วุฒิสภาก็อภิปรายทั่วไปโดยไม่มีการลงมติไปแล้ว สภาผู้แทนราษฎรก็อภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาลโดยมีการลงมติไปแล้ว ผลก็ออกมาเห็น ๆ แล้วนะครับว่าไม่ก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอะไรมากนัก
แตกต่างกับคำสั่งศาลปกครองกลางกรณีปราสาทพระวิหาร !
และถ้าย้อนไปดูคำสั่ง หรือคำพิพากษา ของศาลปกครองในอดีต 3 – 4 ปีมานี้ ไม่ว่ากรณี กฟผ., กรณี ปตท., กรณี ASTV หรือล่าสุด...กรณีบอร์ดองค์การเภสัชกรรม ก็จะพบว่าก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างมีน้ำ หนักมากทีเดียว โดยเฉพาะในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายบริหาร
ต้องยอมรับกันว่ามีประสิทธิภาพกว่ากลไกควบคุมโดยรัฐสภา !!
บรรดาองค์กรใหม่ ๆ ที่เป็นส่วนสำคัญในโครงสร้างอำนาจรัฐ รวมทั้งองค์กรอิสระ หรือ Independent Regulatory Agency สุดแท้แต่ลักษณะที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ 2540 มีผลงานน่าผิดหวังบ้าง ยังไม่มีผลงานบ้าง และส่วนใหญ่ยากที่จะพ้นจากการแทรกแซงทางการเมือง แต่ต้องยอมรับว่าศาลปกครองเป็นองค์กรทางกระบวนการยุติธรรมที่มีหลักการแจ่มชัด มีฐานทางวิชาการมั่นคง จนสามารถเป็นที่พึ่งสำคัญของประชาชนในยามเสมือนไร้ที่พึ่ง
ผมเคยเขียนไว้หลายครั้งว่า ศาลปกครองน่าจะเป็นองค์กรที่เป็นรากฐานของการปฏิรูปการเมือง-ปฏิรูประบบกฎหมาย ต่อไปในอนาคตอีก 10 – 20 ปีข้างหน้า ไม่ว่าการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางรัฐธรรมนูญ 2540 จะหลงเหลือความสำเร็จอยู่กี่มากน้อย
ทั้งนี้เพราะองค์กรอื่น ๆ โดยเฉพาะที่มีอำนาจจริงมีบทบาทจริง อย่างเช่นคณะกรรมการการเลือกตั้ง และศาลรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการสร้างขึ้นโดยประยุกต์จากแนวทางของต่างประเทศ อย่าง ขาดรากฐาน ขาดพัฒนาการ และขาดบุคลากร เมื่อเกิดขึ้นมาก็เติบโตมีอำนาจเลย
ศาลปกครองแม้โดยชื่อโดยรูปแบบอย่างเป็นทางการจะเพิ่งถือกำเนิดมาจาก พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เปิดทำการจริง พ.ศ. 2543 แต่จริง ๆ แล้วมีรากฐานปักหลักมายาวนาน
อย่างน้อยหากตัดตอนนับเฉพาะในยุคปัจจุบันก็ตั้งแต่ พ.ศ. 2522 จาก พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ที่ให้มีคณะกรรมการ 2 ประเภทคือ กรรมการร่างกฎหมาย และ กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในเชิงศาลปกครอง
อันมีที่มาจากแนวคิดของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ที่ต้องการเตรียมความพร้อมให้แก่ศาลปกครอง ทั้งทางด้านบุคลากร, ฐานวิชาการ และหลักกฎหมายปกครองเบื้องต้น
ขณะเดียวกันทางด้านมหาวิทยาลัย ผลสะเทือนจากงานเขียนเชิงตั้งคำถามของ ศ.ดร.อมร จันทรสม บูรณ์ คนเดียวกันในเรื่อง “นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ” เมื่อ ปี 2517 บวกกับการสนับสนุนส่งเสริมของ ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ ได้สร้างความตื่นตัวให้กับนักศึกษาวิชานิติศาสตร์ให้เลือกวิชากฎหมายมหาชน ในการศึกษาต่อต่างประเทศในฐานะนักเรียนทุน ที่แยกย้ายกันไปทั้งฝรั่งเศส, เยอรมัน และสหรัฐอเมริกา จนก่อให้เกิดนักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ขึ้นมามีบทบาทโดดเด่นในแวดวงนิติศาสตร์จำนวนหนึ่งในอีก 10 – 15 ปีต่อมา
2 กระแสนี้สามารถผนวกกันเป็น “ชุมชนนักกฎหมายมหาชน” มีบทบาทสูงเด่นในการแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนที่สามรรถถ่วงดุลนักกฎหมายเอกชนที่ครอบงำสังคมไทยมานาน และมีส่วนสำคัญในการร่วมสร้างสรรค์หลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ตั้งแต่ครั้งร่วมทำวิจัย 10 หัวข้อ ให้กับ คพป. (คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย) ชุด ศ.นพ.ประเวศ วะสี เมื่อ ปี 2537 – 2538
พวกเขาเหล่านี้เป็นกำลังสำคัญในการผลักดันให้เกิดศาลปกครอง ในระบบ “ศาลคู่” คือแยกออกมาจากศาลยุติธรรม แม้ในอดีตจะถูกขัดขวางต่อต้านจนทำให้กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่มีอันต้อง แท้งไปหลายต่อหลายครั้งใน ปี 2526, 2529, 2531, 2532, 2538 และ 2539 ถ้าไม่เพราะเหตุผลยุบสภา ก็เพราะ คณะรัฐมนตรีไม่รับหลักการ แต่ถึงที่สุดแล้วก็เพราะอิทธิพลทางความคิดของนักกฎหมายเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งนักกฎหมายเอกชนในศาลยุติธรรม ที่ส่งผ่านไปยังนักการเมือง
ดังนั้นเมื่อศาลปกครองถือกำเนิดได้จริงโดยสภาวการณ์ “โดยสารมากับขบวนปฏิรูปการเมือง” พวกเขาเหล่านี้จึงรู้ด้วยจิตสำนึกว่าจะต้องพิทักษ์รักษาศาลปกครอง จึงเสมือนตกลงกันแบ่งกำลังเข้ามาสมัครเป็นบุคลากรในศาลปกครอง
เราจึงได้เห็น นักวิชาการกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ ระดับอายุ 40 – 50 ปี เข้ามารับตำแหน่งสำคัญ
และถ้าหากจะย้อนอดีตยาวออกไปก็จะพบว่า พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ก็เป็นการสืบทอดแนวความคิดของท่านปรีดี พนมยงค์ ที่ตราพ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เป็นศาลปกครอง เสมือนหนึ่งกองเซย เดตาต์ (Conseil d’Etat) หรือสภาแห่งรัฐ (Council of State) ของฝรั่งเศส แต่ถูกคัดค้านด้วยเหตุผลประชาชนไม่พร้อม-ไม่เข้าใจหลักสิทธิเสรีภาพ, ขาดบุคลากร ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาที่เกิดขึ้นทำหน้าที่เพียงขาเดียว คือ ร่างกฎหมาย
ความพยายามที่จะเพิ่ม ขาที่ 2 คือ พิจารณาคดีปกครอง ต้องล้มเหลวหลายต่อหลายครั้งใน พ.ศ. 2478, 2489, 2499, 2500 และแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองไว้ แต่ก็ไร้กฎหมายเฉพาะ ทำให้ไม่มีผลในทางปฏิบัติ
สาเหตุของอุปสรรคขวากหนามนอกจากอิทธิพลทางความคิดของนักกฎหมายเอกชนในศาลยุติธรรม แล้วก็คือ...
ความเกรงกลัวของข้าราชการประจำ นักการเมือง หรือนัยหนึ่งฝ่ายบริหาร
ที่ไม่ต้องการเข้ามาอยู่ใน “กรอบ” ที่จะต้องถูกตรวจสอบ, ควบคุม โดยประชาชน ผ่านศาลปกครอง
เป็นที่น่าสังเกตว่าในยุคสมัยฝ่ายบริหาร ตกอยู่ในมือนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ที่ชอบท่องคาถาสวยหรูเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะมีอาถรรพณ์ทำให้ กฎหมายเกี่ยวกับศาลปกครองมีอันต้องตกไป
จุดเริ่มต้นของยุคใหม่ที่เกิด “กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์” ขึ้นใน พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ก็เป็นยุคเผด็จการทหาร ภายใต้รัฐบาล พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ โดยแท้
วันนี้ นักการเมืองไทยส่วนใหญ่ยังคงท่องคาถา “มาจากการเลือกตั้ง” เหมือนเดิม
แต่พวกเขาก็ถูกต้อนให้เข้าไปอยู่ในกรอบแห่งการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยศาลปกครองแล้ว
แม้จะไม่ชอบใจ แต่ก็โวยวายอะไรได้ยาก
ประชาธิปไตยในเนื้อหา หรือ “การเมืองใหม่” เกิดขึ้นแล้วในระดับหนึ่ง
ประชาธิปไตยในเนื้อหา หรือ “การเมืองใหม่” ในความหมายนี้ ไม่ได้ถือกำเนิดมาเพียงแค่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่เท่านั้น
และไม่ได้ใช้เวลาเพียงแค่ชั่วข้ามคืน !!
แตกต่างกับคำสั่งศาลปกครองกลางกรณีปราสาทพระวิหาร !
และถ้าย้อนไปดูคำสั่ง หรือคำพิพากษา ของศาลปกครองในอดีต 3 – 4 ปีมานี้ ไม่ว่ากรณี กฟผ., กรณี ปตท., กรณี ASTV หรือล่าสุด...กรณีบอร์ดองค์การเภสัชกรรม ก็จะพบว่าก่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างมีน้ำ หนักมากทีเดียว โดยเฉพาะในการควบคุมการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายบริหาร
ต้องยอมรับกันว่ามีประสิทธิภาพกว่ากลไกควบคุมโดยรัฐสภา !!
บรรดาองค์กรใหม่ ๆ ที่เป็นส่วนสำคัญในโครงสร้างอำนาจรัฐ รวมทั้งองค์กรอิสระ หรือ Independent Regulatory Agency สุดแท้แต่ลักษณะที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ 2540 มีผลงานน่าผิดหวังบ้าง ยังไม่มีผลงานบ้าง และส่วนใหญ่ยากที่จะพ้นจากการแทรกแซงทางการเมือง แต่ต้องยอมรับว่าศาลปกครองเป็นองค์กรทางกระบวนการยุติธรรมที่มีหลักการแจ่มชัด มีฐานทางวิชาการมั่นคง จนสามารถเป็นที่พึ่งสำคัญของประชาชนในยามเสมือนไร้ที่พึ่ง
ผมเคยเขียนไว้หลายครั้งว่า ศาลปกครองน่าจะเป็นองค์กรที่เป็นรากฐานของการปฏิรูปการเมือง-ปฏิรูประบบกฎหมาย ต่อไปในอนาคตอีก 10 – 20 ปีข้างหน้า ไม่ว่าการปฏิรูปการเมืองตามแนวทางรัฐธรรมนูญ 2540 จะหลงเหลือความสำเร็จอยู่กี่มากน้อย
ทั้งนี้เพราะองค์กรอื่น ๆ โดยเฉพาะที่มีอำนาจจริงมีบทบาทจริง อย่างเช่นคณะกรรมการการเลือกตั้ง และศาลรัฐธรรมนูญนั้น เป็นการสร้างขึ้นโดยประยุกต์จากแนวทางของต่างประเทศ อย่าง ขาดรากฐาน ขาดพัฒนาการ และขาดบุคลากร เมื่อเกิดขึ้นมาก็เติบโตมีอำนาจเลย
ศาลปกครองแม้โดยชื่อโดยรูปแบบอย่างเป็นทางการจะเพิ่งถือกำเนิดมาจาก พ.ร.บ.จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เปิดทำการจริง พ.ศ. 2543 แต่จริง ๆ แล้วมีรากฐานปักหลักมายาวนาน
อย่างน้อยหากตัดตอนนับเฉพาะในยุคปัจจุบันก็ตั้งแต่ พ.ศ. 2522 จาก พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ที่ให้มีคณะกรรมการ 2 ประเภทคือ กรรมการร่างกฎหมาย และ กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์ ซึ่งปฏิบัติหน้าที่ในเชิงศาลปกครอง
อันมีที่มาจากแนวคิดของ ศ.ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ที่ต้องการเตรียมความพร้อมให้แก่ศาลปกครอง ทั้งทางด้านบุคลากร, ฐานวิชาการ และหลักกฎหมายปกครองเบื้องต้น
ขณะเดียวกันทางด้านมหาวิทยาลัย ผลสะเทือนจากงานเขียนเชิงตั้งคำถามของ ศ.ดร.อมร จันทรสม บูรณ์ คนเดียวกันในเรื่อง “นักนิติศาสตร์หลงทางหรือ” เมื่อ ปี 2517 บวกกับการสนับสนุนส่งเสริมของ ดร.ปรีดี เกษมทรัพย์ ได้สร้างความตื่นตัวให้กับนักศึกษาวิชานิติศาสตร์ให้เลือกวิชากฎหมายมหาชน ในการศึกษาต่อต่างประเทศในฐานะนักเรียนทุน ที่แยกย้ายกันไปทั้งฝรั่งเศส, เยอรมัน และสหรัฐอเมริกา จนก่อให้เกิดนักกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ขึ้นมามีบทบาทโดดเด่นในแวดวงนิติศาสตร์จำนวนหนึ่งในอีก 10 – 15 ปีต่อมา
2 กระแสนี้สามารถผนวกกันเป็น “ชุมชนนักกฎหมายมหาชน” มีบทบาทสูงเด่นในการแสดงความคิดเห็นต่อสาธารณชนที่สามรรถถ่วงดุลนักกฎหมายเอกชนที่ครอบงำสังคมไทยมานาน และมีส่วนสำคัญในการร่วมสร้างสรรค์หลักการของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ตั้งแต่ครั้งร่วมทำวิจัย 10 หัวข้อ ให้กับ คพป. (คณะกรรมการพัฒนาประชาธิปไตย) ชุด ศ.นพ.ประเวศ วะสี เมื่อ ปี 2537 – 2538
พวกเขาเหล่านี้เป็นกำลังสำคัญในการผลักดันให้เกิดศาลปกครอง ในระบบ “ศาลคู่” คือแยกออกมาจากศาลยุติธรรม แม้ในอดีตจะถูกขัดขวางต่อต้านจนทำให้กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่มีอันต้อง แท้งไปหลายต่อหลายครั้งใน ปี 2526, 2529, 2531, 2532, 2538 และ 2539 ถ้าไม่เพราะเหตุผลยุบสภา ก็เพราะ คณะรัฐมนตรีไม่รับหลักการ แต่ถึงที่สุดแล้วก็เพราะอิทธิพลทางความคิดของนักกฎหมายเอกชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งนักกฎหมายเอกชนในศาลยุติธรรม ที่ส่งผ่านไปยังนักการเมือง
ดังนั้นเมื่อศาลปกครองถือกำเนิดได้จริงโดยสภาวการณ์ “โดยสารมากับขบวนปฏิรูปการเมือง” พวกเขาเหล่านี้จึงรู้ด้วยจิตสำนึกว่าจะต้องพิทักษ์รักษาศาลปกครอง จึงเสมือนตกลงกันแบ่งกำลังเข้ามาสมัครเป็นบุคลากรในศาลปกครอง
เราจึงได้เห็น นักวิชาการกฎหมายมหาชนรุ่นใหม่ ระดับอายุ 40 – 50 ปี เข้ามารับตำแหน่งสำคัญ
และถ้าหากจะย้อนอดีตยาวออกไปก็จะพบว่า พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ก็เป็นการสืบทอดแนวความคิดของท่านปรีดี พนมยงค์ ที่ตราพ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2476 ขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เป็นศาลปกครอง เสมือนหนึ่งกองเซย เดตาต์ (Conseil d’Etat) หรือสภาแห่งรัฐ (Council of State) ของฝรั่งเศส แต่ถูกคัดค้านด้วยเหตุผลประชาชนไม่พร้อม-ไม่เข้าใจหลักสิทธิเสรีภาพ, ขาดบุคลากร ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาที่เกิดขึ้นทำหน้าที่เพียงขาเดียว คือ ร่างกฎหมาย
ความพยายามที่จะเพิ่ม ขาที่ 2 คือ พิจารณาคดีปกครอง ต้องล้มเหลวหลายต่อหลายครั้งใน พ.ศ. 2478, 2489, 2499, 2500 และแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2517 จะเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองไว้ แต่ก็ไร้กฎหมายเฉพาะ ทำให้ไม่มีผลในทางปฏิบัติ
สาเหตุของอุปสรรคขวากหนามนอกจากอิทธิพลทางความคิดของนักกฎหมายเอกชนในศาลยุติธรรม แล้วก็คือ...
ความเกรงกลัวของข้าราชการประจำ นักการเมือง หรือนัยหนึ่งฝ่ายบริหาร
ที่ไม่ต้องการเข้ามาอยู่ใน “กรอบ” ที่จะต้องถูกตรวจสอบ, ควบคุม โดยประชาชน ผ่านศาลปกครอง
เป็นที่น่าสังเกตว่าในยุคสมัยฝ่ายบริหาร ตกอยู่ในมือนักการเมืองที่มาจากการเลือกตั้ง ที่ชอบท่องคาถาสวยหรูเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน จะมีอาถรรพณ์ทำให้ กฎหมายเกี่ยวกับศาลปกครองมีอันต้องตกไป
จุดเริ่มต้นของยุคใหม่ที่เกิด “กรรมการรับเรื่องราวร้องทุกข์” ขึ้นใน พ.ร.บ.คณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ก็เป็นยุคเผด็จการทหาร ภายใต้รัฐบาล พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์ โดยแท้
วันนี้ นักการเมืองไทยส่วนใหญ่ยังคงท่องคาถา “มาจากการเลือกตั้ง” เหมือนเดิม
แต่พวกเขาก็ถูกต้อนให้เข้าไปอยู่ในกรอบแห่งการตรวจสอบและควบคุมการใช้อำนาจรัฐโดยศาลปกครองแล้ว
แม้จะไม่ชอบใจ แต่ก็โวยวายอะไรได้ยาก
ประชาธิปไตยในเนื้อหา หรือ “การเมืองใหม่” เกิดขึ้นแล้วในระดับหนึ่ง
ประชาธิปไตยในเนื้อหา หรือ “การเมืองใหม่” ในความหมายนี้ ไม่ได้ถือกำเนิดมาเพียงแค่ร่างรัฐธรรมนูญใหม่เท่านั้น
และไม่ได้ใช้เวลาเพียงแค่ชั่วข้ามคืน !!
