่วไปประกอบด้วยโครงสร้างของระบบราชการกับโครงสร้างทางการเมือง สำหรับสังคมไทยโครงสร้างอำนาจทางการเมืองมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โครงสร้างทางการเมืองก็มีน้อย และรวมศูนย์อยู่ที่ฝ่ายบริหาร ซึ่งก็ถูกครอบงำด้วยข้าราชการทหารแ ละพลเรือนเป็นเวลานาน ระบบราชการได้รับการปรับปรุงหลายครั้ง โดยเฉพาะในสมัยแห่งการพัฒนาหลัง พ.ศ. 2500 เกิดกรมใหม่ๆ ขึ้นหลายกรม และก่อให้เกิดการทำหน้าที่อย่างซ้ำซ้อนในหลายพื้นที่
การพัฒนาโครงสร้างทางการเมืองเพิ่งเกิดขึ้นอย่างจริงจังเมื่อ พ.ศ. 2540 ก่อนหน้านั้นแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ก็เป็นการเปลี่ยนแปลงที่เน้นเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ต่อมารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้จัดตั้งองค์กรอิสระขึ้น การเกิดองค์กรอิสระเหล่านี้ เป็นการแยกโครงสร้างใหม่ๆ ขึ้นมาให้ทำหน้าที่ตรวจสอบองค์กรอื่นๆ ที่มีอยู่แล้ว โดยเฉพาะฝ่ายบริหารและพรรคการเมือง แต่โครงสร้างทางการเมืองใหม่ๆ เหล่านี้ก็ยังไม่มีความเป็นสถาบันอย่างเต็มที่ เพราะฝ่ายการเมืองยังไม่ยอมรับ และมีความพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยยุบเลิกองค์กรอิสระเหล่านี้
โครงสร้างทางอำนาจจะไม่มีความหมายหากไม่มีงบประมาณ ตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา แม้จะมีการพัฒนา แต่ก็เกิดช่องว่างความไม่เท่าเทียมกันมากขึ้น สาเหตุสำคัญอย่างหนึ่งก็คือ การพัฒนาเป็นการพัฒนาที่เอากรมเป็นตัวตั้ง มิได้เอาพื้นที่เป็นตัวตั้ง โครงการพัฒนาต่างๆ เป็นโครงการที่กรมคิดขึ้นโดยยังไม่กำหนดพื้นที่ เมื่อได้งบประมาณแล้วจึงกำหนดพื้นที่จึงก่อให้เกิดการทำงานซ้ำซ้อน ที่สำคัญก็คือโครงการที่กรมคิด และสิ่งที่ชาวบ้านต้องการไม่ตรงกัน นอกจากนั้น งบประมาณที่ได้รับยังตกไม่ถึงมือประชาชนอย่างเต็มที่ เพราะมีการคอร์รัปชันเกิดขึ้นในการประมูลงานต่างๆ อย่างแพร่หลาย
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐต้องปรับเปลี่ยนวิธีคิดเสียใหม่จากการเอากรมเป็นตัวตั้ง ไปเป็นการเอาพื้นที่คือจังหวัดเป็นตัวตั้ง การให้คนในจังหวัดสามารถช่วยกันกำหนดแผนพัฒนาพื้นที่ได้ด้วยตนเอง ในการที่จะต้องมีการจัดตั้งประชาคมจังหวัดขึ้น เวลานี้จังหวัดมีองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหลายรูปแบบ ทั้ง อบต. อบจ. และเทศบาล และยังไม่มีการประสานงานกัน การมีจุดประสานร่วมกันก็คือ การตั้งเป้าหมายการพัฒนาร่วมกันว่าแต่ละจังหวัดต้องการบรรลุเป้าหลายอะไรบ้าง แล้วจึงมีการจัดทำโครงการภายหลัง ทั้งนี้หมายความว่าแต่ละจังหวัดต้องรู้สถานภาพของตนเองเสียก่อน โดยเทียบเคียงกับจังหวัดอื่นๆ ในขณะนี้ทาง UNDP ได้ทำดัชนีชี้วัดความเจริญด้านต่างๆ ของจังหวัดไว้ หากจังหวัดเองมีการรวบรวมดัชนีเหล่านี้ และจัดประชุมประชาคมจังหวัด ก็จะสามารถวิเคราะห์ได้ว่าจังหวัดของตนมีปัญหาอะไร และต้องการการแก้ไขอย่างไร
ประชาคมจังหวัดประกอบด้วยตัวแทนขององค์การปกครองท้องถิ่น กลุ่มอาสาสมัครเอกชน และตัวแทนของส่วนราชการต่างๆ ในการประชุมแต่ละส่วนสามารถเสนอความเห็น และร่วมกันกำหนดเป้าหมายได้ ที่สำคัญก็คือ จะต้องมีการใช้ดัชนีชี้วัดด้านความยากจนเปรียบเทียบจังหวัดต่างๆ แล้วจัดสรรเงินงบประมาณในอัตราส่วนที่มากกว่าให้แก่จังหวัดที่ขาดแคลน เพราะในเวลานี้จังหวัดที่ยากจนกลับได้รับการจัดสรรเงินน้อยกว่าจังหวัดที่ร่ำรวย และมีการพัฒนาสูงกว่า
อย่างไรก็ดี จังหวัดที่เจริญกว่าก็น่าจะมีการพิจารณาให้มีการจัดการตนเองให้เกิดความคล่องตัวมากขึ้น หรือจังหวัดและพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษ เช่น จังหวัดบริเวณชายแดน ก็อาจให้มีการบริหารที่แตกต่างไปจากจังหวัดอื่น ในขณะนี้มีจังหวัดหลายแห่ง เช่น เชียงใหม่ และภูเก็ต กำลังเสนอแนวคิดนี้อยู่
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐ จึงมีเงื่อนไขสำคัญเบื้องแรกคือ การปรับปรุงระบบงบประมาณ และการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยให้มีการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาระดับพื้นที่ หรือก่อให้เกิดการเทียบเคียงระหว่างจังหวัด (Changwat Benchmarking) การดำเนินการนี้จะช่วยลดความเข้มข้นของส่วนกลาง และไม่มีความจำเป็นที่จะต้องยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เพราะเมื่อหน่วยงานภูมิภาคไม่มีงบประมาณกิจกรรมต่างๆ ก็จะถูกโอนถ่ายไปยังท้องถิ่นเอง แต่ทั้งนี้ควรระลึกว่า การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ไม่ใช่การกระจายอำนาจไปให้ท้องถิ่น หากเป็นการโอนอำนาจจากส่วนกลางลงไปให้ถึงประชาชน โดยให้องค์การปกครองท้องถิ่นมีส่วนร่วมโดยเฉพาะด้านเทคนิค การดำเนินการดังกล่าวจะลดความเหลื่อมล้ำระหว่างส่วนกลางกับจังหวัดต่างๆ ได้
โดยเหตุนี้ รัฐและผู้ปกครองจึงใช้วิธีการต่างๆ ในการควบคุม นอกจากการมีกำลังบังคับที่เหนือกว่าแล้ว ก็ยังอาศัยวิธีการควบคุมอื่นๆ เช่น การผูกไมตรีด้วยการแต่งงาน การส่งลูกของผู้ปกครองไปดูแลหัวเมือง และจัดตั้งระบบราชการขึ้นดูแลหัวเมือง
เมืองหลวงกับหัวเมืองในสมัยอยุธยา ไม่น่าจะมีความแตกต่างกันมากนัก ความแตกต่างกันทางความเจริญน่าจะเกิดขึ้นเมื่อไม่นานมานี้เอง ก่อนการปฏิรูประบบราชการในสมัยรัชกาลที่ 5 ระบบราชการยังมีขนาดเล็ก กรมมีจำนวนน้อย และที่สำคัญก็คือมีงบประมาณใช้จ่ายไม่มากนัก แม้แต่กระทรวงศึกษาธิการซึ่งมีงบประมาณ และกำลังคนมากที่สุดในปัจจุบัน ก็ยังได้รับงบประมาณไม่ถึง 5% ของงบประมาณรายจ่ายทั้งหมดในสมัยก่อนการปฏิรูประบบราชการ
การปฏิรูประบบราชการเป็นการขยายโครงสร้างอำนาจรัฐอย่างที่ไม่เคยปรากฏมาก่อน และเป็นโครงสร้างอำนาจทั้งเชิงกำลังบังคับ และเชิงอุดมการณ์ ทำให้รัฐสามารถครอบงำประชาชนได้มากขึ้นผ่านการทำงานของโครงสร้างอำนาจเหล่านั้น ความสัมพันธ์ทางอำนาจระหว่างข้าราชการกับประชาชน เป็นไปในทิศทางเดียวคือ ประชาชนเป็นฝ่ายถูกกำหนดวิถีชีวิต ข้าราชการเป็นฝ่ายกำหนดว่าชุมชนใดจะได้อะไร ได้เมื่อใด และได้อย่างไร
การครอบงำของส่วนกลางก่อให้เกิดความขัดแย้งจนเป็นเหตุให้เกิดการกบฏในหัวเมืองหลายครั้ง ในสมัยก่อนเมืองใหญ่ๆ เช่น เชียงใหม่เป็นเมืองที่มีความเป็นมาทางประวัติศาสตร์อย่างยาวนาน มีประเพณีวัฒนธรรม เชื้อชาติ และภาษาถิ่นของตนเอง และมีกษัตริย์ปกครองติดต่อมาเป็นเวลานับร้อยปี
รัฐส่วนกลางใช้วิธีควบคุมเมืองต่างๆ ด้วยการตั้งตัวแทนไปทำการที่จังหวัดต่างๆ แทนที่จะให้ท้องถิ่นทำกิจการต่างๆ ได้โดยตรง ระบบราชการส่วนภูมิภาคจึงเป็นการทำให้ท้องถิ่นไม่สามารถพัฒนาตนเองได้ และเนื่องจากข้าราชการส่วนภูมิภาคมีการโยกย้ายสับเปลี่ยนตำแหน่งอยู่เป็นระยะๆ ความผูกพันกับท้องถิ่นจึงมีน้อย และไม่ได้เป็นปัจจัยผลักดันให้เกิดความคิดที่จะนำความเจริญไปยังท้องถิ่น
โครงสร้างอำนาจรัฐ โดยทั่วไปประกอบด้วยโครงสร้างของระบบราชการกับโครงสร้างทางการเมือง สำหรับสังคมไทยโครงสร้างอำนาจทางการเมืองมีการเปลี่ยนแปลงน้อยมาก แม้จะมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ. 2475 โครงสร้างทางการเมืองก็มีน้อย และรวมศูนย์อยู่ที่ฝ่ายบริหาร ซึ่งก็ถูกครอบงำด้วยข้าราชการทหารแ ละพลเรือนเป็นเวลานาน ระบบราชการได้รับการปรับปรุงหลายครั้ง โดยเฉพาะในสมัยแห่งการพัฒนาหลัง พ.ศ. 2500 เกิดกรมใหม่ๆ ขึ้นหลายกรม และก่อให้เกิดการทำหน้าที่อย่างซ้ำซ้อนในหลายพื้นที่
การพัฒนาโครงสร้างทางการเมืองเพิ่งเกิดขึ้นอย่างจริงจังเมื่อ พ.ศ. 2540 ก่อนหน้านั้นแม้จะมีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญ แต่ก็เป็นการเปลี่ยนแปลงที่เน้นเฉพาะความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ ต่อมารัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ได้จัดตั้งองค์กรอิสระขึ้น การเกิดองค์กรอิสระเหล่านี้ เป็นการแยกโครงสร้างใหม่ๆ ขึ้นมาให้ทำหน้าที่ตรวจสอบองค์กรอื่นๆ ที่มีอยู่แล้ว โดยเฉพาะฝ่ายบริหารและพรรคการเมือง แต่โครงสร้างทางการเมืองใหม่ๆ เหล่านี้ก็ยังไม่มีความเป็นสถาบันอย่างเต็มที่ เพราะฝ่ายการเมืองยังไม่ยอมรับ และมีความพยายามจะแก้ไขรัฐธรรมนูญโดยยุบเลิกองค์กรอิสระเหล่านี้
โครงสร้างทางอำนาจจะไม่มีความหมายหากไม่มีงบประมาณ ตลอดระยะเวลา 50 ปีที่ผ่านมา แม้จะมีการพัฒนา แต่ก็เกิดช่องว่างความไม่เท่าเทียมกันมากขึ้น สาเหตุสำคัญอย่างหนึ่งก็คือ การพัฒนาเป็นการพัฒนาที่เอากรมเป็นตัวตั้ง มิได้เอาพื้นที่เป็นตัวตั้ง โครงการพัฒนาต่างๆ เป็นโครงการที่กรมคิดขึ้นโดยยังไม่กำหนดพื้นที่ เมื่อได้งบประมาณแล้วจึงกำหนดพื้นที่จึงก่อให้เกิดการทำงานซ้ำซ้อน ที่สำคัญก็คือโครงการที่กรมคิด และสิ่งที่ชาวบ้านต้องการไม่ตรงกัน นอกจากนั้น งบประมาณที่ได้รับยังตกไม่ถึงมือประชาชนอย่างเต็มที่ เพราะมีการคอร์รัปชันเกิดขึ้นในการประมูลงานต่างๆ อย่างแพร่หลาย
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐต้องปรับเปลี่ยนวิธีคิดเสียใหม่จากการเอากรมเป็นตัวตั้ง ไปเป็นการเอาพื้นที่คือจังหวัดเป็นตัวตั้ง การให้คนในจังหวัดสามารถช่วยกันกำหนดแผนพัฒนาพื้นที่ได้ด้วยตนเอง ในการที่จะต้องมีการจัดตั้งประชาคมจังหวัดขึ้น เวลานี้จังหวัดมีองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นหลายรูปแบบ ทั้ง อบต. อบจ. และเทศบาล และยังไม่มีการประสานงานกัน การมีจุดประสานร่วมกันก็คือ การตั้งเป้าหมายการพัฒนาร่วมกันว่าแต่ละจังหวัดต้องการบรรลุเป้าหลายอะไรบ้าง แล้วจึงมีการจัดทำโครงการภายหลัง ทั้งนี้หมายความว่าแต่ละจังหวัดต้องรู้สถานภาพของตนเองเสียก่อน โดยเทียบเคียงกับจังหวัดอื่นๆ ในขณะนี้ทาง UNDP ได้ทำดัชนีชี้วัดความเจริญด้านต่างๆ ของจังหวัดไว้ หากจังหวัดเองมีการรวบรวมดัชนีเหล่านี้ และจัดประชุมประชาคมจังหวัด ก็จะสามารถวิเคราะห์ได้ว่าจังหวัดของตนมีปัญหาอะไร และต้องการการแก้ไขอย่างไร
ประชาคมจังหวัดประกอบด้วยตัวแทนขององค์การปกครองท้องถิ่น กลุ่มอาสาสมัครเอกชน และตัวแทนของส่วนราชการต่างๆ ในการประชุมแต่ละส่วนสามารถเสนอความเห็น และร่วมกันกำหนดเป้าหมายได้ ที่สำคัญก็คือ จะต้องมีการใช้ดัชนีชี้วัดด้านความยากจนเปรียบเทียบจังหวัดต่างๆ แล้วจัดสรรเงินงบประมาณในอัตราส่วนที่มากกว่าให้แก่จังหวัดที่ขาดแคลน เพราะในเวลานี้จังหวัดที่ยากจนกลับได้รับการจัดสรรเงินน้อยกว่าจังหวัดที่ร่ำรวย และมีการพัฒนาสูงกว่า
อย่างไรก็ดี จังหวัดที่เจริญกว่าก็น่าจะมีการพิจารณาให้มีการจัดการตนเองให้เกิดความคล่องตัวมากขึ้น หรือจังหวัดและพื้นที่ที่มีลักษณะพิเศษ เช่น จังหวัดบริเวณชายแดน ก็อาจให้มีการบริหารที่แตกต่างไปจากจังหวัดอื่น ในขณะนี้มีจังหวัดหลายแห่ง เช่น เชียงใหม่ และภูเก็ต กำลังเสนอแนวคิดนี้อยู่
การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจรัฐ จึงมีเงื่อนไขสำคัญเบื้องแรกคือ การปรับปรุงระบบงบประมาณ และการเพิ่มการมีส่วนร่วมของประชาชนโดยให้มีการกำหนดเป้าหมายการพัฒนาระดับพื้นที่ หรือก่อให้เกิดการเทียบเคียงระหว่างจังหวัด (Changwat Benchmarking) การดำเนินการนี้จะช่วยลดความเข้มข้นของส่วนกลาง และไม่มีความจำเป็นที่จะต้องยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค เพราะเมื่อหน่วยงานภูมิภาคไม่มีงบประมาณกิจกรรมต่างๆ ก็จะถูกโอนถ่ายไปยังท้องถิ่นเอง แต่ทั้งนี้ควรระลึกว่า การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ ไม่ใช่การกระจายอำนาจไปให้ท้องถิ่น หากเป็นการโอนอำนาจจากส่วนกลางลงไปให้ถึงประชาชน โดยให้องค์การปกครองท้องถิ่นมีส่วนร่วมโดยเฉพาะด้านเทคนิค การดำเนินการดังกล่าวจะลดความเหลื่อมล้ำระหว่างส่วนกลางกับจังหวัดต่างๆ ได้
