สมัยผมยังเรียนหนังสืออยู่ มีสถิติบอกว่ากรุงเทพฯ โตกว่าเชียงใหม่ยี่สิบเท่า เวลานี้ก็ยังเป็นเช่นนั้นอยู่ ดูเหมือนความแตกต่างระหว่างเมืองกับชนบทยังห่างออกไปทุกที
ความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองนี้มาจากสาเหตุสองประการ คือ ความเจริญทางเศรษฐกิจต่างกัน บางจังหวัดมีทรัพยากรมากกว่า มีกิจการค้าที่เจริญกว่าก็สามารถพัฒนาจังหวัดไปได้ อีกด้านหนึ่งเกิดจากการที่บางจังหวัดได้งบประมาณไปบำรุงจังหวัดมาก นานๆ เข้าความเจริญของจังหวัดนั้นก็มีสูงกว่าจังหวัดอื่นๆ
แท้ที่จริงแล้ว งบประมาณนี้ส่วนใหญ่ไม่ได้จัดสรรลงไปยังจังหวัดโดยตรง แต่กระทำผ่านงบประมาณของกรมต่างๆ แล้วกรมจึงลงไปทำงานในพื้นที่อีกทอดหนึ่ง มีบางส่วนที่จัดเป็นงบอุดหนุนของจังหวัดโดยตรง แต่ก็มีส่วนน้อยมาก
ไม่มีใครรู้ว่าจริงๆ แล้ว แต่ละจังหวัดมีงบลงไปเท่าใด ต้องไปรวบรวมงบประมาณที่แต่ละกรมได้รับแล้วลงไปดำเนินการที่จังหวัด จะว่าไปแล้วหลักเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณก็ไม่เกี่ยวข้องกับจังหวัด เพราะเป็นไปตามคำขอของกรมซึ่งเป็นฝ่ายเสนอโครงการต่างๆ เงินงบประมาณส่วนหนึ่ง กรมก็เก็บไว้ดำเนินการเอง ส่วนเงินที่ใช้ในพื้นที่ กรมก็มีการจัดซื้อจัดจ้างที่อยู่ในส่วนกลาง ดังนั้นงบประมาณของกรมก็มีการช่วงชิงกัน โดยบริษัทใหญ่ๆ ที่กรุงเทพฯ อาจมีการแบ่งงานซอยย่อยให้บริษัทท้องถิ่นทำบ้าง แต่ก็ไม่มาก
งบประมาณมีภารกิจที่สำคัญประการหนึ่ง คือ การช่วยลดความแตกต่างทางการพัฒนา ดังนั้นจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำ ก็ควรที่จะได้รับงบประมาณมากกว่าจังหวัดที่มีการพัฒนาสูง แต่ที่จริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น
ทาง UNDP ได้ทำการสำรวจและวัดความเจริญในด้านต่างๆ ของทุกจังหวัด และแบ่งออกเป็นจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูงมาก สูงมากแต่ไม่รวม กทม. สูงปานกลาง ต่ำ และต่ำมาก เมื่อเรานำข้อมูลนี้มาเทียบกัน การได้รับงบลงทุนจากเงินงบประมาณแล้วก็พบตัวเลขที่น่าตกใจว่า จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูงมาก 15 จังหวัดนั้น ได้รับงบลงทุนสูงสุด คือ 7,509 บาทต่อหัว จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำสุดได้รับไปเพียง 2,796 บาทต่อหัว จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูง จะได้รับงบมากกว่าจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำ นี่เป็นสาเหตุที่ทำให้ความแตกต่างระหว่างจังหวัดยังมีอยู่ เพราะตัวงบประมาณแทนที่จะไปช่วยลดช่องว่าง กลับไปเพิ่ม
คณะกรรมการปฏิรูปชุดที่มีคุณอานันท์ ปันยารชุน มีข้อเสนอว่า
(1) แยกงบประมาณหมวดงบประมาณออกเป็นงบที่มีกรมเป็นฐานกับงบประมาณจังหวัดที่จัดให้จังหวัดโดยตรง (ไม่ใช่งบอุดหนุนจังหวัด) เรียกว่า งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ
(2) ให้มีการระบุกรมที่ภารกิจทั้งหมดหรือส่วนใหญ่อยู่ที่ส่วนกลาง และกรมที่มีภารกิจในพื้นที่ หรือกรมที่มีภารกิจทั้งในส่วนกลางและในจังหวัด โดยให้งบรายจ่ายประจำยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง ส่วนงบลงทุนให้จัดสรรโดยตรงไปยังจังหวัด
(3) กำหนดวงเงินงบประมาณระดับจังหวัดร้อยละ 5 ของงบประมาณทั้งหมด หรือประมาณ 100,000 ล้านบาท โดยแยกออกมาจากงบประมาณจังหวัดบูรณาการซึ่งมีประมาณ 18,000 ล้านบาท
ในการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัด จะต้องเป็นไปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ นั่นคือ ต้องจัดสรรลงไปในพื้นที่ที่ประสบปัญหาการพัฒนาคุณภาพชีวิต โดยใช้เกณฑ์การจัดสรรวงเงินงบประมาณแต่ละจังหวัด 4 มิติคือ
(1) จำนวนประชากรในจังหวัด (น้ำหนักร้อยละ 25)
(2) รายได้เฉลี่ยครัวเรือนต่อปี (น้ำหนักร้อยละ 25)
(3) สัดส่วนคนจนในจังหวัด (น้ำหนักร้อยละ 25)
(4) ดัชนีความก้าวหน้าของคน (น้ำหนักร้อยละ 25)
หากใช้เกณฑ์นี้จังหวัดที่จะได้รับการจัดสรรงบประมาณมากที่สุดคือแม่ฮ่องสอน ต่ำสุดคือ ภูเก็ต ซึ่งเป็นจังหวัดที่ส่งภาษีเข้าคลังมากเป็นอันดับต้นๆ
การที่จังหวัดจะมีงบประมาณของตนเองมากขึ้นนี้ จะต้องส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายคุณภาพชีวิตที่ประชาชนต้องการบรรลุด้วย ประชาชนจึงจะกำหนดชะตากรรมของตนเองได้ ทั้งนี้โดยจัดให้มีสมัชชาจังหวัดขึ้น ทำหน้าที่ดังกล่าว
จนบัดนี้ข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปก็ยังไม่มีการนำไปปฏิบัติ เพราะมุ่งคำนึงถึงแต่การสนับสนุนทางการเมือง ความเหลื่อมล้ำก็ยังมีอยู่ แล้วจะหวังความเป็นธรรม และความปรองดองได้อย่างไร
ความเหลื่อมล้ำระหว่างเมืองนี้มาจากสาเหตุสองประการ คือ ความเจริญทางเศรษฐกิจต่างกัน บางจังหวัดมีทรัพยากรมากกว่า มีกิจการค้าที่เจริญกว่าก็สามารถพัฒนาจังหวัดไปได้ อีกด้านหนึ่งเกิดจากการที่บางจังหวัดได้งบประมาณไปบำรุงจังหวัดมาก นานๆ เข้าความเจริญของจังหวัดนั้นก็มีสูงกว่าจังหวัดอื่นๆ
แท้ที่จริงแล้ว งบประมาณนี้ส่วนใหญ่ไม่ได้จัดสรรลงไปยังจังหวัดโดยตรง แต่กระทำผ่านงบประมาณของกรมต่างๆ แล้วกรมจึงลงไปทำงานในพื้นที่อีกทอดหนึ่ง มีบางส่วนที่จัดเป็นงบอุดหนุนของจังหวัดโดยตรง แต่ก็มีส่วนน้อยมาก
ไม่มีใครรู้ว่าจริงๆ แล้ว แต่ละจังหวัดมีงบลงไปเท่าใด ต้องไปรวบรวมงบประมาณที่แต่ละกรมได้รับแล้วลงไปดำเนินการที่จังหวัด จะว่าไปแล้วหลักเกณฑ์ในการจัดสรรงบประมาณก็ไม่เกี่ยวข้องกับจังหวัด เพราะเป็นไปตามคำขอของกรมซึ่งเป็นฝ่ายเสนอโครงการต่างๆ เงินงบประมาณส่วนหนึ่ง กรมก็เก็บไว้ดำเนินการเอง ส่วนเงินที่ใช้ในพื้นที่ กรมก็มีการจัดซื้อจัดจ้างที่อยู่ในส่วนกลาง ดังนั้นงบประมาณของกรมก็มีการช่วงชิงกัน โดยบริษัทใหญ่ๆ ที่กรุงเทพฯ อาจมีการแบ่งงานซอยย่อยให้บริษัทท้องถิ่นทำบ้าง แต่ก็ไม่มาก
งบประมาณมีภารกิจที่สำคัญประการหนึ่ง คือ การช่วยลดความแตกต่างทางการพัฒนา ดังนั้นจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำ ก็ควรที่จะได้รับงบประมาณมากกว่าจังหวัดที่มีการพัฒนาสูง แต่ที่จริงไม่ได้เป็นเช่นนั้น
ทาง UNDP ได้ทำการสำรวจและวัดความเจริญในด้านต่างๆ ของทุกจังหวัด และแบ่งออกเป็นจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูงมาก สูงมากแต่ไม่รวม กทม. สูงปานกลาง ต่ำ และต่ำมาก เมื่อเรานำข้อมูลนี้มาเทียบกัน การได้รับงบลงทุนจากเงินงบประมาณแล้วก็พบตัวเลขที่น่าตกใจว่า จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูงมาก 15 จังหวัดนั้น ได้รับงบลงทุนสูงสุด คือ 7,509 บาทต่อหัว จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำสุดได้รับไปเพียง 2,796 บาทต่อหัว จังหวัดที่มีระดับการพัฒนาสูง จะได้รับงบมากกว่าจังหวัดที่มีระดับการพัฒนาต่ำ นี่เป็นสาเหตุที่ทำให้ความแตกต่างระหว่างจังหวัดยังมีอยู่ เพราะตัวงบประมาณแทนที่จะไปช่วยลดช่องว่าง กลับไปเพิ่ม
คณะกรรมการปฏิรูปชุดที่มีคุณอานันท์ ปันยารชุน มีข้อเสนอว่า
(1) แยกงบประมาณหมวดงบประมาณออกเป็นงบที่มีกรมเป็นฐานกับงบประมาณจังหวัดที่จัดให้จังหวัดโดยตรง (ไม่ใช่งบอุดหนุนจังหวัด) เรียกว่า งบเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ
(2) ให้มีการระบุกรมที่ภารกิจทั้งหมดหรือส่วนใหญ่อยู่ที่ส่วนกลาง และกรมที่มีภารกิจในพื้นที่ หรือกรมที่มีภารกิจทั้งในส่วนกลางและในจังหวัด โดยให้งบรายจ่ายประจำยังคงอยู่ที่ส่วนกลาง ส่วนงบลงทุนให้จัดสรรโดยตรงไปยังจังหวัด
(3) กำหนดวงเงินงบประมาณระดับจังหวัดร้อยละ 5 ของงบประมาณทั้งหมด หรือประมาณ 100,000 ล้านบาท โดยแยกออกมาจากงบประมาณจังหวัดบูรณาการซึ่งมีประมาณ 18,000 ล้านบาท
ในการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัด จะต้องเป็นไปเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ นั่นคือ ต้องจัดสรรลงไปในพื้นที่ที่ประสบปัญหาการพัฒนาคุณภาพชีวิต โดยใช้เกณฑ์การจัดสรรวงเงินงบประมาณแต่ละจังหวัด 4 มิติคือ
(1) จำนวนประชากรในจังหวัด (น้ำหนักร้อยละ 25)
(2) รายได้เฉลี่ยครัวเรือนต่อปี (น้ำหนักร้อยละ 25)
(3) สัดส่วนคนจนในจังหวัด (น้ำหนักร้อยละ 25)
(4) ดัชนีความก้าวหน้าของคน (น้ำหนักร้อยละ 25)
หากใช้เกณฑ์นี้จังหวัดที่จะได้รับการจัดสรรงบประมาณมากที่สุดคือแม่ฮ่องสอน ต่ำสุดคือ ภูเก็ต ซึ่งเป็นจังหวัดที่ส่งภาษีเข้าคลังมากเป็นอันดับต้นๆ
การที่จังหวัดจะมีงบประมาณของตนเองมากขึ้นนี้ จะต้องส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการกำหนดเป้าหมายคุณภาพชีวิตที่ประชาชนต้องการบรรลุด้วย ประชาชนจึงจะกำหนดชะตากรรมของตนเองได้ ทั้งนี้โดยจัดให้มีสมัชชาจังหวัดขึ้น ทำหน้าที่ดังกล่าว
จนบัดนี้ข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปก็ยังไม่มีการนำไปปฏิบัติ เพราะมุ่งคำนึงถึงแต่การสนับสนุนทางการเมือง ความเหลื่อมล้ำก็ยังมีอยู่ แล้วจะหวังความเป็นธรรม และความปรองดองได้อย่างไร
