คลื่นความเสียหายจากอุทกภัยที่แผ่ขยายไปทั่วประเทศจนปัจจุบัน 25 จังหวัดกำลังผจญน้ำท่วมหนัก และ 559,895 ครัวเรือนเผชิญทุกข์ยากสาหัสนั้น นับเป็นวิกฤตการณ์ที่มีนัยสำคัญยิ่งต่อประเทศไทย เพราะไม่เพียงจะประจักษ์ว่าพิบัติภัยธรรมชาติสร้างความเสียหายมหาศาลต่อทรัพย์สินและชีวิตประชาชน ตลอดจนฝังฟากรอยร้าวลึกแตกแยกไว้ในสังคมไทยจากความขัดแย้งเรื่องพื้นที่น้ำท่วม-ไม่ท่วมขนาดไหน ทว่าในขณะเดียวกันยังฉายชัดว่าการบริหารจัดการอุทกภัยในแบบเดิมๆ ทั้งด้านนโยบายและมาตรการที่อยู่ภายใต้หน่วยงานรับผิดชอบเก่าๆ ไม่สามารถรองรับกับวิกฤตที่ทวีความรุนแรงและจำนวนครั้งที่ถี่ขึ้นได้
ในการบริหารจัดการอุทกภัยโดยใช้เขื่อนขนาดใหญ่เป็นเครื่องมือหลักนั้นให้ผลลัพธ์ละม้ายกับทุกปีก่อนหน้า เพราะเอาเข้าจริงแล้วลดความรุนแรงของน้ำท่วมไม่ได้ ดังปีนี้ที่ประชาชนเสียชีวิตแล้วถึง 224 คน สูญหายอีก 2 คน ไม่รวมบ้านเรือนพังทลายไร่นาเสียหายจนผู้คนเรือนล้านต้องกล้ำกลืนน้ำตาจากการพลัดถิ่นที่อยู่ เสียที่ดินทำกิน และสูญเสียญาติมิตรในสถานการณ์น้ำท่วมที่มีแนวโน้มยืดเยื้อยาวนาน ในขณะที่น้ำในอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่และขนาดกลางจำนวนมากก็ต้องแบกรับปริมาณน้ำเกินกว่าความจุแล้ว
เขื่อนขนาดใหญ่ที่ถูกบริหารจัดการแบบแยกส่วนจึงล้มเหลวในการแก้ไขอุทกภัยที่นับวันจะรุนแรงและยาวนานขึ้น เพราะไม่เพียงไม่ได้แก้ปัญหาที่ต้นเหตุ หากยังทับถมปัญหาให้ประชาชนทั้งก่อนและหลังสร้างด้วย การพยายามรื้อฟื้นสร้างเขื่อนขึ้นมาด้วยข้ออ้างว่าสามารถจัดการอุทกภัยได้มีอย่างประสิทธิภาพนั้นจึงลดทอนทางเลือกอื่นๆ ที่ดีกว่าในการบรรเทาภัยธรรมชาติในห้วงขณะที่นโยบายรัฐไม่เท่าทันสถานการณ์ การขาดเอกภาพของหน่วยงานรัฐ และการเพิ่มจำนวนสิ่งก่อสร้างขนาดใหญ่ที่ขวางทางน้ำ
ถึงกระนั้นในแนวโน้มน่าหวาดหวั่นของพิบัติภัยธรรมชาติ การทบทวนแผนการจัดการน้ำทั้ง 25 ลุ่มน้ำ และการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการตามแนวทาง ‘2P2R’ ของภาครัฐที่กอปรด้วยการเผชิญเหตุที่ดี (Response) การเยียวยาฟื้นฟู (Recovery) การป้องกันที่ยั่งยืน (Prevention) และการเตรียมความพร้อม (Preparation)
หรืออีกนัยหนึ่งคือการให้ความสำคัญตั้งแต่ก่อนเกิดภัย เช่น การประเมินความเสี่ยง/สถานการณ์ การเตรียมอพยพประชาชนและทรัพย์สิน ขณะเกิดภัย เช่น การช่วยเหลือฉุกเฉิน การป้องกันสถานที่สำคัญหลังเกิดภัย เช่น การประเมินความเสียหายเพื่อเยียวยาผู้ประสบภัย มาตรการช่วยเหลือด้านการเงิน และการป้องกันภัย เช่น การประเมินผลการปฏิบัติจุดอ่อน จุดแข็ง และสรุปบทเรียน เพื่อปรับปรุงแผนปฏิบัติการในอนาคตนั้นก็เป็นสัญญาณที่ดีในการปรับเปลี่ยนแนวทางป้องกันปัญหาอุทกภัยระยะยาว
อย่างไรก็ตาม แนวทาง 2P2R ก็ไม่สามารถผ่อนทอนความสูญเสียจากวิกฤตอุทกภัยในระยะยาวได้ ด้วยไม่ได้แตะต้องเรื่อง ‘ที่ดิน’ ที่เป็นปัจจัยเชื่อมโยงกับระดับความรุนแรงของอุทกภัยเลย ทั้งๆ ที่ที่ดินเป็นปัจจัยที่มีศักยภาพสำคัญยิ่งต่อการป้องกันปัญหาอุทกภัยไม่ให้เลวร้ายดังเช่นทุกวันนี้ ดังสมัยก่อนที่ที่ดินยังเป็นป่าไม้อุดมสมบูรณ์นั้นถึงปริมาณฝนจะตกหนักจนเกิดน้ำป่าไหลหลาก น้ำท่วมฉับพลัน หรือน้ำล้นตลิ่ง แต่สุดท้ายก็ไม่ได้ทำลายชีวิตผู้คนและทรัพย์สินมหาศาลเท่าปีนี้ ที่สำคัญการสูญเสียแผ่นดินที่เคยเป็นผืนป่ามาก่อนไม่เพียงหมายถึงศักยภาพการชะลอความเชี่ยวกรากของสายน้ำที่ลดลงเท่านั้น ทว่ายังแผ่ขยายความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศออกไปอย่างกว้างขวางราวกับคลื่นอุทกภัยที่แผ่ขยายไปทั่วประเทศเวลานี้
ดังนั้นการจัดการน้ำแบบบูรณาการจึงต้องเชื่อมร้อยกับการปฏิรูปที่ดินด้วย โดยอย่างน้อยที่สุดต้องมองการจัดการน้ำแบบองค์รวม ไม่แยกส่วน ตัดขาดความสัมพันธ์กับที่ดิน การอนุรักษ์ระบบนิเวศ ป่าต้นน้ำหรือผังเมือง เหมือนดังข้อเสนอคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่มาพร้อมกับการรื้อถอนโครงสร้างการจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ส่วนกลางโดยเปลี่ยนผ่านอำนาจการบริหารจัดการน้ำไปไว้ที่ท้องถิ่นแทน เพราะแนวทางปฏิรูปเช่นนี้จะลดความรุนแรงของอุทกภัยรวมถึงภัยแล้งได้ ยิ่งได้การฟื้นฟูป่าต้นน้ำ การอนุรักษ์และปลูกป่าโดยประชาชนหนุนเสริมอีกแรงหนึ่งจะลดความสูญเสียได้ ในขณะเดียวกันก็รักษาระบบนิเวศไว้ได้ด้วย
ทั้งนี้ถึงที่สุดแล้วทิศทางและนโยบายของรัฐในการบริหารจัดการน้ำที่แยกส่วนและใช้สายอำนาจบังคับบัญชา (hierarchy) เป็นปัญหาโดยตรงต่อการแก้ไขอุทกภัย ในขณะเดียวกันก็สร้างความไม่เป็นธรรมและเหลื่อมล้ำจากการแก้ปัญหาดังกล่าวด้วย ดังรูปธรรมของการบริหารจัดการอุทกภัยในพื้นที่เรือกสวนไร่นาของเกษตรกรรายย่อยที่ร้อยละร้อยกลายเป็นพื้นที่รองรับน้ำจำนวนมหาศาลเพื่อป้องกันพื้นที่เมืองและเศรษฐกิจที่มีอำนาจต่อรองสูงกว่าเสียงดังกว่า การบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการที่เป็นความพยายามผนวกรวม (inclusion) ทุกสิ่งทุกอย่างเข้ามา ทว่าในที่สุดก็ต้องเลือกสรรแค่บางสิ่งขณะที่ทอดทิ้งบางอย่างไป (exclusion) นั้น จึงทำให้พื้นที่เกษตรเป็นพื้นที่ถูกทิ้งร้างว่างเปล่าเวลาน้ำท่วมเพราะถูกกีดกันออกไป
โดยนัยนี้พื้นที่ประสบภัยพิบัติถาวรจึงเป็นพื้นที่เกษตรกรรม เหตุนี้ข้อเสนอทั้งของ คปร.ว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปว่าด้วยการปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดิน โดยเฉพาะการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมโดยการกำหนดมาตรการช่วยเหลือและจูงใจให้เจ้าของที่ดินรักษาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไว้นั้น จึงจำเป็นต้องมองถึงความเป็นธรรมในการเยียวยาชดเชยความเสียหายจากอุทกภัยไว้ด้วย
เพราะในอนาคตพื้นที่ที่ต้องรองรับน้ำท่วมก็คือพื้นที่เกษตรกรรมดังเดิม โดยต้องกำหนดหลักเกณฑ์ช่วยเหลือที่รัดกุมโปร่งใสไม่ถูกซ้ำเติมด้วยการทุจริตคอร์รัปชันหรือการเลือกปฏิบัติดังหลายพื้นที่ มิเช่นนั้นจะบั่นทอนพลังใจทั้งของเจ้าของที่ดินและเกษตรกรรายย่อยที่ทำเท่าไรก็ขาดทุนเพราะผืนดินและผลิตผลทางการเกษตรทั้งหมดจมอยู่ใต้สายน้ำ สู้ขายที่ดินให้นิคมอุตสาหกรรมหรือโครงการบ้านจัดสรร แล้วโยกย้ายไปทำงานในภาคอุตสาหกรรมหรือเมืองยังจะไม่ต้องตรากตรำลำบากกายจากการต้องเร่งเก็บเกี่ยวทั้งที่ข้าวยังไม่สุก หรือทุกข์ทรมานใจจากการเห็นพืชผลที่เพียรเพาะปลูกมามลายไปกับสายน้ำ
เหตุนี้การบริหารจัดการน้ำโดยเฉพาะช่วงอุทกภัยที่ไม่ได้ให้น้ำหนักกับพื้นที่เกษตรกรรมที่เป็นเป้าหมายของการปฏิรูปที่ดินที่จะเป็นคานงัดสร้างความเป็นธรรมขึ้นในสังคมไทยนั้น ไม่เพียงทำให้ความสมานฉันท์สิ้นไร้เยื่อใย เหลือไว้แต่เพียงความขัดแย้งที่ก่อตัวรวดเร็วระหว่างชนบทกับเมือง เกษตรกรรมกับอุตสาหกรรม เขตชุมชนกับเศรษฐกิจเท่านั้น ทว่าถึงที่สุดแล้วคลื่นอุทกภัยที่แผ่ขยายไปทั่วไทยในปัจจุบันนี้ยังเป็นผลพวงสืบเนื่องจากการตัดตอนกระแสธารการปฏิรูปที่ดินที่ประชาชน ชุมชนท้องถิ่น มีอำนาจร่วมกำกับตัดสินใจ แม้ในห้วงยามผจญวิกฤตอุทกภัย
ในการบริหารจัดการอุทกภัยโดยใช้เขื่อนขนาดใหญ่เป็นเครื่องมือหลักนั้นให้ผลลัพธ์ละม้ายกับทุกปีก่อนหน้า เพราะเอาเข้าจริงแล้วลดความรุนแรงของน้ำท่วมไม่ได้ ดังปีนี้ที่ประชาชนเสียชีวิตแล้วถึง 224 คน สูญหายอีก 2 คน ไม่รวมบ้านเรือนพังทลายไร่นาเสียหายจนผู้คนเรือนล้านต้องกล้ำกลืนน้ำตาจากการพลัดถิ่นที่อยู่ เสียที่ดินทำกิน และสูญเสียญาติมิตรในสถานการณ์น้ำท่วมที่มีแนวโน้มยืดเยื้อยาวนาน ในขณะที่น้ำในอ่างเก็บน้ำขนาดใหญ่และขนาดกลางจำนวนมากก็ต้องแบกรับปริมาณน้ำเกินกว่าความจุแล้ว
เขื่อนขนาดใหญ่ที่ถูกบริหารจัดการแบบแยกส่วนจึงล้มเหลวในการแก้ไขอุทกภัยที่นับวันจะรุนแรงและยาวนานขึ้น เพราะไม่เพียงไม่ได้แก้ปัญหาที่ต้นเหตุ หากยังทับถมปัญหาให้ประชาชนทั้งก่อนและหลังสร้างด้วย การพยายามรื้อฟื้นสร้างเขื่อนขึ้นมาด้วยข้ออ้างว่าสามารถจัดการอุทกภัยได้มีอย่างประสิทธิภาพนั้นจึงลดทอนทางเลือกอื่นๆ ที่ดีกว่าในการบรรเทาภัยธรรมชาติในห้วงขณะที่นโยบายรัฐไม่เท่าทันสถานการณ์ การขาดเอกภาพของหน่วยงานรัฐ และการเพิ่มจำนวนสิ่งก่อสร้างขนาดใหญ่ที่ขวางทางน้ำ
ถึงกระนั้นในแนวโน้มน่าหวาดหวั่นของพิบัติภัยธรรมชาติ การทบทวนแผนการจัดการน้ำทั้ง 25 ลุ่มน้ำ และการบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการตามแนวทาง ‘2P2R’ ของภาครัฐที่กอปรด้วยการเผชิญเหตุที่ดี (Response) การเยียวยาฟื้นฟู (Recovery) การป้องกันที่ยั่งยืน (Prevention) และการเตรียมความพร้อม (Preparation)
หรืออีกนัยหนึ่งคือการให้ความสำคัญตั้งแต่ก่อนเกิดภัย เช่น การประเมินความเสี่ยง/สถานการณ์ การเตรียมอพยพประชาชนและทรัพย์สิน ขณะเกิดภัย เช่น การช่วยเหลือฉุกเฉิน การป้องกันสถานที่สำคัญหลังเกิดภัย เช่น การประเมินความเสียหายเพื่อเยียวยาผู้ประสบภัย มาตรการช่วยเหลือด้านการเงิน และการป้องกันภัย เช่น การประเมินผลการปฏิบัติจุดอ่อน จุดแข็ง และสรุปบทเรียน เพื่อปรับปรุงแผนปฏิบัติการในอนาคตนั้นก็เป็นสัญญาณที่ดีในการปรับเปลี่ยนแนวทางป้องกันปัญหาอุทกภัยระยะยาว
อย่างไรก็ตาม แนวทาง 2P2R ก็ไม่สามารถผ่อนทอนความสูญเสียจากวิกฤตอุทกภัยในระยะยาวได้ ด้วยไม่ได้แตะต้องเรื่อง ‘ที่ดิน’ ที่เป็นปัจจัยเชื่อมโยงกับระดับความรุนแรงของอุทกภัยเลย ทั้งๆ ที่ที่ดินเป็นปัจจัยที่มีศักยภาพสำคัญยิ่งต่อการป้องกันปัญหาอุทกภัยไม่ให้เลวร้ายดังเช่นทุกวันนี้ ดังสมัยก่อนที่ที่ดินยังเป็นป่าไม้อุดมสมบูรณ์นั้นถึงปริมาณฝนจะตกหนักจนเกิดน้ำป่าไหลหลาก น้ำท่วมฉับพลัน หรือน้ำล้นตลิ่ง แต่สุดท้ายก็ไม่ได้ทำลายชีวิตผู้คนและทรัพย์สินมหาศาลเท่าปีนี้ ที่สำคัญการสูญเสียแผ่นดินที่เคยเป็นผืนป่ามาก่อนไม่เพียงหมายถึงศักยภาพการชะลอความเชี่ยวกรากของสายน้ำที่ลดลงเท่านั้น ทว่ายังแผ่ขยายความเสื่อมโทรมของระบบนิเวศออกไปอย่างกว้างขวางราวกับคลื่นอุทกภัยที่แผ่ขยายไปทั่วประเทศเวลานี้
ดังนั้นการจัดการน้ำแบบบูรณาการจึงต้องเชื่อมร้อยกับการปฏิรูปที่ดินด้วย โดยอย่างน้อยที่สุดต้องมองการจัดการน้ำแบบองค์รวม ไม่แยกส่วน ตัดขาดความสัมพันธ์กับที่ดิน การอนุรักษ์ระบบนิเวศ ป่าต้นน้ำหรือผังเมือง เหมือนดังข้อเสนอคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่มาพร้อมกับการรื้อถอนโครงสร้างการจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ส่วนกลางโดยเปลี่ยนผ่านอำนาจการบริหารจัดการน้ำไปไว้ที่ท้องถิ่นแทน เพราะแนวทางปฏิรูปเช่นนี้จะลดความรุนแรงของอุทกภัยรวมถึงภัยแล้งได้ ยิ่งได้การฟื้นฟูป่าต้นน้ำ การอนุรักษ์และปลูกป่าโดยประชาชนหนุนเสริมอีกแรงหนึ่งจะลดความสูญเสียได้ ในขณะเดียวกันก็รักษาระบบนิเวศไว้ได้ด้วย
ทั้งนี้ถึงที่สุดแล้วทิศทางและนโยบายของรัฐในการบริหารจัดการน้ำที่แยกส่วนและใช้สายอำนาจบังคับบัญชา (hierarchy) เป็นปัญหาโดยตรงต่อการแก้ไขอุทกภัย ในขณะเดียวกันก็สร้างความไม่เป็นธรรมและเหลื่อมล้ำจากการแก้ปัญหาดังกล่าวด้วย ดังรูปธรรมของการบริหารจัดการอุทกภัยในพื้นที่เรือกสวนไร่นาของเกษตรกรรายย่อยที่ร้อยละร้อยกลายเป็นพื้นที่รองรับน้ำจำนวนมหาศาลเพื่อป้องกันพื้นที่เมืองและเศรษฐกิจที่มีอำนาจต่อรองสูงกว่าเสียงดังกว่า การบริหารจัดการน้ำแบบบูรณาการที่เป็นความพยายามผนวกรวม (inclusion) ทุกสิ่งทุกอย่างเข้ามา ทว่าในที่สุดก็ต้องเลือกสรรแค่บางสิ่งขณะที่ทอดทิ้งบางอย่างไป (exclusion) นั้น จึงทำให้พื้นที่เกษตรเป็นพื้นที่ถูกทิ้งร้างว่างเปล่าเวลาน้ำท่วมเพราะถูกกีดกันออกไป
โดยนัยนี้พื้นที่ประสบภัยพิบัติถาวรจึงเป็นพื้นที่เกษตรกรรม เหตุนี้ข้อเสนอทั้งของ คปร.ว่าด้วยการปฏิรูปที่ดินเพื่อการเกษตร และคณะกรรมการสมัชชาปฏิรูปว่าด้วยการปฏิรูปโครงสร้างและกฎหมายด้านที่ดิน โดยเฉพาะการคุ้มครองพื้นที่เกษตรกรรมโดยการกำหนดมาตรการช่วยเหลือและจูงใจให้เจ้าของที่ดินรักษาที่ดินเพื่อเกษตรกรรมไว้นั้น จึงจำเป็นต้องมองถึงความเป็นธรรมในการเยียวยาชดเชยความเสียหายจากอุทกภัยไว้ด้วย
เพราะในอนาคตพื้นที่ที่ต้องรองรับน้ำท่วมก็คือพื้นที่เกษตรกรรมดังเดิม โดยต้องกำหนดหลักเกณฑ์ช่วยเหลือที่รัดกุมโปร่งใสไม่ถูกซ้ำเติมด้วยการทุจริตคอร์รัปชันหรือการเลือกปฏิบัติดังหลายพื้นที่ มิเช่นนั้นจะบั่นทอนพลังใจทั้งของเจ้าของที่ดินและเกษตรกรรายย่อยที่ทำเท่าไรก็ขาดทุนเพราะผืนดินและผลิตผลทางการเกษตรทั้งหมดจมอยู่ใต้สายน้ำ สู้ขายที่ดินให้นิคมอุตสาหกรรมหรือโครงการบ้านจัดสรร แล้วโยกย้ายไปทำงานในภาคอุตสาหกรรมหรือเมืองยังจะไม่ต้องตรากตรำลำบากกายจากการต้องเร่งเก็บเกี่ยวทั้งที่ข้าวยังไม่สุก หรือทุกข์ทรมานใจจากการเห็นพืชผลที่เพียรเพาะปลูกมามลายไปกับสายน้ำ
เหตุนี้การบริหารจัดการน้ำโดยเฉพาะช่วงอุทกภัยที่ไม่ได้ให้น้ำหนักกับพื้นที่เกษตรกรรมที่เป็นเป้าหมายของการปฏิรูปที่ดินที่จะเป็นคานงัดสร้างความเป็นธรรมขึ้นในสังคมไทยนั้น ไม่เพียงทำให้ความสมานฉันท์สิ้นไร้เยื่อใย เหลือไว้แต่เพียงความขัดแย้งที่ก่อตัวรวดเร็วระหว่างชนบทกับเมือง เกษตรกรรมกับอุตสาหกรรม เขตชุมชนกับเศรษฐกิจเท่านั้น ทว่าถึงที่สุดแล้วคลื่นอุทกภัยที่แผ่ขยายไปทั่วไทยในปัจจุบันนี้ยังเป็นผลพวงสืบเนื่องจากการตัดตอนกระแสธารการปฏิรูปที่ดินที่ประชาชน ชุมชนท้องถิ่น มีอำนาจร่วมกำกับตัดสินใจ แม้ในห้วงยามผจญวิกฤตอุทกภัย
