สราวุธ เบญจกุล
รองเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรม
หลักการสำคัญประการหนึ่งที่ผู้บริหารในองค์กรภาครัฐต้องคำนึงถึงในการบริหารจัดการองค์กรให้สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือการนำหลัก “ธรรมาภิบาล” หรือ “Good Governance” ซึ่งประกอบด้วย หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักความมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า มาใช้ในองค์กรเพื่อให้การบริหารจัดการภายในองค์กรเป็นไปอย่างเป็นธรรม ถูกต้อง มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เช่นเดียวกับการบริหารงาน ผู้บริหารมีหน้าที่ในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามกฎหมาย และในขณะเดียวกันต้องมีกระบวนการตรวจสอบระบบการทำงานภายในองค์กรให้เป็นไปอย่างถูกต้อง โปร่งใส เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ ดังนั้น หากผู้บริหารมิได้นำเอาหลัก “ธรรมาภิบาล” มาใช้ในการบริหาร อาจต้องมีความรับผิดเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจของตน ตัวอย่างเช่น การใช้ดุลพินิจเพื่อแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งสูงขึ้น หรือการใช้ดุลพินิจพิจารณาประเมินเพื่อเลื่อนขั้นเงินเดือนโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง หรือการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารในหน่วยงานอย่างไม่โปร่งใส และมีการเลือกปฏิบัติ เป็นต้น
โดยเฉพาะในกรณีที่มีการออก “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ให้คำนิยามไว้ว่าเป็น “การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ” และคำสั่งทางปกครองนั้นต้องเป็นคำสั่งที่มีผลบังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ตัวอย่างเช่น การที่หน่วยงานออกคำสั่งให้ลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ซึ่งกระทำการทุจริต เป็นต้น
อย่างไรก็ดี อาจเกิดกรณีที่ผู้บริหารขององค์กรมีการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคำสั่งดังกล่าวก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายต่อผู้รับคำสั่งทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2540 มาตรา 42 จึงกำหนดให้ “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”
แต่หากเป็น “ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด” อันมีผลให้กรณีที่เห็นว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้รับคำสั่งทางปกครองที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้นตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด โดยอาจมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะหรือถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะ ก็ต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ส่วนที่ 5 ว่าด้วยการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ดังนั้นผู้รับคำสั่งทางปกครองจะฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ก็ต่อเมื่อตนได้ทำการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้นแล้ว และได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์หรือมิได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้
กรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายหลังจากที่มีคำวินิจฉัยอุทธรณ์แล้ว คงไม่มีปัญหาในทางปฏิบัติมากนัก แต่กรณีที่ยังมิได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ ผู้รับคำสั่งทางปกครองจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนอย่างไร ระยะเวลาที่ต้องรอผลการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองใช้เวลานานเพียงใด และเมื่อใดจึงจะถือว่าหน่วยงานทางปกครองมิได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งศาลปกครองได้เคยวางหลักไว้ในกรณีที่เกิดปัญหาข้างต้นว่ากรณีที่ไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาไว้เป็นการเฉพาะ หน่วยงาน ทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐควรดำเนินการตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539
เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดให้ดำเนินการตามขั้นตอนก่อนการฟ้องคดี
ในการดำเนินการตามขั้นตอนก่อนการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 44 กำหนดให้ “...ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว” และ “คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย” ซึ่งศาลปกครองได้เคยมีคำวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องไว้หลายกรณีว่าในกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ผู้อุทธรณ์คำสั่งทางปกครองต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ก่อน จึงจะนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้ ตัวอย่างเช่น
คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ 460/2550 ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ตามที่กฎหมายกำหนด ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องดังกล่าวก่อนนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง มีผลให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ 288/2550 ผู้ฟ้องคดีจะยื่นอุทธรณ์คำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการภายในระยะเวลา 30 วันนับแต่วันที่ได้รับทราบคำสั่ง แต่เนื่องจากหนังสืออุทธรณ์มิได้แสดงข้อเท็จจริงและเหตุผลในการอุทธรณ์ให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีถูกลงโทษโดยไม่ถูกต้อง ไม่เหมาะสมหรือไม่เป็นธรรมอย่างไร คำอุทธรณ์ดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎ ก.ค. ว่าด้วยการอุทธรณ์และการพิจารณาอุทธรณ์ แม้ผู้ฟ้องคดีจะได้ส่งหนังสือชี้แจงเพิ่มเติมในภายหลังก็ตาม แต่ก็ได้ดำเนินการเมื่อพ้นระยะเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งลงโทษทางวินัย จึงไม่มีผลทำให้อุทธรณ์ที่ยื่นโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย กลับกลายเป็นอุทธรณ์ที่ชอบด้วยกฎหมาย จึงถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีมิได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายตามที่กฎหมายกำหนดไว้ก่อนฟ้องคดี มีผลให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
อย่างไรก็ดี ถ้ามีการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ผู้รับอุทธรณ์ไม่ดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนเสียเอง ย่อมถือได้ว่าผู้อุทธรณ์คำสั่งทางปกครองได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดแล้ว ตัวอย่างเช่น
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 235/2547 ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งย้ายไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งในกรณีดังกล่าวผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องส่งเรื่องไปยังคณะอนุกรรมการสามัญประจำกระทรวง (อ.ก.พ. กระทรวง)เพื่อพิจารณา แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดกลับมีคำวินิจฉัยเสียเอง และแจ้งผลการพิจารณาให้ผู้ฟ้องคดีทราบ เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายแล้ว
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 367/2545 เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานครไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี โดยไม่รายงานความเห็นไปยังอธิบดีกรมที่ดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาล ถือเป็นคำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ไม่ถูกต้อง จึงถือว่าผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว
นอกจากนี้ถ้าปรากฏข้อเท็จจริงว่า ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือความเสียหายไว้เป็นการเฉพาะ ซึ่งรวมถึงไม่มีบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ด้วย ผู้ฟ้องคดีสามารถนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้โดยไม่ต้องดำเนินการใดๆก่อน ตัวอย่างเช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 353/2549 ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นทายาทโดยธรรมของผู้ที่ถูกคำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการ เนื่องจากทำให้ไม่ได้รับเงินบำนาญปกติที่ถูกชะลอการเบิกจ่ายและเงินบำเหน็จตกทอด เมื่อไม่มีบทบัญญัติหรือข้อกำหนดใดให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งเป็นทายาทโดยธรรมต้องดำเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการใดสำหรับการแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายดังเช่นผู้ถูกคำสั่งลงโทษทางวินัย ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่จึงมีสิทธินำคดีมาฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครอง
สำหรับกรณีของระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้น มีตัวอย่างคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.217/2549 วินิจฉัยว่า แม้ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 ไม่ได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งลงโทษไว้ แต่เมื่อพิจารณาเทียบเคียงจากระยะเวลาในการพิจารณาคำสั่งทางปกครองที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันอันเป็นระยะเวลาสูงสุดตามมาตรา 45 ซึ่งข้อเท็จจริงในคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง และผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการ และได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) นับตั้งแต่วันที่ได้ยื่นอุทธรณ์จนถึงวันยื่นฟ้องคดีเป็นเวลาเกือบ 11 เดือน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ก็ยังมิได้ดำเนินการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีให้แล้วเสร็จ และเลขาธิการ ก.พ. (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ก็ยังไม่สามารถกำหนดระยะเวลาให้แน่ชัดได้ว่าจะใช้เวลาเพียงใดในการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี กรณีจึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีล่าช้าเกินสมควร ศาลจึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน นับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 217/2549 ได้พิจารณาถึงระยะเวลาที่เหมาะสมสำหรับการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งของผู้รับคำสั่งทางปกครองในกรณีที่ไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดระยะเวลาไว้เป็นการเฉพาะ แม้ว่าต่อมาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 114 จะได้มีการแก้ไขให้มีกำหนดเวลาในการอุทธรณ์ไว้ในกฎหมาย โดยให้ข้าราชการพลเรือนผู้ถูกสั่งลงโทษทางวินัยมีสิทธิอุทธรณ์ต่อ คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) ภายใน 30 วันนับแต่วันทราบหรือถือว่าทราบคำสั่ง และข้อ 91 ของกฎ ก.พ.ค. ว่าด้วยการอุทธรณ์และการพิจารณาอุทธรณ์ พ.ศ. 2551 กำหนดให้คณะกรรมการต้องวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน 120 วันนับแต่วันที่ประธาน ก.พ.ค. ได้รับอุทธรณ์ เว้นแต่มีเหตุขัดข้องที่ทำให้การพิจารณาอุทธรณ์ไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ก็ให้ขยายระยะเวลาได้อีกไม่เกินสองครั้ง โดยแต่ละครั้งจะต้องไม่เกิน 60 วัน ก็ตาม แต่หากเป็นการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองที่ไม่เกี่ยวข้องกับกรณีของข้าราชการพลเรือน หรือเป็นหน่วยงานที่ไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ระยะเวลาตามที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ย่อมนำมาใช้บังคับตามแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครอง
ดังนั้น เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามแนวทางการปฏิบัติราชการที่ดี ผู้บริหารซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองจึงมีหน้าที่และความรับผิดชอบในการออกคำสั่งและดำเนินการอื่นใดทางปกครองให้ถูกต้องตามหลัก “ธรรมาภิบาล” โดยต้องดำเนินการตามที่กฎหมาย บัญญัติให้อำนาจไว้อย่างถูกต้อง โปร่งใส และเป็นธรรม มิฉะนั้นอาจถูกตรวจสอบโดยกระบวนการทางปกครองหรือทางศาลได้ ถึงแม้กฎหมายจะเปิดช่องให้บุคคลที่ได้รับผลกระทบไม่ว่าจะเป็นความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการออกคำสั่งหรือการดำเนินการอื่นใดทางปกครองสามารถฟ้องคดีปกครองได้ เมื่อปฏิบัติตามขั้นตอนและระยะเวลาในการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองแล้ว แต่หากผู้บริหารยึดถือหลัก “ธรรมาภิบาล” เป็นสำคัญในการบริหารจัดการภายในองค์กรแล้ว ปัญหาความขัดแย้งในหน่วยงานย่อมจะไม่เกิดขึ้น และองค์กรนั้นย่อมสามารถเติบโตและพัฒนาไปในทิศทางที่มุ่งหมายไว้ได้ตามวิสัยทัศน์ขององค์กร
รองเลขาธิการสำนักงานศาลยุติธรรม
หลักการสำคัญประการหนึ่งที่ผู้บริหารในองค์กรภาครัฐต้องคำนึงถึงในการบริหารจัดการองค์กรให้สามารถดำเนินไปได้อย่างมีประสิทธิภาพ คือการนำหลัก “ธรรมาภิบาล” หรือ “Good Governance” ซึ่งประกอบด้วย หลักนิติธรรม หลักคุณธรรม หลักความโปร่งใส หลักความมีส่วนร่วม หลักความรับผิดชอบ และหลักความคุ้มค่า มาใช้ในองค์กรเพื่อให้การบริหารจัดการภายในองค์กรเป็นไปอย่างเป็นธรรม ถูกต้อง มีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เช่นเดียวกับการบริหารงาน ผู้บริหารมีหน้าที่ในการบริหารกิจการให้เป็นไปตามกฎหมาย และในขณะเดียวกันต้องมีกระบวนการตรวจสอบระบบการทำงานภายในองค์กรให้เป็นไปอย่างถูกต้อง โปร่งใส เป็นธรรม และมีประสิทธิภาพ ดังนั้น หากผู้บริหารมิได้นำเอาหลัก “ธรรมาภิบาล” มาใช้ในการบริหาร อาจต้องมีความรับผิดเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจของตน ตัวอย่างเช่น การใช้ดุลพินิจเพื่อแต่งตั้งบุคคลให้ดำรงตำแหน่งสูงขึ้น หรือการใช้ดุลพินิจพิจารณาประเมินเพื่อเลื่อนขั้นเงินเดือนโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง หรือการแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารในหน่วยงานอย่างไม่โปร่งใส และมีการเลือกปฏิบัติ เป็นต้น
โดยเฉพาะในกรณีที่มีการออก “คำสั่งทางปกครอง” ซึ่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 5 ให้คำนิยามไว้ว่าเป็น “การใช้อำนาจตามกฎหมายของเจ้าหน้าที่ที่มีผลเป็นการสร้างนิติสัมพันธ์ขึ้นระหว่างบุคคลในอันที่จะก่อ เปลี่ยนแปลง โอน สงวน ระงับ หรือมีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคล ไม่ว่าจะเป็นการถาวรหรือชั่วคราว เช่น การสั่งการ การอนุญาต การอนุมัติ การวินิจฉัยอุทธรณ์ การรับรอง และการรับจดทะเบียน แต่ไม่หมายความรวมถึงการออกกฎ” และคำสั่งทางปกครองนั้นต้องเป็นคำสั่งที่มีผลบังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ตัวอย่างเช่น การที่หน่วยงานออกคำสั่งให้ลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่ซึ่งกระทำการทุจริต เป็นต้น
อย่างไรก็ดี อาจเกิดกรณีที่ผู้บริหารขององค์กรมีการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย และคำสั่งดังกล่าวก่อให้เกิดความเดือดร้อนหรือเสียหายต่อผู้รับคำสั่งทางปกครอง พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2540 มาตรา 42 จึงกำหนดให้ “ผู้ใดได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรือการงดเว้นการกระทำของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือมีข้อโต้แย้งเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง หรือกรณีอื่นใดที่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองตามมาตรา 9 และการแก้ไขหรือบรรเทาความเดือดร้อนหรือความเสียหายหรือยุติข้อโต้แย้งนั้น ต้องมีคำบังคับตามที่กำหนดในมาตรา 72 ผู้นั้นมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครอง”
แต่หากเป็น “ในกรณีที่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องใดไว้โดยเฉพาะ การฟ้องคดีปกครองในเรื่องนั้นจะกระทำได้ต่อเมื่อมีการดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการดังกล่าว และได้มีการสั่งการตามกฎหมายนั้น หรือมิได้มีการสั่งการภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายนั้นกำหนด” อันมีผลให้กรณีที่เห็นว่าเป็นการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ผู้รับคำสั่งทางปกครองที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้นตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด โดยอาจมีกฎหมายกำหนดไว้เป็นการเฉพาะหรือถ้าไม่มีกฎหมายกำหนดไว้โดยเฉพาะ ก็ต้องอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ส่วนที่ 5 ว่าด้วยการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง ดังนั้นผู้รับคำสั่งทางปกครองจะฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ก็ต่อเมื่อตนได้ทำการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้นแล้ว และได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์หรือมิได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้
กรณีที่มีการฟ้องคดีต่อศาลปกครองภายหลังจากที่มีคำวินิจฉัยอุทธรณ์แล้ว คงไม่มีปัญหาในทางปฏิบัติมากนัก แต่กรณีที่ยังมิได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ ผู้รับคำสั่งทางปกครองจะต้องดำเนินการตามขั้นตอนอย่างไร ระยะเวลาที่ต้องรอผลการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองใช้เวลานานเพียงใด และเมื่อใดจึงจะถือว่าหน่วยงานทางปกครองมิได้มีการวินิจฉัยอุทธรณ์ภายในเวลาอันสมควร หรือภายในเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งศาลปกครองได้เคยวางหลักไว้ในกรณีที่เกิดปัญหาข้างต้นว่ากรณีที่ไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดขั้นตอนและระยะเวลาไว้เป็นการเฉพาะ หน่วยงาน ทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐควรดำเนินการตามขั้นตอนและระยะเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.2539
เงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดให้ดำเนินการตามขั้นตอนก่อนการฟ้องคดี
ในการดำเนินการตามขั้นตอนก่อนการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 44 กำหนดให้ “...ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองใดไม่ได้ออกโดยรัฐมนตรี และไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ให้คู่กรณีอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นโดยยื่นต่อเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองภายใน 15 วันนับแต่วันที่ตนได้รับแจ้งคำสั่งดังกล่าว” และ “คำอุทธรณ์ต้องทำเป็นหนังสือโดยระบุข้อโต้แย้งและข้อเท็จจริงหรือข้อกฎหมายที่อ้างอิงประกอบด้วย” ซึ่งศาลปกครองได้เคยมีคำวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องไว้หลายกรณีว่าในกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดขั้นตอนอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ผู้อุทธรณ์คำสั่งทางปกครองต้องดำเนินการตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ก่อน จึงจะนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้ ตัวอย่างเช่น
คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ 460/2550 ผู้ฟ้องคดียื่นอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ตามที่กฎหมายกำหนด ถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีไม่ได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายในเรื่องดังกล่าวก่อนนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง มีผลให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
คำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ 288/2550 ผู้ฟ้องคดีจะยื่นอุทธรณ์คำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการภายในระยะเวลา 30 วันนับแต่วันที่ได้รับทราบคำสั่ง แต่เนื่องจากหนังสืออุทธรณ์มิได้แสดงข้อเท็จจริงและเหตุผลในการอุทธรณ์ให้เห็นว่า ผู้ฟ้องคดีถูกลงโทษโดยไม่ถูกต้อง ไม่เหมาะสมหรือไม่เป็นธรรมอย่างไร คำอุทธรณ์ดังกล่าวจึงไม่ชอบด้วยกฎ ก.ค. ว่าด้วยการอุทธรณ์และการพิจารณาอุทธรณ์ แม้ผู้ฟ้องคดีจะได้ส่งหนังสือชี้แจงเพิ่มเติมในภายหลังก็ตาม แต่ก็ได้ดำเนินการเมื่อพ้นระยะเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับแจ้งคำสั่งลงโทษทางวินัย จึงไม่มีผลทำให้อุทธรณ์ที่ยื่นโดยไม่ถูกต้องตามกฎหมาย กลับกลายเป็นอุทธรณ์ที่ชอบด้วยกฎหมาย จึงถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีมิได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายตามที่กฎหมายกำหนดไว้ก่อนฟ้องคดี มีผลให้ผู้ฟ้องคดีไม่มีสิทธินำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครอง
อย่างไรก็ดี ถ้ามีการอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองนั้นแล้ว แต่เจ้าหน้าที่ผู้รับอุทธรณ์ไม่ดำเนินการให้ถูกต้องตามขั้นตอนเสียเอง ย่อมถือได้ว่าผู้อุทธรณ์คำสั่งทางปกครองได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการที่กฎหมายกำหนดแล้ว ตัวอย่างเช่น
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 235/2547 ผู้ฟ้องคดีได้อุทธรณ์คำสั่งย้ายไปยังผู้ว่าราชการจังหวัด ซึ่งในกรณีดังกล่าวผู้ว่าราชการจังหวัดจะต้องส่งเรื่องไปยังคณะอนุกรรมการสามัญประจำกระทรวง (อ.ก.พ. กระทรวง)เพื่อพิจารณา แต่ผู้ว่าราชการจังหวัดกลับมีคำวินิจฉัยเสียเอง และแจ้งผลการพิจารณาให้ผู้ฟ้องคดีทราบ เป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามขั้นตอนและวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือเสียหายแล้ว
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 367/2545 เจ้าพนักงานที่ดินกรุงเทพมหานครไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี โดยไม่รายงานความเห็นไปยังอธิบดีกรมที่ดินตามที่กฎหมายกำหนดไว้ แต่แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีไปใช้สิทธิทางศาล ถือเป็นคำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ไม่ถูกต้อง จึงถือว่าผู้ฟ้องคดีได้ดำเนินการตามที่กฎหมายกำหนดแล้ว
นอกจากนี้ถ้าปรากฏข้อเท็จจริงว่า ไม่มีบทบัญญัติของกฎหมายกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการสำหรับการแก้ไขความเดือดร้อนหรือความเสียหายไว้เป็นการเฉพาะ ซึ่งรวมถึงไม่มีบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ด้วย ผู้ฟ้องคดีสามารถนำคดีมาฟ้องต่อศาลปกครองได้โดยไม่ต้องดำเนินการใดๆก่อน ตัวอย่างเช่น คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 353/2549 ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่เป็นทายาทโดยธรรมของผู้ที่ถูกคำสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการ เนื่องจากทำให้ไม่ได้รับเงินบำนาญปกติที่ถูกชะลอการเบิกจ่ายและเงินบำเหน็จตกทอด เมื่อไม่มีบทบัญญัติหรือข้อกำหนดใดให้ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งเป็นทายาทโดยธรรมต้องดำเนินการตามขั้นตอนหรือวิธีการใดสำหรับการแก้ไขเยียวยาความเดือดร้อนหรือเสียหายดังเช่นผู้ถูกคำสั่งลงโทษทางวินัย ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่จึงมีสิทธินำคดีมาฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครอง
สำหรับกรณีของระยะเวลาที่เหมาะสมในการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองนั้น มีตัวอย่างคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดที่ อ.217/2549 วินิจฉัยว่า แม้ในพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ.2535 ไม่ได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งลงโทษไว้ แต่เมื่อพิจารณาเทียบเคียงจากระยะเวลาในการพิจารณาคำสั่งทางปกครองที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ซึ่งได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองพิจารณาอุทธรณ์ให้แล้วเสร็จภายใน 90 วันอันเป็นระยะเวลาสูงสุดตามมาตรา 45 ซึ่งข้อเท็จจริงในคดีนี้ ผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญ ถูกกล่าวหาว่ากระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรง และผู้บังคับบัญชาสั่งลงโทษไล่ออกจากราชการ และได้อุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวต่อคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน (ก.พ.) (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1) นับตั้งแต่วันที่ได้ยื่นอุทธรณ์จนถึงวันยื่นฟ้องคดีเป็นเวลาเกือบ 11 เดือน ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ก็ยังมิได้ดำเนินการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีให้แล้วเสร็จ และเลขาธิการ ก.พ. (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2) ก็ยังไม่สามารถกำหนดระยะเวลาให้แน่ชัดได้ว่าจะใช้เวลาเพียงใดในการพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดี กรณีจึงถือได้ว่าผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีล่าช้าเกินสมควร ศาลจึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีพิจารณาอุทธรณ์ของผู้ฟ้องคดีให้แล้วเสร็จภายใน 90 วัน นับแต่วันที่คำพิพากษาถึงที่สุด
คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อ. 217/2549 ได้พิจารณาถึงระยะเวลาที่เหมาะสมสำหรับการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งของผู้รับคำสั่งทางปกครองในกรณีที่ไม่มีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกำหนดระยะเวลาไว้เป็นการเฉพาะ แม้ว่าต่อมาพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551 มาตรา 114 จะได้มีการแก้ไขให้มีกำหนดเวลาในการอุทธรณ์ไว้ในกฎหมาย โดยให้ข้าราชการพลเรือนผู้ถูกสั่งลงโทษทางวินัยมีสิทธิอุทธรณ์ต่อ คณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.) ภายใน 30 วันนับแต่วันทราบหรือถือว่าทราบคำสั่ง และข้อ 91 ของกฎ ก.พ.ค. ว่าด้วยการอุทธรณ์และการพิจารณาอุทธรณ์ พ.ศ. 2551 กำหนดให้คณะกรรมการต้องวินิจฉัยให้แล้วเสร็จภายใน 120 วันนับแต่วันที่ประธาน ก.พ.ค. ได้รับอุทธรณ์ เว้นแต่มีเหตุขัดข้องที่ทำให้การพิจารณาอุทธรณ์ไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาดังกล่าว ก็ให้ขยายระยะเวลาได้อีกไม่เกินสองครั้ง โดยแต่ละครั้งจะต้องไม่เกิน 60 วัน ก็ตาม แต่หากเป็นการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองที่ไม่เกี่ยวข้องกับกรณีของข้าราชการพลเรือน หรือเป็นหน่วยงานที่ไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ ระยะเวลาตามที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ย่อมนำมาใช้บังคับตามแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครอง
ดังนั้น เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามแนวทางการปฏิบัติราชการที่ดี ผู้บริหารซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งทางปกครองจึงมีหน้าที่และความรับผิดชอบในการออกคำสั่งและดำเนินการอื่นใดทางปกครองให้ถูกต้องตามหลัก “ธรรมาภิบาล” โดยต้องดำเนินการตามที่กฎหมาย บัญญัติให้อำนาจไว้อย่างถูกต้อง โปร่งใส และเป็นธรรม มิฉะนั้นอาจถูกตรวจสอบโดยกระบวนการทางปกครองหรือทางศาลได้ ถึงแม้กฎหมายจะเปิดช่องให้บุคคลที่ได้รับผลกระทบไม่ว่าจะเป็นความเดือดร้อนหรือเสียหายจากการออกคำสั่งหรือการดำเนินการอื่นใดทางปกครองสามารถฟ้องคดีปกครองได้ เมื่อปฏิบัติตามขั้นตอนและระยะเวลาในการอุทธรณ์โต้แย้งคำสั่งทางปกครองแล้ว แต่หากผู้บริหารยึดถือหลัก “ธรรมาภิบาล” เป็นสำคัญในการบริหารจัดการภายในองค์กรแล้ว ปัญหาความขัดแย้งในหน่วยงานย่อมจะไม่เกิดขึ้น และองค์กรนั้นย่อมสามารถเติบโตและพัฒนาไปในทิศทางที่มุ่งหมายไว้ได้ตามวิสัยทัศน์ขององค์กร
