คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ นอกจากจะยึดเป็นข้อยุติในทางกฎหมายแล้ว ยังสามารถนำมาใช้เป็นบทเรียน อุทาหรณ์ และบรรทัดฐาน สำหรับผู้เกี่ยวข้องได้อย่างมีคุณค่า น่าใคร่ครวญต่อไป ไม่ว่าจะเป็น กรณีเรื่องการยุบพรรคไทยรักไทย หรือแม้กระทั่งกรณีล่าสุด คือ การพิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) 3 ฉบับ ได้แก่ ร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินฯ ร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตฯ และร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดินฯ
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยว่า ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ทั้ง 3 ฉบับ ได้ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ มีผลให้ร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 เป็นอันตกไป คือ ใช้ไม่ได้ ดำเนินการต่อไม่ได้ ต้องกลับไปตราขึ้นมาใหม่
เหตุผลสำคัญที่ทำให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญนำมาวินิจฉัยในกรณีนี้ คือ จำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่เข้าร่วมประชุมพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ฯ ทั้ง 3 ฉบับ โดยที่ในวันและเวลาที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำการออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการนั้น มีสมาชิกเข้าประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะนั้น
เหตุข้อนี้ ถึงกับทำให้ร่างกฎหมายที่ผ่านสภาไปแล้ว กลายเป็นร่างกฎหมายที่ใช้ไม่ได้ ด้วยเป็นการตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญเลยทีเดียว !
คำวินิจฉัยดังกล่าวของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ มีบทเรียนสำคัญ ดังนี้
1.องค์ประชุมสำคัญอย่างไร
คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ อธิบายเรื่องนี้ไว้โดยละเอียด ลึกซึ้งแล้ว ดังนี้
“รัฐธรรมนูญมาตรา 126 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “การประชุมสภาผู้แทนราษฎรและการประชุมวุฒิสภาต้องมีสมาชิกมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภาจึงจะเป็นองค์ประชุม เว้นแต่ในกรณีระเบียบวาระกระทู้ถามตามมาตรา 156 และมาตรา 157 สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะกำหนดเรื่ององค์ประชุมไว้ในข้อบังคับเป็นอย่างอื่นก็ได้..” สาระสำคัญของบทบัญญัตินี้ คือ กำหนดจำนวนสมาชิกสภาที่มีจำนวนมากเพียงพอที่จะมาร่วมกันแสดงความคิดเห็นและแสดงเจตนาในรูปของมติที่ประชุมในการพิจารณาร่างกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่อื่นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ อันเป็นหลักการประชุมสภาที่ใช้อยู่ในนานาประเทศ รัฐธรรมนูญในอดีตล้วนมีบทบัญญัติว่าด้วยองค์ประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเช่นกัน การกำหนดองค์ประชุมไว้ด้วยก็เพื่อให้การประชุมพิจารณาเรื่องต่างๆ ของทั้งสองสภาเป็นไปด้วยความรอบคอบ มีมุมมองที่หลากหลาย และมีการอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในส่วนที่เกี่ยวกับการตรากฎหมายนั้น กฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ย่อมมีผลใช้บังคับกับประชาชนทุกคนในประเทศ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องได้รับการพิจารณาอย่างรอบคอบในการพิจารณาทุกวาระ และเมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดองค์ประชุมไว้ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา ย่อมมีความหมายว่า การประชุมสภาผู้แทนราษฎรและการประชุมวุฒิสภาที่ไม่ครบองค์ประชุม จะถือว่าเป็นการออกเสียงลงคะแนนของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาที่ชอบด้วยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไม่ได้”
คำวินิจฉัยระบุชัดเจนว่า การออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมสภา จะต้องเป็นการออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมที่ครบองค์ประชุม จึงจะถือว่าเป็นการออกเสียงลงคะแนนที่ชอบด้วยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
2. อ้างว่า เมื่อสมาชิกมาลงชื่อประชุมครบในตอนเริ่มเปิดประชุม ถือว่าครบองค์ประชุมไปตลอดการประชุม ได้หรือไม่ ?
ในการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาแต่ละครั้งนั้น ก่อนเปิดประชุมจะต้องมีสมาชิกมาลงชื่อให้ครบองค์ประชุมเสียก่อน จึงจะเปิดประชุมได้ และเมื่อเริ่มเปิดประชุมไปแล้ว ก็จะมีประเด็นให้สมาชิกต้องพิจารณาออกเสียงลงคะแนนอยู่เรื่อยๆ เกือบตลอดระยะเวลาของการประชุม
ที่ผ่านมา หลายครั้งหลายโอกาส ส.ส.และ ส.ว. ถูกสื่อมวลชนวิพากษ์วิจารณ์ว่า มีพฤติกรรมอันน่ารังเกียจในการ “โดดประชุม”
บางคน มาลงชื่อก่อนเปิดประชุม เพียงเพื่อให้ประธานสามารถเปิดประชุมได้ จากนั้นก็หนีหายไปจากห้องประชุมสภา โดยไม่ได้ร่วมพิจารณาหรือร่วมออกเสียงหรือแสดงความเห็นในการประชุมเลย บ้างก็ไปทำกิจธุระ บ้างก็หลบไปทำงานหรือทำอย่างอื่นอยู่ในบริเวณรัฐสภา เวลาที่มีคนขอนับองค์ประชุมสักทีค่อยกระวีกระวาดลากจูงกันเข้ามาให้ครบๆ เป็นครั้งๆ ไป
ทั้งหมด ผมยืนยันว่าเป็นความจริง และผมเคยพบเห็นในสมัยที่ทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา
พฤติกรรมแบบนี้ สืบทอดมาถึงสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้ง และอาจจะสืบพฤติกรรมมาถึงสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งชุดปัจจุบันด้วย หากไม่มีการปรับเปลี่ยนในระดับพฤติกรรมพื้นฐานอย่างจริงจัง
ที่น่าอนาจใจยิ่ง คือ ที่ผ่านมานั้น ผู้เป็นประธานในที่ประชุม เมื่อเห็นว่ามีสมาชิกเข้าร่วมประชุมบางตา หรือแม้แต่ในการออกเสียงลงคะแนนบางเรื่อง ปรากฏผลการลงคะแนนว่ามีผู้ออกเสียงทั้งหมดไม่ถึงครึ่งของจำนวนสมาชิก เห็นๆ อยู่ว่ามีคนร่วมพิจารณาออกเสียงในขณะนั้นไม่ครบองค์ประชุม แทนที่ประธานจะดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เกิดความถูกต้อง แต่กลับทำไม่รู้ไม่ชี้ เอาหูไปนาเอาตาไปไร่ หรือแม้กระทั่งมีพฤติกรรมร่วมสมคบคิด โดยกลบเกลื่อนการกระทำผิดรัฐธรรมนูญ ด้วยการเลี่ยง ไม่อ่านผลการลงคะแนน ซึ่งจะประจานให้ประชาชนผู้ติดตามรับฟังการถ่ายทอดเสียงการประชุมสภาทางสถานีวิทยุรัฐสภาได้รับรู้ข้อเท็จจริงว่า ขณะนั้นมีสมาชิกออกเสียงลงคะแนนรวมกันเป็นจำนวนเท่าใด น้อยเพียงใด หรือไม่ครบองค์ประชุมอย่างไร
อ้างข้อบังคับการประชุม อ้างธรรมเนียมปฏิบัติ อ้างว่า เมื่อเปิดประชุมครบองค์ประชุมก็เพียงพอแล้ว ประเด็นนี้ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยอย่างชัดเจนว่า
“ในเรื่องการกำหนดเกี่ยวกับองค์ประชุมของสภานั้น เห็นว่า เป็นบทบัญญัติที่กำหนดโดยชัดเจนในรัฐธรรมนูญ กฎหมายอื่นใดและข้อบังคับการประชุมสภาจะขัดหรือแย้งไม่ได้ ดังนั้น การจะอ้างข้อบังคับการประชุมสภาหรือธรรมเนียมปฏิบัติใดเพื่อมิให้ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ย่อมไม่อาจกระทำได้ ส่วนข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ.2549 ข้อ 18 วรรคสอง เป็นเพียงบทบัญญัติเกี่ยวกับการเปิดประชุม แต่ภายหลังเปิดการประชุมแล้ว ในขั้นตอนของการลงมติ ซึ่งเป็นผลมาจากการประชุมปรึกษาหารือและแสดงเจตนาออกมาในรูปของมติที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ องค์ประชุมจะต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 126 วรรคหนึ่ง เพราะองค์ประชุมมิได้มีความหมายแต่เพียงว่า เมื่อมีสมาชิกลงชื่อมาประชุมครบและเปิดการประชุมแล้ว หลังจากนั้นสมาชิกจะอยู่ร่วมประชุมหรือไม่ก็ได้ โดยไม่ต้องคำนึงถึงจำนวนสมาชิกในที่ประชุมอีกต่อไป และหากถือจำนวนสมาชิกที่ลงชื่อมาประชุม เป็นองค์ประชุมของสภาจนเสร็จสิ้นการประชุมในแต่ละครั้ง คงจะไม่ปรากฏเหตุการณ์ดังเช่นที่เกิดขึ้นในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในอดีต รวมทั้งในสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ด้วย คือ การขอให้นับองค์ประชุมในระหว่างการประชุม”
3. อ้างว่า การไม่ออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุม เป็นการใช้สิทธิไม่ออกเสียง ?
ในการออกเสียงลงคะแนนแต่ละครั้งระหว่างการประชุม จะมีช่องทางให้สมาชิกตัดสินใจ 4 ทางเลือก คือ เห็นด้วย ไม่เห็นด้วย งดออกเสียง และไม่ลงคะแนน ซึ่งสมาชิกผู้เข้าประชุมจะต้องพิจารณาเลือกอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อแสดงเจตนาให้ปรากฏความเห็นของตนในที่ประชุม
พูดง่ายๆ คือ ถ้าไม่ต้องการออกเสียง ว่าเห็นด้วย ไม่เห็นด้วย ก็มีทางเลือกให้กดปุ่มบันทึกความเห็นของตนไว้ว่า “งดออกเสียง” และถ้าจะเสียบบัตรแสดงตนแล้วไม่กดปุ่มออกเสียงใดๆ เลย เครื่องคอมพิวเตอร์ก็จะบันทึกไว้ว่า “ไม่ลงคะแนน”
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ จึงชี้ว่า
“การอ้างเอกสิทธิของสมาชิกสภาที่จะไม่ออกเสียงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 130 นั้น เห็นว่า เป็นคนละเรื่องกับองค์ประชุมที่ต้องประกอบด้วยจำนวนสมาชิกไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสภา และแม้สมาชิกมีเอกสิทธิ์ที่จะออกเสียง แต่สมาชิกที่ไม่ประสงค์ออกเสียงต้องอยู่ในที่ประชุมเพื่อแสดงเจตนาให้ปรากฏความเห็นของตนในที่ประชุม”
การที่ความจริงไม่ได้อยู่ในที่ประชุม แต่อ้างว่าเป็นการใช้สิทธิไม่ออกเสียง หรืออ้างว่าอยู่ในที่ประชุมแต่ไม่ได้เสียบบัตรแสดงตน จึงนับเป็นข้ออ้างที่เลื่อนลอย ไร้สำนึกความรับผิดชอบ และเสื่อมเสียเกียรติของความเป็นสมาชิกรัฐสภาอย่างยิ่ง
4. บรรทัดฐานสำคัญจากคำวินิจฉัย
ในการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา จะมีการพิจารณาเป็น 3 วาระ คือ วาระที่หนึ่ง เป็นการพิจารณาออกเสียงลงคะแนนว่ารับหลักการหรือไม่ วาระที่สอง เป็นการพิจารณาเรียงลำดับมาตรา และวาระที่สาม เป็นการพิจารณาออกเสียงลงคะแนนว่าสมควรให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายหรือไม่
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยชี้ขาดว่า “ในวันและเวลาที่สภาฯ ออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่ง ขั้นรับหลักการของร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 ฉบับ มีสมาชิกเข้าประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งหมดของสภาฯ ในขณะนั้น จึงไม่ครบองค์ประชุม และไม่อาจถือเป็นมติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ และเมื่อการประชุมเพื่อลงมติในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ เป็นการประชุมโดยไม่ชอบด้วยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 126 วรรคหนึ่งแล้ว การลงมติในวาระที่หนึ่งจึงเป็นการลงมติโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มีผลให้กระบวนการในการตราร่าง พ.ร.ป. ทั้ง 3 ฉบับในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และไม่สามารถนำไปสู่การพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 ฉบับในวาระที่สองและวาระที่สามต่อไปได้ สภานิติบัญญัติจึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาในวาระที่สองและวาระที่สาม ดังนั้น การตราร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 ฉบับ จึงไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ..”
4.1 จากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการ น่าจะชัดเจนว่า จากนี้ไป หากเห็นว่าร่างกฎหมายฉบับใด เมื่อผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแล้ว หากพบว่า ในการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนั้น ในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ หรือในวาระใดๆ มีสมาชิกร่วมพิจารณาในเวลาออกเสียงลงคะแนนไม่ครบองค์ประชุม ย่อมจะสามารถส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายนั้นๆ ตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และให้เป็นอันตกไป
4.2 น่าเสียดาย จากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการในครั้งนี้ ได้ตีกรอบการวินิจฉัยเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายไว้อย่างแคบ โดยตีกรอบจำกัดไว้ว่า สำหรับกฎหมายที่ประกาศบังคับใช้แล้วนั้น “ไม่อาจหยิบยกประเด็นความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกระบวนการตรากฎหมายฉบับนั้นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้อีก”
เรียกว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาแค่ว่า มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เท่านั้น
พูดง่ายๆ ว่า จะดูเฉพาะเนื้อหา โดยไม่พิจารณาว่ากระบวนการตรากฎหมายฉบับนั้นว่าจะถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ หรือไม่
ทั้งๆ ที่ ข้อคิดจากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการ สะท้อนชัดว่า การพิจารณาว่า กฎหมายฉบับใดมีความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น การตรวจสอบว่า กระบวนการตรากฎหมายถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าการตรวจสอบว่ามีข้อความหรือเนื้อหาขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
พูดง่ายๆ ว่า กระบวนการตรากฎหมาย สำคัญไม่น้อยไปกว่าเนื้อหาสาระที่เป็นผลลัพธ์ของกฎหมาย
พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ส.ว. และพรรคการเมือง ก็ควรต้องมีปัญหา ?
ในการประชุม สนช. ครั้งที่ 46/2550 เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2550 ได้มีการพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.... ผลการลงมติปรากฏว่า ในวาระที่ 1
เห็นด้วย (รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) 109 เสียง
ไม่เห็นด้วย (ไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) - เสียง
งดออกเสียง - เสียง
ไม่ลงคะแนนเสียง - เสียง
และได้มีการพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.... ผลการลงมติปรากฏว่า ในวาระที่ 1
เห็นด้วย (รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) 114 เสียง
ไม่เห็นด้วย (ไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) - เสียง
งดออกเสียง - เสียง
ไม่ลงคะแนนเสียง 1 เสียง
ด้วยหลักการขององค์ประชุมตามคำวินิจฉัยของคณะตุลาการดังกล่าว การพิจารณาร่าง พ.ร.ป. ทั้ง 2 ฉบับ ก็ไม่ครบองค์ประชุม เพราะขณะนั้นมีจำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติทั้งสิ้น 242 คน องค์ประชุมครึ่งหนึ่ง คือ 121 คน แต่มีผู้อยู่ประชุมเพียง 109 คน และ 115 คน ตามลำดับ
คำถามจึงมีอยู่ว่า
1) ร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 2 ฉบับนี้ จะชอบด้วยรัฐธรรมนูญตามมาตรา 126 วรรคหนึ่ง ที่กำหนดให้ต้องมีสมาชิกร่วมประชุมในครั้งนี้อย่างน้อยครึ่งหนึ่ง คือ 121 คน ?
2.) ถ้าหากร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.ละการได้มาซึ่ง ส.ว.ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว การเลือกตั้ง ส.ส.เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2550 จะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และรัฐบาลปัจจุบันที่ได้จากการเลือกตั้งของ ส.ส.จะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?
3) หากมีผู้ยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่รับวินิจฉัย เพราะอ้างว่าเป็นกฎหมายที่ได้ประกาศใช้แล้ว อย่างนั้นหรือ ?
เราจะปล่อยให้ความไม่ถูกต้อง สร้างความไม่ถูกต้องต่อไป โดยไม่รู้จบใช่ไหม ?
4) จากนี้ไป การทำหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา หากมีการพิจารณาออกเสียงลงคะแนนร่างกฎหมายใด โดยไม่ครบองค์ประชุมในลักษณะนี้ ย่อมต้องถือว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นอันตกไป ใช่หรือไม่ ?
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยว่า ร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ (พ.ร.ป.) ทั้ง 3 ฉบับ ได้ตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ มีผลให้ร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 เป็นอันตกไป คือ ใช้ไม่ได้ ดำเนินการต่อไม่ได้ ต้องกลับไปตราขึ้นมาใหม่
เหตุผลสำคัญที่ทำให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญนำมาวินิจฉัยในกรณีนี้ คือ จำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่เข้าร่วมประชุมพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ฯ ทั้ง 3 ฉบับ โดยที่ในวันและเวลาที่สภานิติบัญญัติแห่งชาติทำการออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการนั้น มีสมาชิกเข้าประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของสภานิติบัญญัติแห่งชาติในขณะนั้น
เหตุข้อนี้ ถึงกับทำให้ร่างกฎหมายที่ผ่านสภาไปแล้ว กลายเป็นร่างกฎหมายที่ใช้ไม่ได้ ด้วยเป็นการตราขึ้นโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญเลยทีเดียว !
คำวินิจฉัยดังกล่าวของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ มีบทเรียนสำคัญ ดังนี้
1.องค์ประชุมสำคัญอย่างไร
คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ อธิบายเรื่องนี้ไว้โดยละเอียด ลึกซึ้งแล้ว ดังนี้
“รัฐธรรมนูญมาตรา 126 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “การประชุมสภาผู้แทนราษฎรและการประชุมวุฒิสภาต้องมีสมาชิกมาประชุมไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภาจึงจะเป็นองค์ประชุม เว้นแต่ในกรณีระเบียบวาระกระทู้ถามตามมาตรา 156 และมาตรา 157 สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาจะกำหนดเรื่ององค์ประชุมไว้ในข้อบังคับเป็นอย่างอื่นก็ได้..” สาระสำคัญของบทบัญญัตินี้ คือ กำหนดจำนวนสมาชิกสภาที่มีจำนวนมากเพียงพอที่จะมาร่วมกันแสดงความคิดเห็นและแสดงเจตนาในรูปของมติที่ประชุมในการพิจารณาร่างกฎหมายและปฏิบัติหน้าที่อื่นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ อันเป็นหลักการประชุมสภาที่ใช้อยู่ในนานาประเทศ รัฐธรรมนูญในอดีตล้วนมีบทบัญญัติว่าด้วยองค์ประชุมสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาเช่นกัน การกำหนดองค์ประชุมไว้ด้วยก็เพื่อให้การประชุมพิจารณาเรื่องต่างๆ ของทั้งสองสภาเป็นไปด้วยความรอบคอบ มีมุมมองที่หลากหลาย และมีการอภิปรายแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในส่วนที่เกี่ยวกับการตรากฎหมายนั้น กฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา เมื่อพระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยและประกาศในราชกิจจานุเบกษาแล้ว ย่อมมีผลใช้บังคับกับประชาชนทุกคนในประเทศ จำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องได้รับการพิจารณาอย่างรอบคอบในการพิจารณาทุกวาระ และเมื่อรัฐธรรมนูญกำหนดองค์ประชุมไว้ไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา ย่อมมีความหมายว่า การประชุมสภาผู้แทนราษฎรและการประชุมวุฒิสภาที่ไม่ครบองค์ประชุม จะถือว่าเป็นการออกเสียงลงคะแนนของสมาชิกในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาที่ชอบด้วยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญไม่ได้”
คำวินิจฉัยระบุชัดเจนว่า การออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมสภา จะต้องเป็นการออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุมที่ครบองค์ประชุม จึงจะถือว่าเป็นการออกเสียงลงคะแนนที่ชอบด้วยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
2. อ้างว่า เมื่อสมาชิกมาลงชื่อประชุมครบในตอนเริ่มเปิดประชุม ถือว่าครบองค์ประชุมไปตลอดการประชุม ได้หรือไม่ ?
ในการประชุมของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ สภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภาแต่ละครั้งนั้น ก่อนเปิดประชุมจะต้องมีสมาชิกมาลงชื่อให้ครบองค์ประชุมเสียก่อน จึงจะเปิดประชุมได้ และเมื่อเริ่มเปิดประชุมไปแล้ว ก็จะมีประเด็นให้สมาชิกต้องพิจารณาออกเสียงลงคะแนนอยู่เรื่อยๆ เกือบตลอดระยะเวลาของการประชุม
ที่ผ่านมา หลายครั้งหลายโอกาส ส.ส.และ ส.ว. ถูกสื่อมวลชนวิพากษ์วิจารณ์ว่า มีพฤติกรรมอันน่ารังเกียจในการ “โดดประชุม”
บางคน มาลงชื่อก่อนเปิดประชุม เพียงเพื่อให้ประธานสามารถเปิดประชุมได้ จากนั้นก็หนีหายไปจากห้องประชุมสภา โดยไม่ได้ร่วมพิจารณาหรือร่วมออกเสียงหรือแสดงความเห็นในการประชุมเลย บ้างก็ไปทำกิจธุระ บ้างก็หลบไปทำงานหรือทำอย่างอื่นอยู่ในบริเวณรัฐสภา เวลาที่มีคนขอนับองค์ประชุมสักทีค่อยกระวีกระวาดลากจูงกันเข้ามาให้ครบๆ เป็นครั้งๆ ไป
ทั้งหมด ผมยืนยันว่าเป็นความจริง และผมเคยพบเห็นในสมัยที่ทำหน้าที่สมาชิกวุฒิสภา
พฤติกรรมแบบนี้ สืบทอดมาถึงสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่มาจากการแต่งตั้ง และอาจจะสืบพฤติกรรมมาถึงสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งชุดปัจจุบันด้วย หากไม่มีการปรับเปลี่ยนในระดับพฤติกรรมพื้นฐานอย่างจริงจัง
ที่น่าอนาจใจยิ่ง คือ ที่ผ่านมานั้น ผู้เป็นประธานในที่ประชุม เมื่อเห็นว่ามีสมาชิกเข้าร่วมประชุมบางตา หรือแม้แต่ในการออกเสียงลงคะแนนบางเรื่อง ปรากฏผลการลงคะแนนว่ามีผู้ออกเสียงทั้งหมดไม่ถึงครึ่งของจำนวนสมาชิก เห็นๆ อยู่ว่ามีคนร่วมพิจารณาออกเสียงในขณะนั้นไม่ครบองค์ประชุม แทนที่ประธานจะดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดเพื่อให้เกิดความถูกต้อง แต่กลับทำไม่รู้ไม่ชี้ เอาหูไปนาเอาตาไปไร่ หรือแม้กระทั่งมีพฤติกรรมร่วมสมคบคิด โดยกลบเกลื่อนการกระทำผิดรัฐธรรมนูญ ด้วยการเลี่ยง ไม่อ่านผลการลงคะแนน ซึ่งจะประจานให้ประชาชนผู้ติดตามรับฟังการถ่ายทอดเสียงการประชุมสภาทางสถานีวิทยุรัฐสภาได้รับรู้ข้อเท็จจริงว่า ขณะนั้นมีสมาชิกออกเสียงลงคะแนนรวมกันเป็นจำนวนเท่าใด น้อยเพียงใด หรือไม่ครบองค์ประชุมอย่างไร
อ้างข้อบังคับการประชุม อ้างธรรมเนียมปฏิบัติ อ้างว่า เมื่อเปิดประชุมครบองค์ประชุมก็เพียงพอแล้ว ประเด็นนี้ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยอย่างชัดเจนว่า
“ในเรื่องการกำหนดเกี่ยวกับองค์ประชุมของสภานั้น เห็นว่า เป็นบทบัญญัติที่กำหนดโดยชัดเจนในรัฐธรรมนูญ กฎหมายอื่นใดและข้อบังคับการประชุมสภาจะขัดหรือแย้งไม่ได้ ดังนั้น การจะอ้างข้อบังคับการประชุมสภาหรือธรรมเนียมปฏิบัติใดเพื่อมิให้ต้องเป็นไปตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ย่อมไม่อาจกระทำได้ ส่วนข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ.2549 ข้อ 18 วรรคสอง เป็นเพียงบทบัญญัติเกี่ยวกับการเปิดประชุม แต่ภายหลังเปิดการประชุมแล้ว ในขั้นตอนของการลงมติ ซึ่งเป็นผลมาจากการประชุมปรึกษาหารือและแสดงเจตนาออกมาในรูปของมติที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ องค์ประชุมจะต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 126 วรรคหนึ่ง เพราะองค์ประชุมมิได้มีความหมายแต่เพียงว่า เมื่อมีสมาชิกลงชื่อมาประชุมครบและเปิดการประชุมแล้ว หลังจากนั้นสมาชิกจะอยู่ร่วมประชุมหรือไม่ก็ได้ โดยไม่ต้องคำนึงถึงจำนวนสมาชิกในที่ประชุมอีกต่อไป และหากถือจำนวนสมาชิกที่ลงชื่อมาประชุม เป็นองค์ประชุมของสภาจนเสร็จสิ้นการประชุมในแต่ละครั้ง คงจะไม่ปรากฏเหตุการณ์ดังเช่นที่เกิดขึ้นในสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาในอดีต รวมทั้งในสภานิติบัญญัติแห่งชาติชุดนี้ด้วย คือ การขอให้นับองค์ประชุมในระหว่างการประชุม”
3. อ้างว่า การไม่ออกเสียงลงคะแนนในที่ประชุม เป็นการใช้สิทธิไม่ออกเสียง ?
ในการออกเสียงลงคะแนนแต่ละครั้งระหว่างการประชุม จะมีช่องทางให้สมาชิกตัดสินใจ 4 ทางเลือก คือ เห็นด้วย ไม่เห็นด้วย งดออกเสียง และไม่ลงคะแนน ซึ่งสมาชิกผู้เข้าประชุมจะต้องพิจารณาเลือกอย่างหนึ่งอย่างใด เพื่อแสดงเจตนาให้ปรากฏความเห็นของตนในที่ประชุม
พูดง่ายๆ คือ ถ้าไม่ต้องการออกเสียง ว่าเห็นด้วย ไม่เห็นด้วย ก็มีทางเลือกให้กดปุ่มบันทึกความเห็นของตนไว้ว่า “งดออกเสียง” และถ้าจะเสียบบัตรแสดงตนแล้วไม่กดปุ่มออกเสียงใดๆ เลย เครื่องคอมพิวเตอร์ก็จะบันทึกไว้ว่า “ไม่ลงคะแนน”
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ จึงชี้ว่า
“การอ้างเอกสิทธิของสมาชิกสภาที่จะไม่ออกเสียงตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 130 นั้น เห็นว่า เป็นคนละเรื่องกับองค์ประชุมที่ต้องประกอบด้วยจำนวนสมาชิกไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของสภา และแม้สมาชิกมีเอกสิทธิ์ที่จะออกเสียง แต่สมาชิกที่ไม่ประสงค์ออกเสียงต้องอยู่ในที่ประชุมเพื่อแสดงเจตนาให้ปรากฏความเห็นของตนในที่ประชุม”
การที่ความจริงไม่ได้อยู่ในที่ประชุม แต่อ้างว่าเป็นการใช้สิทธิไม่ออกเสียง หรืออ้างว่าอยู่ในที่ประชุมแต่ไม่ได้เสียบบัตรแสดงตน จึงนับเป็นข้ออ้างที่เลื่อนลอย ไร้สำนึกความรับผิดชอบ และเสื่อมเสียเกียรติของความเป็นสมาชิกรัฐสภาอย่างยิ่ง
4. บรรทัดฐานสำคัญจากคำวินิจฉัย
ในการพิจารณากฎหมายของรัฐสภา จะมีการพิจารณาเป็น 3 วาระ คือ วาระที่หนึ่ง เป็นการพิจารณาออกเสียงลงคะแนนว่ารับหลักการหรือไม่ วาระที่สอง เป็นการพิจารณาเรียงลำดับมาตรา และวาระที่สาม เป็นการพิจารณาออกเสียงลงคะแนนว่าสมควรให้ประกาศใช้เป็นกฎหมายหรือไม่
คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ วินิจฉัยชี้ขาดว่า “ในวันและเวลาที่สภาฯ ออกเสียงลงคะแนนในวาระที่หนึ่ง ขั้นรับหลักการของร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 ฉบับ มีสมาชิกเข้าประชุมไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนสมาชิกเท่าที่มีอยู่ทั้งหมดของสภาฯ ในขณะนั้น จึงไม่ครบองค์ประชุม และไม่อาจถือเป็นมติของสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ และเมื่อการประชุมเพื่อลงมติในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ เป็นการประชุมโดยไม่ชอบด้วยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 126 วรรคหนึ่งแล้ว การลงมติในวาระที่หนึ่งจึงเป็นการลงมติโดยไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มีผลให้กระบวนการในการตราร่าง พ.ร.ป. ทั้ง 3 ฉบับในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และไม่สามารถนำไปสู่การพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 ฉบับในวาระที่สองและวาระที่สามต่อไปได้ สภานิติบัญญัติจึงไม่มีอำนาจที่จะพิจารณาในวาระที่สองและวาระที่สาม ดังนั้น การตราร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 3 ฉบับ จึงไม่ถูกต้องตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ..”
4.1 จากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการ น่าจะชัดเจนว่า จากนี้ไป หากเห็นว่าร่างกฎหมายฉบับใด เมื่อผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาแล้ว หากพบว่า ในการพิจารณาร่างกฎหมายฉบับนั้น ในวาระที่หนึ่งขั้นรับหลักการ หรือในวาระใดๆ มีสมาชิกร่วมพิจารณาในเวลาออกเสียงลงคะแนนไม่ครบองค์ประชุม ย่อมจะสามารถส่งศาลรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยว่าร่างกฎหมายนั้นๆ ตราขึ้นโดยไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และให้เป็นอันตกไป
4.2 น่าเสียดาย จากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการในครั้งนี้ ได้ตีกรอบการวินิจฉัยเพื่อคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายไว้อย่างแคบ โดยตีกรอบจำกัดไว้ว่า สำหรับกฎหมายที่ประกาศบังคับใช้แล้วนั้น “ไม่อาจหยิบยกประเด็นความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกระบวนการตรากฎหมายฉบับนั้นให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้อีก”
เรียกว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะพิจารณาแค่ว่า มีข้อความขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ เท่านั้น
พูดง่ายๆ ว่า จะดูเฉพาะเนื้อหา โดยไม่พิจารณาว่ากระบวนการตรากฎหมายฉบับนั้นว่าจะถูกต้องตามรัฐธรรมนูญ หรือไม่
ทั้งๆ ที่ ข้อคิดจากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการ สะท้อนชัดว่า การพิจารณาว่า กฎหมายฉบับใดมีความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่นั้น การตรวจสอบว่า กระบวนการตรากฎหมายถูกต้องตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าการตรวจสอบว่ามีข้อความหรือเนื้อหาขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่
พูดง่ายๆ ว่า กระบวนการตรากฎหมาย สำคัญไม่น้อยไปกว่าเนื้อหาสาระที่เป็นผลลัพธ์ของกฎหมาย
พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. ส.ว. และพรรคการเมือง ก็ควรต้องมีปัญหา ?
ในการประชุม สนช. ครั้งที่ 46/2550 เมื่อวันที่ 22 สิงหาคม 2550 ได้มีการพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.... ผลการลงมติปรากฏว่า ในวาระที่ 1
เห็นด้วย (รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) 109 เสียง
ไม่เห็นด้วย (ไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) - เสียง
งดออกเสียง - เสียง
ไม่ลงคะแนนเสียง - เสียง
และได้มีการพิจารณาร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ.... ผลการลงมติปรากฏว่า ในวาระที่ 1
เห็นด้วย (รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) 114 เสียง
ไม่เห็นด้วย (ไม่รับหลักการแห่งร่างพระราชบัญญัติ) - เสียง
งดออกเสียง - เสียง
ไม่ลงคะแนนเสียง 1 เสียง
ด้วยหลักการขององค์ประชุมตามคำวินิจฉัยของคณะตุลาการดังกล่าว การพิจารณาร่าง พ.ร.ป. ทั้ง 2 ฉบับ ก็ไม่ครบองค์ประชุม เพราะขณะนั้นมีจำนวนสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติทั้งสิ้น 242 คน องค์ประชุมครึ่งหนึ่ง คือ 121 คน แต่มีผู้อยู่ประชุมเพียง 109 คน และ 115 คน ตามลำดับ
คำถามจึงมีอยู่ว่า
1) ร่าง พ.ร.ป.ทั้ง 2 ฉบับนี้ จะชอบด้วยรัฐธรรมนูญตามมาตรา 126 วรรคหนึ่ง ที่กำหนดให้ต้องมีสมาชิกร่วมประชุมในครั้งนี้อย่างน้อยครึ่งหนึ่ง คือ 121 คน ?
2.) ถ้าหากร่าง พ.ร.ป.ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส.ละการได้มาซึ่ง ส.ว.ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญแล้ว การเลือกตั้ง ส.ส.เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2550 จะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ และรัฐบาลปัจจุบันที่ได้จากการเลือกตั้งของ ส.ส.จะชอบด้วยกฎหมายหรือไม่?
3) หากมีผู้ยื่นให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่รับวินิจฉัย เพราะอ้างว่าเป็นกฎหมายที่ได้ประกาศใช้แล้ว อย่างนั้นหรือ ?
เราจะปล่อยให้ความไม่ถูกต้อง สร้างความไม่ถูกต้องต่อไป โดยไม่รู้จบใช่ไหม ?
4) จากนี้ไป การทำหน้าที่ของสภาผู้แทนราษฎร และวุฒิสภา หากมีการพิจารณาออกเสียงลงคะแนนร่างกฎหมายใด โดยไม่ครบองค์ประชุมในลักษณะนี้ ย่อมต้องถือว่าร่างกฎหมายฉบับนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เป็นอันตกไป ใช่หรือไม่ ?
