ในความเป็นไปได้ของอุทกภัยในประเทศไทยที่ทวีความรุนแรง ยาวนาน และถี่บ่อยขึ้นนั้น ยุทธศาสตร์การให้ความช่วยเหลือเยียวยาที่กลายเป็นภารกิจหลักทั้งของรัฐบาลและสื่อมวลชนไม่สามารถตอบโจทย์พิบัติภัยนี้ได้ในระยะยาว เพราะเฉพาะหน้าก็เกิดปัญหาด้านบริหารจัดการเพื่อสร้างความเป็นธรรมในการช่วยเหลือแล้วทั้งในด้านเงินทองและสิ่งของ ตลอดจนมาตรการบรรเทาความเสียหายอื่นๆ
ภายใต้แนวทางบริหารจัดการน้ำที่รวมศูนย์การกำหนดนโยบายและการตัดสินใจไว้ที่ระบบราชการและมีกฎหมายเกี่ยวกับการจัดการน้ำกว่า 50 ฉบับจาก 33 หน่วยงานใน 7 กระทรวง รวมถึงงบประมาณอีกหลายหมื่นล้านบาทต่อปี มีแต่จะซ้ำเติมความรุนแรงของพิบัติภัยนี้ ด้วยนอกจากไม่สามารถขจัดอันตรายร้ายแรงของอุทกภัยทั้งในรูปแบบน้ำป่าไหลหลากหรือน้ำท่วมฉับพลันที่มักเกิดในที่ราบลุ่มใกล้ภูเขาต้นน้ำที่ทำบ้านเรือนพังทลาย ผู้คนสูญหายหรือตาย น้ำท่วมที่เกิดจากปริมาณน้ำสะสมจำนวนมากไหลบ่าเข้าท่วมอาคารบ้านเรือนเรือกสวนไร่นาเสียหาย และน้ำล้นตลิ่งที่ทำบ้านเรือนสองฝั่งพังทลาย หากยังนำปัญหานานัปการตามมา โดยเฉพาะความขัดแย้งจากการผันน้ำเข้าท่วมพื้นที่หนึ่งเพื่อปกป้องอีกพื้นที่หนึ่ง
อนึ่งถึงปริมาณน้ำจะไม่มากเท่ากับปีนี้ที่น้ำท่วมเกือบทุกจังหวัด และหนักหนานานหลายเดือนนับแต่พายุโซนร้อนนกเตนปลายเดือนกรกฎาคม ทว่าด้วยแนวทางการบริหารจัดการน้ำของรัฐที่ผ่านมาก็พิสูจน์ชัดแล้วว่าขนาดปริมาณน้ำไม่มากก็ยังสร้างความเสียหายมหาศาล กลไกบริหารจัดการน้ำของรัฐที่ล้มเหลวและไม่เท่าทันสถานการณ์ไม่สามารถลดทอนความรุนแรงของอุทกภัยจากพายุหลายครั้งก่อนหน้าได้เลย ดังปี 2549 ที่เกิดอุทกภัยและดินโคลนถล่มในจังหวัดภาคเหนือตอนล่าง 5 จังหวัดจนมีผู้เสียชีวิต 87 คน สูญหาย 29 คน ประชาชนเดือดร้อนกว่า 3 แสนคน และปลายปี 2553 ที่เกิดน้ำท่วมใหญ่สุดในรอบสิบปีที่มีผู้เสียชีวิตนับร้อยและประชาชนเดือดร้อนหลายล้านคน โดยเฉพาะพื้นที่ภาคใต้และอำเภอหาดใหญ่
ในแนวโน้มความรุนแรงของอุทกภัยที่เกิดบ่อยครั้งขึ้นและยาวนานขึ้นในแต่ละครั้ง การตั้งรับโดยการกำหนดยุทธศาสตร์ให้มุ่งเยียวยาช่วยเหลือในรูปของเงินและสิ่งของย่อมทำให้ความเหลื่อมล้ำของการช่วยเหลือเยียวยากลับมาสร้างวิกฤตซ้อนวิกฤตขึ้นมาอีก เพราะประชาชนส่วนใหญ่ต้องเผชิญกับการช่วยเหลือสองมาตรฐานและการแอบอ้างสิทธิ ขณะเดียวกันรัฐก็ละเลยและลดทอนความชอบธรรมของแนวทางการบรรเทาความเสียหายแบบอื่นออกไปด้วย
โดยเฉพาะ ‘การบริหารจัดการอุทกภัยอย่างเป็นธรรม’ ที่ความเสมอภาค (equality) เป็นเป้าหมายสำคัญ ไม่ใช่แค่ความเสมอภาคในการได้รับเงินเยียวยา แต่หมายถึงการได้รับความเสมอภาคในการที่จะไม่ถูกน้ำท่วมถึง ซึ่งหลายครั้งความเสมอภาคในสถานการณ์อุทกภัยหมายถึงการแก้แค้นเอาคืนของผู้คนด้วยการทุบทำลายฝาย คัน เขื่อนกั้นน้ำที่ปกป้องพื้นที่หนึ่งให้รอดพ้นจากน้ำท่วมขณะที่พื้นที่ติดกันแต่คนละฝั่งฟากจมน้ำ อันเป็นความคิดแรกสุดของความยุติธรรม
กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความเหลื่อมล้ำของความเสียหายจากอุทกภัยไม่ได้เกิดจากธรรมชาติที่ขึ้นกับปริมาณน้ำฝนและสภาพพื้นที่ว่าเป็นที่ลุ่มน้ำท่วมปกติหรือที่ดอนที่น้ำท่วมไม่ถึง ทว่าที่ขึงพืดประชาชนส่วนใหญ่ที่ไร้อำนาจต่อรองและอยู่ไกลศูนย์กลางอำนาจไว้ในน้ำท่วมขัง คือ การเมืองเรื่องการบริหารจัดการน้ำที่ปฏิบัติการในนามนโยบายรัฐที่เลือกจะระบายน้ำเข้าท่วมพื้นที่หนึ่ง ซึ่งถึงที่สุดแล้วศูนย์กลางกรุงเทพฯ จึงถูกปกป้องราวกับ ‘ไข่ในหิน’ ในขณะที่พื้นที่รอบนอกกลับน้ำท่วมขังพังชีวิตผู้คนพินาศนับล้าน โดยเฉพาะกับเกษตรกรที่ฝากฝังชีวิตไว้ในพืชผลที่เพาะปลูก น้ำท่วมขังจึงฝังชีวิตพวกเขาไว้ใต้สายน้ำและหนี้สิน ซึ่งการปรับเพิ่มอัตราการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกพืชเป็นร้อยละ 55 ของต้นทุนการผลิต และให้ความช่วยเหลือเกษตรกรผู้เลี้ยงสัตว์และทำประมงมากขึ้น ไม่ได้แก้ไขความเลวร้ายในระยะยาวแต่อย่างใด
การบริหารจัดการน้ำที่ไม่เป็นธรรมทำให้ทุกภูมิภาคทั่วไทยปะทุความขัดแย้งจนทะลุจุดเดือดหลายครั้ง ตั้งแต่ชุมชนต้นน้ำกับปลายน้ำ เหนือเขื่อนกับใต้เขื่อน ภาคอุตสาหกรรมกับเกษตร เขตเศรษฐกิจกับชนบท ผลลัพธ์และกระบวนการบริหารจัดการน้ำอย่างเหลื่อมล้ำนำพาสังคมไทยไถลลึกถึงแก่นอยุติธรรมเชิงโครงสร้างที่ยากจะรื้อถอนสั่นคลอน เพราะมาตรการเฉพาะหน้าของการช่วยเหลือเยียวยาที่พัฒนามาเป็นนโยบายหลักของการป้องกันแก้ไขวิกฤตการณ์อุทกภัยไม่เพียงไม่ได้แตะต้องโครงสร้างความไม่เป็นธรรม หากถ่องแท้คือการผลิตซ้ำความไม่เป็นธรรมของการบริหารจัดการน้ำที่นับวันจะกีดกันประชาชนส่วนใหญ่ไว้ในความคับแค้น แต่ประชาชนส่วนน้อยสุขสบายกายและใจราวกับอยู่คนละประเทศเดียวกัน
ตัวเลขสูญเสียถึงปัจจุบันของภาคเกษตรในพิบัติภัยครั้งนี้ที่เกษตรกรประสบภัยแล้วถึง 522,374 ราย พื้นที่เสียหาย 6,157,916 ไร่ เป็นข้าวถึง 5,232,028 ไร่ เกษตรกรที่เป็นประมง 63,145 ราย เกษตรกรเลี้ยงสัตว์ 119,729 ราย จึงไม่ยึดโยงกับผู้คนที่ไม่ใช่เกษตรกรและอยู่อาศัยในเมืองมากเท่ากับบ้านพักตากอากาศหรือรีสอร์ตสุดหรูที่รุกป่าต้นน้ำอันเป็นสัญลักษณ์การบริโภคแบบโอ้อวด (conspicuous consumption) ที่คนส่วนใหญ่ในสังคมไม่มีโอกาสเข้าถึงกำลังถูกทุบทิ้ง หรือผักราคาแพงช่วงเทศกาลเจ
ดังนั้นการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำตามข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่ให้การกำหนดนโยบายน้ำเชื่อมร้อยกับการจัดการทรัพยากรป่า ที่ดิน ระบบนิเวศ และวิถีชีวิตผู้คนในท้องถิ่นต่างๆ อย่างสมดุลทั้งทางนิเวศ เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม รวมถึงรื้อถอนการบริหารจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ส่วนกลางที่อาศัยกลไกระบบราชการแบบแยกส่วนทำงาน พร้อมๆ กับสร้างเสริมอำนาจและศักยภาพของท้องถิ่นในการบริหารจัดการน้ำจะทำให้สามารถลดความรุนแรงของอุทกภัยที่จะเกิดบ่อยครั้งขึ้นได้
ด้วยในมรดกปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยึดโยงอย่างสลับซับซ้อนจนผลิเป็น ‘ความเหลื่อมล้ำของความเสียหายจากอุทกภัย’ ไม่อาจใช้การแก้แค้นโดยการทำลายฝายหรือคันกั้นน้ำที่แบ่งแยกพื้นที่น้ำท่วมและไม่ท่วมเพื่อสร้างความเสมอภาคหรือความยุติธรรมตามความหมายดั้งเดิมได้ ด้วยในปรากฏการณ์ที่การเสมอภาคในฐานะความยุติธรรมผูกร้อยกับอำนาจทางการเมืองนั้น การสร้างอำนาจเจรจาต่อรองของกลุ่มด้อยอำนาจให้กลับมามีอำนาจเท่าเทียมหรือใกล้เคียงกันจนสามารถเคลื่อนเข้าใกล้จุดดุลยภาพระหว่างอำนาจรัฐ-ทุน-ประชาชน จะกรุยทางสร้างความยุติธรรมขึ้นได้แม้ในสถานการณ์อุทกภัยรุนแรง เพราะในสังคมประชาธิปไตยกระบวนการเจรจาต่อรองนอกเหนือไปจากการเลือกตั้งนับเป็นการแก้แค้น เอา ‘ความยุติธรรม’ คืนกลับมาที่ดีที่สุด
ภายใต้แนวทางบริหารจัดการน้ำที่รวมศูนย์การกำหนดนโยบายและการตัดสินใจไว้ที่ระบบราชการและมีกฎหมายเกี่ยวกับการจัดการน้ำกว่า 50 ฉบับจาก 33 หน่วยงานใน 7 กระทรวง รวมถึงงบประมาณอีกหลายหมื่นล้านบาทต่อปี มีแต่จะซ้ำเติมความรุนแรงของพิบัติภัยนี้ ด้วยนอกจากไม่สามารถขจัดอันตรายร้ายแรงของอุทกภัยทั้งในรูปแบบน้ำป่าไหลหลากหรือน้ำท่วมฉับพลันที่มักเกิดในที่ราบลุ่มใกล้ภูเขาต้นน้ำที่ทำบ้านเรือนพังทลาย ผู้คนสูญหายหรือตาย น้ำท่วมที่เกิดจากปริมาณน้ำสะสมจำนวนมากไหลบ่าเข้าท่วมอาคารบ้านเรือนเรือกสวนไร่นาเสียหาย และน้ำล้นตลิ่งที่ทำบ้านเรือนสองฝั่งพังทลาย หากยังนำปัญหานานัปการตามมา โดยเฉพาะความขัดแย้งจากการผันน้ำเข้าท่วมพื้นที่หนึ่งเพื่อปกป้องอีกพื้นที่หนึ่ง
อนึ่งถึงปริมาณน้ำจะไม่มากเท่ากับปีนี้ที่น้ำท่วมเกือบทุกจังหวัด และหนักหนานานหลายเดือนนับแต่พายุโซนร้อนนกเตนปลายเดือนกรกฎาคม ทว่าด้วยแนวทางการบริหารจัดการน้ำของรัฐที่ผ่านมาก็พิสูจน์ชัดแล้วว่าขนาดปริมาณน้ำไม่มากก็ยังสร้างความเสียหายมหาศาล กลไกบริหารจัดการน้ำของรัฐที่ล้มเหลวและไม่เท่าทันสถานการณ์ไม่สามารถลดทอนความรุนแรงของอุทกภัยจากพายุหลายครั้งก่อนหน้าได้เลย ดังปี 2549 ที่เกิดอุทกภัยและดินโคลนถล่มในจังหวัดภาคเหนือตอนล่าง 5 จังหวัดจนมีผู้เสียชีวิต 87 คน สูญหาย 29 คน ประชาชนเดือดร้อนกว่า 3 แสนคน และปลายปี 2553 ที่เกิดน้ำท่วมใหญ่สุดในรอบสิบปีที่มีผู้เสียชีวิตนับร้อยและประชาชนเดือดร้อนหลายล้านคน โดยเฉพาะพื้นที่ภาคใต้และอำเภอหาดใหญ่
ในแนวโน้มความรุนแรงของอุทกภัยที่เกิดบ่อยครั้งขึ้นและยาวนานขึ้นในแต่ละครั้ง การตั้งรับโดยการกำหนดยุทธศาสตร์ให้มุ่งเยียวยาช่วยเหลือในรูปของเงินและสิ่งของย่อมทำให้ความเหลื่อมล้ำของการช่วยเหลือเยียวยากลับมาสร้างวิกฤตซ้อนวิกฤตขึ้นมาอีก เพราะประชาชนส่วนใหญ่ต้องเผชิญกับการช่วยเหลือสองมาตรฐานและการแอบอ้างสิทธิ ขณะเดียวกันรัฐก็ละเลยและลดทอนความชอบธรรมของแนวทางการบรรเทาความเสียหายแบบอื่นออกไปด้วย
โดยเฉพาะ ‘การบริหารจัดการอุทกภัยอย่างเป็นธรรม’ ที่ความเสมอภาค (equality) เป็นเป้าหมายสำคัญ ไม่ใช่แค่ความเสมอภาคในการได้รับเงินเยียวยา แต่หมายถึงการได้รับความเสมอภาคในการที่จะไม่ถูกน้ำท่วมถึง ซึ่งหลายครั้งความเสมอภาคในสถานการณ์อุทกภัยหมายถึงการแก้แค้นเอาคืนของผู้คนด้วยการทุบทำลายฝาย คัน เขื่อนกั้นน้ำที่ปกป้องพื้นที่หนึ่งให้รอดพ้นจากน้ำท่วมขณะที่พื้นที่ติดกันแต่คนละฝั่งฟากจมน้ำ อันเป็นความคิดแรกสุดของความยุติธรรม
กล่าวอีกนัยหนึ่ง ความเหลื่อมล้ำของความเสียหายจากอุทกภัยไม่ได้เกิดจากธรรมชาติที่ขึ้นกับปริมาณน้ำฝนและสภาพพื้นที่ว่าเป็นที่ลุ่มน้ำท่วมปกติหรือที่ดอนที่น้ำท่วมไม่ถึง ทว่าที่ขึงพืดประชาชนส่วนใหญ่ที่ไร้อำนาจต่อรองและอยู่ไกลศูนย์กลางอำนาจไว้ในน้ำท่วมขัง คือ การเมืองเรื่องการบริหารจัดการน้ำที่ปฏิบัติการในนามนโยบายรัฐที่เลือกจะระบายน้ำเข้าท่วมพื้นที่หนึ่ง ซึ่งถึงที่สุดแล้วศูนย์กลางกรุงเทพฯ จึงถูกปกป้องราวกับ ‘ไข่ในหิน’ ในขณะที่พื้นที่รอบนอกกลับน้ำท่วมขังพังชีวิตผู้คนพินาศนับล้าน โดยเฉพาะกับเกษตรกรที่ฝากฝังชีวิตไว้ในพืชผลที่เพาะปลูก น้ำท่วมขังจึงฝังชีวิตพวกเขาไว้ใต้สายน้ำและหนี้สิน ซึ่งการปรับเพิ่มอัตราการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรผู้ปลูกพืชเป็นร้อยละ 55 ของต้นทุนการผลิต และให้ความช่วยเหลือเกษตรกรผู้เลี้ยงสัตว์และทำประมงมากขึ้น ไม่ได้แก้ไขความเลวร้ายในระยะยาวแต่อย่างใด
การบริหารจัดการน้ำที่ไม่เป็นธรรมทำให้ทุกภูมิภาคทั่วไทยปะทุความขัดแย้งจนทะลุจุดเดือดหลายครั้ง ตั้งแต่ชุมชนต้นน้ำกับปลายน้ำ เหนือเขื่อนกับใต้เขื่อน ภาคอุตสาหกรรมกับเกษตร เขตเศรษฐกิจกับชนบท ผลลัพธ์และกระบวนการบริหารจัดการน้ำอย่างเหลื่อมล้ำนำพาสังคมไทยไถลลึกถึงแก่นอยุติธรรมเชิงโครงสร้างที่ยากจะรื้อถอนสั่นคลอน เพราะมาตรการเฉพาะหน้าของการช่วยเหลือเยียวยาที่พัฒนามาเป็นนโยบายหลักของการป้องกันแก้ไขวิกฤตการณ์อุทกภัยไม่เพียงไม่ได้แตะต้องโครงสร้างความไม่เป็นธรรม หากถ่องแท้คือการผลิตซ้ำความไม่เป็นธรรมของการบริหารจัดการน้ำที่นับวันจะกีดกันประชาชนส่วนใหญ่ไว้ในความคับแค้น แต่ประชาชนส่วนน้อยสุขสบายกายและใจราวกับอยู่คนละประเทศเดียวกัน
ตัวเลขสูญเสียถึงปัจจุบันของภาคเกษตรในพิบัติภัยครั้งนี้ที่เกษตรกรประสบภัยแล้วถึง 522,374 ราย พื้นที่เสียหาย 6,157,916 ไร่ เป็นข้าวถึง 5,232,028 ไร่ เกษตรกรที่เป็นประมง 63,145 ราย เกษตรกรเลี้ยงสัตว์ 119,729 ราย จึงไม่ยึดโยงกับผู้คนที่ไม่ใช่เกษตรกรและอยู่อาศัยในเมืองมากเท่ากับบ้านพักตากอากาศหรือรีสอร์ตสุดหรูที่รุกป่าต้นน้ำอันเป็นสัญลักษณ์การบริโภคแบบโอ้อวด (conspicuous consumption) ที่คนส่วนใหญ่ในสังคมไม่มีโอกาสเข้าถึงกำลังถูกทุบทิ้ง หรือผักราคาแพงช่วงเทศกาลเจ
ดังนั้นการปฏิรูปการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำตามข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูป (คปร.) ที่ให้การกำหนดนโยบายน้ำเชื่อมร้อยกับการจัดการทรัพยากรป่า ที่ดิน ระบบนิเวศ และวิถีชีวิตผู้คนในท้องถิ่นต่างๆ อย่างสมดุลทั้งทางนิเวศ เศรษฐกิจ สังคมและวัฒนธรรม รวมถึงรื้อถอนการบริหารจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ส่วนกลางที่อาศัยกลไกระบบราชการแบบแยกส่วนทำงาน พร้อมๆ กับสร้างเสริมอำนาจและศักยภาพของท้องถิ่นในการบริหารจัดการน้ำจะทำให้สามารถลดความรุนแรงของอุทกภัยที่จะเกิดบ่อยครั้งขึ้นได้
ด้วยในมรดกปัญหาเชิงโครงสร้างที่ยึดโยงอย่างสลับซับซ้อนจนผลิเป็น ‘ความเหลื่อมล้ำของความเสียหายจากอุทกภัย’ ไม่อาจใช้การแก้แค้นโดยการทำลายฝายหรือคันกั้นน้ำที่แบ่งแยกพื้นที่น้ำท่วมและไม่ท่วมเพื่อสร้างความเสมอภาคหรือความยุติธรรมตามความหมายดั้งเดิมได้ ด้วยในปรากฏการณ์ที่การเสมอภาคในฐานะความยุติธรรมผูกร้อยกับอำนาจทางการเมืองนั้น การสร้างอำนาจเจรจาต่อรองของกลุ่มด้อยอำนาจให้กลับมามีอำนาจเท่าเทียมหรือใกล้เคียงกันจนสามารถเคลื่อนเข้าใกล้จุดดุลยภาพระหว่างอำนาจรัฐ-ทุน-ประชาชน จะกรุยทางสร้างความยุติธรรมขึ้นได้แม้ในสถานการณ์อุทกภัยรุนแรง เพราะในสังคมประชาธิปไตยกระบวนการเจรจาต่อรองนอกเหนือไปจากการเลือกตั้งนับเป็นการแก้แค้น เอา ‘ความยุติธรรม’ คืนกลับมาที่ดีที่สุด
