คุณภาพชีวิตและสุขภาวะของประชาชน ขึ้นอยู่กับหลายปัจจัยทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และการเมือง กล่าวคือ การมีครอบครัวที่ดี สภาพสังคมและสิ่งแวดล้อมที่ดีอยู่รอบตัว เศรษฐกิจอาชีพและรายได้ การเมืองท้องถิ่นและระดับชาติที่เปิดกว้างให้กับการมีส่วนร่วม รวมถึงมีส่วนในการกำหนดวิถีของบ้านเมือง สร้างและเสพศิลปวัฒนธรรม เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น ปราศจากการถูกบังคับ ตลอดจนมีความรู้สึกไว้เนื้อเชื่อใจและความเอื้ออาทรต่อกันในสังคม
ทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นจะเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนอย่างไร ก็ขึ้นอยู่กับความสำเร็จในการผลักดันนโยบายสาธารณะเป็นสำคัญ
การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ (public policy) หมายถึงความพยายามในสังคมที่จะปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนส่วนใหญ่ ในทางใดทางหนึ่ง โดยอาจจะเป็นความริเริ่มของหน่วยงาน ภาครัฐ ภาคประชาชนหรือฝ่ายวิชาการ แต่อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่ายินดีว่า ปัจจุบันได้มีความตื่นตัวในภาคประชาชน ในการรวมตัวทำงานร่วมกันเป็นกลุ่ม เพื่อค้นหาแนวทางแก้ปัญหาที่ชุมชนเผชิญอยู่ หาหนทางปรับปรุงอาชีพ และวิถีการทำงาน สร้างภูมิคุ้มกันให้กับตนเองและเพื่อนสมาชิก ค้นหาวิถีชีวิตเศรษฐกิจพอเพียง ฯลฯ
ภาคประชาชนยังได้พยายามร่วมมือเป็นภาคีกับภาคส่วนอื่นๆ อาทิ ภาควิชาการ หน่วยงานท้องถิ่นและส่วนราชการ เนื่องจากตระหนักว่าปัญหาและอุปสรรคบางอย่างเป็นเรื่องใหญ่เกินกว่าที่จะแก้ไขโดยชุมชนและท้องถิ่น คือ จำเป็นต้องอาศัยการปรับเปลี่ยนนโยบายใน “มหภาค” ระบบการคลังหรือกติกาการทำงานของหน่วยงานภาครัฐ เพื่อเป็นแนวทางเพิ่มพลังให้กับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการการเงินการคลังนั้นนับว่ามีความสำคัญยิ่ง
“การคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ” เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสาธารณะ ที่มีจุดมุ่งหมายเสนอแนะการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายการเงินการคลัง (monetary and fiscal policies) ที่มุ่งจะส่งเสริมคุณภาพชีวิตและสุขภาวะของประชาชน โดยผสมผสานมาตรการต่างๆ กล่าวคือ ภาษีอากร การยกเว้นและลดหย่อนภาษี การจัดสรรงบประมาณและเงินอุดหนุนเพื่อเพิ่มพลังชุมชนและท้องถิ่น การสร้างหลักประกันทางสังคม กองทุนและการสนับสนุนให้ประชาคมในรูปเงินกองทุน และการจัดการความรู้ เป็นต้น
แม้ว่าในทัศนะของประชาชนทั่วไป นโยบายการเงินการคลังดูเสมือนว่า “ไกลตัว” และเป็น “ของสูง” เนื่องจากภาพลักษณ์ในอดีตของนโยบายการคลังและการเงิน (ในสายตาประชาชน) เกี่ยวข้องกับการทำบทบาทระดับมหภาค การดูแลเงินเฟ้อ มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ การลงทุนของภาครัฐในโครงการพัฒนาที่เหมาะสม เป็นต้น ซึ่งก็เป็นความจริง เพียงแต่ไม่ใช่ความจริงทั้งหมด
ด้วยหนึ่งในบทบาทและหน้าที่ของภาครัฐ คือ นโยบายสร้างความเป็นธรรมและการกระจายรายได้ ซึ่งสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าหน้าที่การดูแลเสถียรภาพและส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การคลังเพื่อสังคม เป็นความพยายามที่จะทำนโยบายการเงินการคลังแนวใหม่ ที่มุ่งส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมและแนวทางเพิ่มพลังให้ประชาชน
หลักการที่สนับสนุนให้ภาครัฐมีบทบาทการส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน สร้างหลักประกันและลดความเหลื่อมล้ำของรายได้ บรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในหลายมาตราด้วยกัน เช่น การสร้างหลักประกันทางสังคม สิทธิของประชาชนทุกคนได้รับการศึกษาไม่ว่าสถานะยากจนหรือร่ำรวย สิทธิการได้รับการรักษาพยาบาล สิทธิในการจัดการทรัพยากรในท้องถิ่น สิทธิการเข้าถึงข่าวสารข้อมูลของราชการ เป็นต้น แนวโน้มของความเปลี่ยนแปลงในภาครัฐอีกประการหนึ่งคือ การปฏิรูปการทำงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้รวดเร็ว และมีขนาดเล็กกะทัดรัด โดยบางท่านใช้คำศัพท์ว่า “การยกเครื่องภาครัฐ” โดยใช้หลักการกระจายอำนาจและเพิ่มมิติให้พื้นที่ เพิ่มความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
นอกจากนี้ยังมีข้อเสนอให้ปรับเปลี่ยนแนวทางการทำงานของหน่วยราชการ โดยที่หน่วยงานภาครัฐไม่จำเป็นจะต้องเป็นผู้ทำหรือหน่วยให้บริการ (service providers) เสมอไป ในหลายกรณีและหลายกิจกรรม การปรับบทบาทให้กลายเป็นผู้ซื้อบริการ หรือเป็นฝ่ายสนับสนุนและร่วมมือ (facilitators and coordinators) จะได้ผลดีกว่า โดยส่งเสริมให้ชุมชนและท้องถิ่นทำงาน “สาธารณะ” (public goods, public services) ร่วมกัน จะได้ผลดีกว่าและเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยที่ภาครัฐให้การอุดหนุนด้านงบประมาณ วิชาการ การประชาสัมพันธ์ ค้นหาตัวอย่างความสำเร็จในท้องถิ่นและให้การยกย่อง
นโยบายการเงินและการคลัง เป็นมาตรการที่มีพลังสูง เพราะสามารถปรับเปลี่ยนแรงจูงใจของประชาชน สนับสนุนให้กลุ่มต่างๆ ทำงานร่วมกัน เพื่อทำกิจกรรมสาธารณะ อย่างไรก็ตาม มาตรการการเงินและการคลังเพื่อสังคมที่นำมาใช้จำเป็นต้องดำเนินการอย่างระมัดระวังและเหมาะสม ไม่มากเกินไปหรือน้อยเกินไป มิฉะนั้นอาจจะเกิดผลเสียหายได้ ตัวอย่างเช่น นโยบายกระตุ้นรายจ่ายแบบประชานิยม (populism policies) ในลักษณะของการหว่านเงิน ซึ่งอาจจะเป็นผลดีในระยะสั้นในมิติการกระตุ้นการใช้จ่าย แต่เกิดผลเสียหายในระยะยาว กล่าวคือ การบั่นทอนแรงจูงใจการทำงาน ลดการออม เพิ่มหนี้สิน และ “ไม่ยั่งยืน” สวนทางกับหลักการเศรษฐกิจพอเพียง ดังมีตัวอย่างของปัญหาวิกฤตในกลุ่มประเทศอเมริกาใต้บางแห่งซึ่งประสบปัญหาหนี้สินล้นพ้นตัว ภาครัฐเผชิญภาวะบังคับให้เร่งรัดการจัดเก็บภาษี เกิดสถานการณ์ “เงินทุนไหลออก” (capital flight) เพราะว่าประชาชนไม่ไว้วางใจในค่าเงินของตน
มาตรการการเงินการคลังเพื่อสังคม เกี่ยวกับการออกแบบและปรับปรุงมาตรการการเงินการคลัง ซึ่งสอดคล้องกับหลักการเพิ่มพลังให้ประชาชน (people’s empowerment principle) และการเพิ่มขีดความสามารถ (enabling principle) ส่งเสริมการรวมตัวขององค์กรภาคประชาชน เพื่อทำงานกิจกรรมร่วมกันที่เป็นผลดีต่อตนเองและต่อสังคม แม้ว่าภาพรวมเศรษฐกิจมีรายได้เฉลี่ยเพิ่มขึ้น แต่ต้องยอมรับเศรษฐกิจและสังคมไทยยังประสบปัญหาเชิงโครงสร้างที่น่าเป็นห่วง ความเหลื่อมล้ำของรายได้เพิ่มขึ้น คุณภาพของสิ่งแวดล้อมลดน้อยถอยลง คนไทยนับสิบล้านคนยากจน ขาดภูมิคุ้มกันขาดหลักประกันสังคม และความรู้สึกไม่เท่าเทียมกันและไม่เป็นธรรม เกิดข้อเปรียบเทียบ “ความไม่เป็นธรรม” โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มผู้ใช้แรงงานที่ไม่เป็นทางการ (informal workers) รวมทั้งเกษตรกร แรงงานรับจ้างการประกอบอาชีพที่รายได้ไม่แน่นอน กลุ่มรับจ้างทำของ ฯลฯ เด็กและเยาวชนของครอบครัวคนจน คนชราที่ยากจน คนพิการ คนเหล่านี้ต้องดำรงชีวิตอย่างแร้นแค้นห่างไกลจากสภาพ “สุขภาวะ”
คอลัมน์เวทีนโยบายสาธารณะ
แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)
ทั้งหมดที่กล่าวมาข้างต้นจะเป็นไปได้มากน้อยแค่ไหนอย่างไร ก็ขึ้นอยู่กับความสำเร็จในการผลักดันนโยบายสาธารณะเป็นสำคัญ
การขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะ (public policy) หมายถึงความพยายามในสังคมที่จะปรับปรุงหรือเปลี่ยนแปลงนโยบายสาธารณะที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนส่วนใหญ่ ในทางใดทางหนึ่ง โดยอาจจะเป็นความริเริ่มของหน่วยงาน ภาครัฐ ภาคประชาชนหรือฝ่ายวิชาการ แต่อย่างไรก็ตาม เป็นที่น่ายินดีว่า ปัจจุบันได้มีความตื่นตัวในภาคประชาชน ในการรวมตัวทำงานร่วมกันเป็นกลุ่ม เพื่อค้นหาแนวทางแก้ปัญหาที่ชุมชนเผชิญอยู่ หาหนทางปรับปรุงอาชีพ และวิถีการทำงาน สร้างภูมิคุ้มกันให้กับตนเองและเพื่อนสมาชิก ค้นหาวิถีชีวิตเศรษฐกิจพอเพียง ฯลฯ
ภาคประชาชนยังได้พยายามร่วมมือเป็นภาคีกับภาคส่วนอื่นๆ อาทิ ภาควิชาการ หน่วยงานท้องถิ่นและส่วนราชการ เนื่องจากตระหนักว่าปัญหาและอุปสรรคบางอย่างเป็นเรื่องใหญ่เกินกว่าที่จะแก้ไขโดยชุมชนและท้องถิ่น คือ จำเป็นต้องอาศัยการปรับเปลี่ยนนโยบายใน “มหภาค” ระบบการคลังหรือกติกาการทำงานของหน่วยงานภาครัฐ เพื่อเป็นแนวทางเพิ่มพลังให้กับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งมาตรการการเงินการคลังนั้นนับว่ามีความสำคัญยิ่ง
“การคลังเพื่อสังคมและสุขภาวะ” เป็นส่วนหนึ่งของนโยบายสาธารณะ ที่มีจุดมุ่งหมายเสนอแนะการปรับปรุงเปลี่ยนแปลงนโยบายการเงินการคลัง (monetary and fiscal policies) ที่มุ่งจะส่งเสริมคุณภาพชีวิตและสุขภาวะของประชาชน โดยผสมผสานมาตรการต่างๆ กล่าวคือ ภาษีอากร การยกเว้นและลดหย่อนภาษี การจัดสรรงบประมาณและเงินอุดหนุนเพื่อเพิ่มพลังชุมชนและท้องถิ่น การสร้างหลักประกันทางสังคม กองทุนและการสนับสนุนให้ประชาคมในรูปเงินกองทุน และการจัดการความรู้ เป็นต้น
แม้ว่าในทัศนะของประชาชนทั่วไป นโยบายการเงินการคลังดูเสมือนว่า “ไกลตัว” และเป็น “ของสูง” เนื่องจากภาพลักษณ์ในอดีตของนโยบายการคลังและการเงิน (ในสายตาประชาชน) เกี่ยวข้องกับการทำบทบาทระดับมหภาค การดูแลเงินเฟ้อ มาตรการกระตุ้นเศรษฐกิจ การลงทุนของภาครัฐในโครงการพัฒนาที่เหมาะสม เป็นต้น ซึ่งก็เป็นความจริง เพียงแต่ไม่ใช่ความจริงทั้งหมด
ด้วยหนึ่งในบทบาทและหน้าที่ของภาครัฐ คือ นโยบายสร้างความเป็นธรรมและการกระจายรายได้ ซึ่งสำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่าหน้าที่การดูแลเสถียรภาพและส่งเสริมการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การคลังเพื่อสังคม เป็นความพยายามที่จะทำนโยบายการเงินการคลังแนวใหม่ ที่มุ่งส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมและแนวทางเพิ่มพลังให้ประชาชน
หลักการที่สนับสนุนให้ภาครัฐมีบทบาทการส่งเสริมคุณภาพชีวิตของประชาชน สร้างหลักประกันและลดความเหลื่อมล้ำของรายได้ บรรจุไว้ในรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในหลายมาตราด้วยกัน เช่น การสร้างหลักประกันทางสังคม สิทธิของประชาชนทุกคนได้รับการศึกษาไม่ว่าสถานะยากจนหรือร่ำรวย สิทธิการได้รับการรักษาพยาบาล สิทธิในการจัดการทรัพยากรในท้องถิ่น สิทธิการเข้าถึงข่าวสารข้อมูลของราชการ เป็นต้น แนวโน้มของความเปลี่ยนแปลงในภาครัฐอีกประการหนึ่งคือ การปฏิรูปการทำงานของภาครัฐให้มีประสิทธิภาพ ตอบสนองความต้องการของประชาชนได้รวดเร็ว และมีขนาดเล็กกะทัดรัด โดยบางท่านใช้คำศัพท์ว่า “การยกเครื่องภาครัฐ” โดยใช้หลักการกระจายอำนาจและเพิ่มมิติให้พื้นที่ เพิ่มความเข้มแข็งขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
นอกจากนี้ยังมีข้อเสนอให้ปรับเปลี่ยนแนวทางการทำงานของหน่วยราชการ โดยที่หน่วยงานภาครัฐไม่จำเป็นจะต้องเป็นผู้ทำหรือหน่วยให้บริการ (service providers) เสมอไป ในหลายกรณีและหลายกิจกรรม การปรับบทบาทให้กลายเป็นผู้ซื้อบริการ หรือเป็นฝ่ายสนับสนุนและร่วมมือ (facilitators and coordinators) จะได้ผลดีกว่า โดยส่งเสริมให้ชุมชนและท้องถิ่นทำงาน “สาธารณะ” (public goods, public services) ร่วมกัน จะได้ผลดีกว่าและเป็นการพัฒนาที่ยั่งยืน โดยที่ภาครัฐให้การอุดหนุนด้านงบประมาณ วิชาการ การประชาสัมพันธ์ ค้นหาตัวอย่างความสำเร็จในท้องถิ่นและให้การยกย่อง
นโยบายการเงินและการคลัง เป็นมาตรการที่มีพลังสูง เพราะสามารถปรับเปลี่ยนแรงจูงใจของประชาชน สนับสนุนให้กลุ่มต่างๆ ทำงานร่วมกัน เพื่อทำกิจกรรมสาธารณะ อย่างไรก็ตาม มาตรการการเงินและการคลังเพื่อสังคมที่นำมาใช้จำเป็นต้องดำเนินการอย่างระมัดระวังและเหมาะสม ไม่มากเกินไปหรือน้อยเกินไป มิฉะนั้นอาจจะเกิดผลเสียหายได้ ตัวอย่างเช่น นโยบายกระตุ้นรายจ่ายแบบประชานิยม (populism policies) ในลักษณะของการหว่านเงิน ซึ่งอาจจะเป็นผลดีในระยะสั้นในมิติการกระตุ้นการใช้จ่าย แต่เกิดผลเสียหายในระยะยาว กล่าวคือ การบั่นทอนแรงจูงใจการทำงาน ลดการออม เพิ่มหนี้สิน และ “ไม่ยั่งยืน” สวนทางกับหลักการเศรษฐกิจพอเพียง ดังมีตัวอย่างของปัญหาวิกฤตในกลุ่มประเทศอเมริกาใต้บางแห่งซึ่งประสบปัญหาหนี้สินล้นพ้นตัว ภาครัฐเผชิญภาวะบังคับให้เร่งรัดการจัดเก็บภาษี เกิดสถานการณ์ “เงินทุนไหลออก” (capital flight) เพราะว่าประชาชนไม่ไว้วางใจในค่าเงินของตน
มาตรการการเงินการคลังเพื่อสังคม เกี่ยวกับการออกแบบและปรับปรุงมาตรการการเงินการคลัง ซึ่งสอดคล้องกับหลักการเพิ่มพลังให้ประชาชน (people’s empowerment principle) และการเพิ่มขีดความสามารถ (enabling principle) ส่งเสริมการรวมตัวขององค์กรภาคประชาชน เพื่อทำงานกิจกรรมร่วมกันที่เป็นผลดีต่อตนเองและต่อสังคม แม้ว่าภาพรวมเศรษฐกิจมีรายได้เฉลี่ยเพิ่มขึ้น แต่ต้องยอมรับเศรษฐกิจและสังคมไทยยังประสบปัญหาเชิงโครงสร้างที่น่าเป็นห่วง ความเหลื่อมล้ำของรายได้เพิ่มขึ้น คุณภาพของสิ่งแวดล้อมลดน้อยถอยลง คนไทยนับสิบล้านคนยากจน ขาดภูมิคุ้มกันขาดหลักประกันสังคม และความรู้สึกไม่เท่าเทียมกันและไม่เป็นธรรม เกิดข้อเปรียบเทียบ “ความไม่เป็นธรรม” โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มผู้ใช้แรงงานที่ไม่เป็นทางการ (informal workers) รวมทั้งเกษตรกร แรงงานรับจ้างการประกอบอาชีพที่รายได้ไม่แน่นอน กลุ่มรับจ้างทำของ ฯลฯ เด็กและเยาวชนของครอบครัวคนจน คนชราที่ยากจน คนพิการ คนเหล่านี้ต้องดำรงชีวิตอย่างแร้นแค้นห่างไกลจากสภาพ “สุขภาวะ”
คอลัมน์เวทีนโยบายสาธารณะ
แผนงานพัฒนานโยบายสาธารณะเพื่อคุณภาพชีวิตที่ดี มูลนิธิสาธารณสุขแห่งชาติ (มสช.) สนับสนุนโดยสำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.)