คดีน่าสนใจในคอลัมน์ “ครบเครื่องคดีปกครอง” วันนี้ ... เป็นเรื่องใกล้ตัวเรา ๆ ท่าน ๆ
ที่หลังจากเลิกงานหรือในวันหยุดพักผ่อนก็จะติดตามรายการข่าวสารหรือรายการบันเทิงกันที่หน้าจอทีวี
บางท่านอาจเคยมีความรู้สึกว่าดูละครกำลังสนุก แต่ทำไมมีโฆษณาคั่นเยอะจัง ! ความจริงแล้วโฆษณาก็มีประโยชน์ที่ช่วยแนะนำให้ผู้ชมได้รู้จักสินค้าหรือบริการต่าง ๆ แต่ถ้ามากเกินไปก็อาจเข้าข่ายเป็นการ
เอาเปรียบผู้บริโภคได้นะครับ ... เพราะใคร ๆ ก็อยากดูเนื้อหาสาระของรายการมากกว่า แต่ถ้ารายการไม่มีรายได้จากการโฆษณาก็อาจอยู่ไม่ได้เช่นกัน ทำให้ต้องมีการตั้งกติกาเพื่อความเป็นธรรมระหว่างเจ้าของรายการและผู้บริโภค
ในการโฆษณาคั่นรายการจึงมีกฎหมายจำกัดจำนวนเวลาต่อชั่วโมงเอาไว้ และมีหน่วยงานที่คอยควบคุมดูแล คือ กสทช. โดยคดีที่ลุงถูกต้องนำมาฝากนี้จะช่วยทำให้เกิดความเข้าใจที่ชัดเจนเกี่ยวกับวิธีการนับเวลาการโฆษณาต่อชั่วโมง ซึ่งกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะสร้างสมดุลระหว่างการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบการกับการคุ้มครองผู้บริโภค ...
โดยคดีพิพาทดังกล่าว ... สืบเนื่องมาจากสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ได้รับเรื่องร้องเรียนจากประชาชน ขอให้ตรวจสอบระยะเวลาการออกอากาศโฆษณาของ “ฟรีทีวี (Free TV)” ช่องหนึ่ง (ผู้ฟ้องคดี) ว่ามีบางช่วงเวลาของรายการที่มีการโฆษณาเกินเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งถือเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค
ต่อมา กสทช. ได้ตรวจสอบและมีหนังสือถึงช่องดังกล่าวให้ดำเนินการปรับปรุง แก้ไข ระยะเวลาการโฆษณาให้ถูกต้องตามกฎหมาย แต่ทางช่องเห็นว่ามติของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ ตามหนังสือที่ กสทช. แจ้งมานั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ได้เปิดโอกาสให้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานและชี้แจงข้อเท็จจริงตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
อีกทั้ง วิธีการนับและคำนวณระยะเวลาการโฆษณาภายใน ๑ ชั่วโมง ตามวิธีการของ กสทช. เป็นการยากและไม่อาจปฏิบัติได้จริง และเมื่อมีรายการพิเศษมาออกอากาศแทรกจะทำให้เวลาโฆษณาตามผังรายการปกติลดลง ทำให้ช่องไม่ใช้วิธีการคำนวณดังกล่าว แต่ใช้วิธีดูระยะเวลาของรายการนั้น ๆ ว่าสามารถโฆษณาได้ชั่วโมงละกี่นาที ซึ่งวิธีการนับของ กสทช. ส่งผลให้ช่องอาจผิดสัญญากับผู้ผลิตรายการและเสียโอกาสทางธุรกิจ จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนมติของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓)
คดีจึงมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า ... มติพิพาทที่วินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีโฆษณา
เกินเวลาและให้ดำเนินการปรับปรุง แก้ไข ระยะเวลาการโฆษณาให้ถูกต้องตามกฎหมาย หากฝ่าฝืนจะปรับเป็นเงินนั้น ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?
โดยในเบื้องต้น มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่า การออกมติพิพาทได้ดำเนินการตามขั้นตอนโดยเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานและชี้แจงข้อเท็จจริงตามที่กฎหมายกำหนด หรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กสทช. ได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีเกี่ยวกับ
เรื่องร้องเรียนและขอให้ผู้ฟ้องคดีส่งสำเนาการบันทึกรายการในช่วงวันเวลาตามที่มีการร้องเรียน หลังจากนั้น
ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่ามีการโฆษณาบริการและสินค้าเกินระยะเวลาที่กำหนด ขอให้ผู้ฟ้องคดีเข้าชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ในวันและเวลาที่กำหนด
จากข้อความในหนังสือจึงเป็นการแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงข้อร้องเรียนของประชาชนและ
ให้ผู้ฟ้องคดีเข้าชี้แจงข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียนดังกล่าว ซึ่งมีการระบุวันเวลาที่กระทำการออกอากาศโฆษณาไว้ครบถ้วนแล้ว และผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้นางเอ พนักงานของผู้ฟ้องคดีไปชี้แจงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการโฆษณาตามช่วงเวลาที่มีการร้องเรียน อันเป็นการแจ้งให้ผู้ถูกร้องเรียนทราบถึงคำร้องเรียนและกำหนดระยะเวลาให้
ผู้ถูกร้องเรียนชี้แจงข้อเท็จจริงตามข้อ ๑๒ ของประกาศ กสทช. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการรวบรวมข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิดในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ที่มีโทษทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๕๖ และเป็นไปตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว
ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่า การที่ กสทช. มีหนังสือจัดส่งบันทึกข้อมูลการชี้แจงข้อเท็จจริงของนางเอมาให้ผู้ฟ้องคดีตรวจสอบแก้ไขและส่งกลับภายในเวลาที่กำหนด ซึ่งผู้ฟ้องคดีพิจารณาแล้วเห็นว่ามีข้อมูลที่คลาดเคลื่อนจึงได้ขอขยายระยะเวลาในการตรวจสอบบันทึกถ้อยคำอีก ๗ วัน แต่คณะกรรมการกิจการ
กระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ กลับได้พิจารณาและมีมติเรื่องของผู้ฟ้องคดีโดยไม่รอการตรวจสอบของ
ผู้ฟ้องคดี นั้น ศาลเห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้นางเอไปชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว ย่อมต้องถือว่านางเอเป็นผู้แทนของผู้ฟ้องคดีในการชี้แจงตามข้อร้องเรียน คำชี้แจงดังกล่าวจึงผูกพันผู้ฟ้องคดี ส่วนการที่ กสทช.
มีหนังสือส่งบันทึกข้อมูลคำชี้แจงของนางเอมาให้ผู้ฟ้องคดีนั้น เป็นการส่งคำชี้แจงของนางเอที่ได้มาจากการ
ถอดเทปบันทึกเสียงเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีตรวจสอบและแก้ไขพร้อมลงลายมือชื่อรับรองและส่งกลับมายัง กสทช.
โดยในหนังสือดังกล่าวระบุว่า หากไม่ดำเนินการภายในเวลาที่กำหนดจะถือว่าผู้ฟ้องคดีรับรองถ้อยคำการชี้แจงข้อมูลดังกล่าวแล้ว
กรณีจึงเป็นเพียงกระบวนการตรวจสอบคำชี้แจงของ กสทช. เท่านั้น ส่วนการที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการตรวจสอบและต่อมาได้มีหนังสือปฏิเสธข้อเท็จจริงในบันทึกถ้อยคำของนางเอ ถือเป็นการอ้างพยานหลักฐานเพิ่มเติมจากที่ได้ชี้แจงไปแล้ว ซึ่งเป็นคนละกรณีกับการให้โอกาสชี้แจงแสดงพยานหลักฐานที่ดำเนินการไปโดยชอบแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจอ้างกรณีดังกล่าวมาเป็นเหตุผลว่าไม่ได้มีการให้โอกาสผู้ฟ้องคดีชี้แจงและแสดงพยานหลักฐานได้
ประเด็นพิจารณาต่อมาคือ ผู้ฟ้องคดีโฆษณาเกินเวลาที่กฎหมายกำหนดจริงหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า ... มาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับข้อ ๕ (๘) ของประกาศ กสทช. เรื่อง
การกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๕ ได้บัญญัติจำกัดเวลาการโฆษณาสินค้าและการบริการธุรกิจไว้ไม่เกินชั่วโมงละ ๑๒ นาทีครึ่ง โดยเมื่อรวมเวลาโฆษณาตลอดทั้งวันเฉลี่ยแล้วต้องไม่เกินชั่วโมงละ ๑๐ นาที อันมีเจตนารมณ์ที่จะจำกัดการโฆษณาตลอดเวลาที่มีการออกอากาศรายการ โดยจำกัดทั้งเวลาโฆษณาต่อชั่วโมงและต่อวัน เพื่อไม่ให้มีการเอาเปรียบผู้บริโภคโดยอาศัยการใช้เครือข่ายหรือการโฆษณาอันมีลักษณะเป็นการค้ากำไรเกินควร หรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญแก่ผู้ชมรายการ
ทั้งนี้ เวลาโฆษณาต่อวันนั้น กฎหมายกำหนดให้โฆษณาตลอดทั้งวันเฉลี่ยแล้วต้องไม่เกินชั่วโมงละ ๑๐ นาที จึงมีความหมายว่าในหนึ่งวันต้องโฆษณาได้ไม่เกิน ๒๔๐ นาที โดยคดีนี้ไม่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับการโฆษณาต่อวัน แต่พิพาทกันในเรื่องโฆษณาต่อชั่วโมงเกิน ๑๒ นาทีครึ่ง ซึ่งปรากฏตามเอกสารการบันทึกรายการว่า ผู้ฟ้องคดีได้จัดให้มีการโฆษณาดังนี้ วันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๒๑.๐๐ - ๒๒.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๖ นาที ๗ วินาที และช่วงเวลา ๒๒.๐๐ - ๒๓.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๕ นาที ๒๕ วินาที วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๐๗.๐๐ - ๐๘.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา
๑๗ นาที ๓๒ วินาที และช่วงเวลา ๒๓.๐๐ - ๒๔.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๕ นาที ๑๓ วินาที วันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๑๑.๐๐ - ๑๒.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๔ นาที วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๑๖.๐๐ - ๑๗.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๒๐ นาที ๘ วินาที และช่วงเวลา ๒๑.๐๐ - ๒๒.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๕ นาที ๕ วินาที
กรณีจึงมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การนับเวลาโฆษณาตามที่กฎหมายกำหนด
มีหลักเกณฑ์หรือวิธีการนับเวลาอย่างไร ?
ศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่กฎหมายดังกล่าวได้บัญญัติเกี่ยวกับการโฆษณาบริการหรือสินค้าสูงสุดต่อวัน เฉลี่ยแล้วต้องไม่เกินชั่วโมงละ ๑๐ นาที คือ ไม่เกิน ๒๔๐ นาที ต่อวัน และสำหรับแต่ละช่วงเวลาของวันได้จำกัดเวลาโฆษณาไว้ชั่วโมงละไม่เกิน ๑๒ นาทีครึ่ง ก็เพื่อไม่ให้ประชาชนต้องดูโฆษณาที่ถี่เกินไป ดังนั้น จึงไม่อาจนับระยะเวลาการออกอากาศทั้งหมดของแต่ละรายการแล้วนำมาคำนวณเป็นเวลาที่สามารถโฆษณาได้ดังข้ออ้างของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากอาจทำให้บางชั่วโมงของรายการมีโฆษณาถี่เกินกว่าชั่วโมงละ ๑๒ นาทีครึ่ง อันเป็นการขัดต่อกฎหมาย กรณีจึงต้องนับเวลาโฆษณาในแต่ละชั่วโมง ๆ ไปเป็นลำดับ
สำหรับการตั้งต้นนับเวลาโฆษณานั้น หากนับเวลาตั้งแต่ต้นของชั่วโมงจะเกิดภาระแก่ผู้รับใบอนุญาตและผู้จัดรายการมากเกินสมควร เนื่องจากเวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการอาจไม่ตรงกับเวลาเริ่มต้นของชั่วโมง เช่น รายการอาจออกอากาศตั้งแต่เวลา ๐๙.๓๐ – ๑๐.๓๐ นาฬิกา หรือ ๐๙.๔๕ – ๑๐.๔๕ นาฬิกา หรือบางรายการอาจมีเวลาออกอากาศไม่เต็มชั่วโมงหรือเกินกว่าหนึ่งชั่วโมง การนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการจึงมีความเหมาะสมและทำให้ผู้รับใบอนุญาตและผู้จัดรายการ
ไม่สับสนและสามารถบริหารจัดการเวลาโฆษณาได้ถูกต้องมากกว่า
นอกจากนี้ หากใช้วิธีเริ่มนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของชั่วโมงก็อาจมีผลทำให้
บางรายการสามารถโฆษณาได้มากเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด โดยผู้รับใบอนุญาตสามารถใช้วิธีลดเวลาโฆษณาของรายการอื่นซึ่งออกอากาศในชั่วโมงเดียวกันได้ การนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการจึงมีความเหมาะสมเป็นธรรมแก่ประชาชน ผู้รับใบอนุญาตและผู้จัดรายการสมดังเจตนารมณ์ของกฎหมาย
ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากเอกสารบันทึกรายการออกอากาศของผู้ฟ้องคดีเห็นได้ว่า เมื่อนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการ พบว่า มีบางช่วงเวลาของรายการที่มีระยะเวลาโฆษณา
เกินกว่าชั่วโมงละ ๑๒ นาทีครึ่ง ย่อมถือเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค ซึ่ง กสทช. มีอำนาจตามกฎหมายในการสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการกระทำดังกล่าวและกำหนดค่าปรับได้ตลอดระยะเวลาที่ยังไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง
ดังนั้น มติของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓)
ที่ให้ผู้ฟ้องคดีระงับการกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคกรณีโฆษณาเกินกว่าระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด หากฝ่าฝืนจะดำเนินการปรับทางปกครอง จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษายกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อร. ๒๑๔/๒๕๖๔)
คำพิพากษาในคดีดังกล่าว ... นับว่าเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบกิจการโทรทัศน์เกี่ยวกับความชัดเจนในการนับเวลาโฆษณาอย่างถูกต้อง และเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในฐานะผู้บริโภค
ที่ไม่ต้องรับชมโฆษณามากเกินเวลาที่กฎหมายกำหนด อันอาจสร้างความรำคาญและเสียอรรถรสในการรับชมรายการต่าง ๆ ได้
นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดยังได้วินิจฉัยเกี่ยวกับการให้โอกาสคู่กรณีโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานตามข้อร้องเรียน กรณีที่ส่งผู้แทนมาชี้แจงและต่อมาไม่เห็นด้วยกับคำชี้แจงของผู้แทนว่า
คำชี้แจงของผู้แทนย่อมผูกพันคู่กรณี ส่วนการจัดส่งบันทึกข้อมูลคำชี้แจงข้อเท็จจริงของผู้แทนมาให้คู่กรณีตรวจสอบและรับรองนั้น เป็นเพียงกระบวนการตรวจสอบความถูกต้องของคำชี้แจงเท่านั้น โดยถือว่าหน่วยงานของรัฐได้ให้โอกาสคู่กรณีได้ชี้แจงตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดแล้ว ส่วนการที่คู่กรณีได้มีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการตรวจสอบและต่อมาได้มีหนังสือปฏิเสธข้อเท็จจริงที่ผู้แทนได้ชี้แจงไป ถือเป็น
การอ้างพยานหลักฐานเพิ่มเติมจากที่ได้ชี้แจงไปแล้ว ซึ่งเป็นคนละกรณีกับการให้โอกาสชี้แจงแสดงพยานหลักฐานที่ได้ดำเนินการไปโดยชอบแล้ว
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕)
โดย ลุงถูกต้อง
ที่หลังจากเลิกงานหรือในวันหยุดพักผ่อนก็จะติดตามรายการข่าวสารหรือรายการบันเทิงกันที่หน้าจอทีวี
บางท่านอาจเคยมีความรู้สึกว่าดูละครกำลังสนุก แต่ทำไมมีโฆษณาคั่นเยอะจัง ! ความจริงแล้วโฆษณาก็มีประโยชน์ที่ช่วยแนะนำให้ผู้ชมได้รู้จักสินค้าหรือบริการต่าง ๆ แต่ถ้ามากเกินไปก็อาจเข้าข่ายเป็นการ
เอาเปรียบผู้บริโภคได้นะครับ ... เพราะใคร ๆ ก็อยากดูเนื้อหาสาระของรายการมากกว่า แต่ถ้ารายการไม่มีรายได้จากการโฆษณาก็อาจอยู่ไม่ได้เช่นกัน ทำให้ต้องมีการตั้งกติกาเพื่อความเป็นธรรมระหว่างเจ้าของรายการและผู้บริโภค
ในการโฆษณาคั่นรายการจึงมีกฎหมายจำกัดจำนวนเวลาต่อชั่วโมงเอาไว้ และมีหน่วยงานที่คอยควบคุมดูแล คือ กสทช. โดยคดีที่ลุงถูกต้องนำมาฝากนี้จะช่วยทำให้เกิดความเข้าใจที่ชัดเจนเกี่ยวกับวิธีการนับเวลาการโฆษณาต่อชั่วโมง ซึ่งกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะสร้างสมดุลระหว่างการประกอบธุรกิจของผู้ประกอบการกับการคุ้มครองผู้บริโภค ...
โดยคดีพิพาทดังกล่าว ... สืบเนื่องมาจากสำนักงานคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๑) ได้รับเรื่องร้องเรียนจากประชาชน ขอให้ตรวจสอบระยะเวลาการออกอากาศโฆษณาของ “ฟรีทีวี (Free TV)” ช่องหนึ่ง (ผู้ฟ้องคดี) ว่ามีบางช่วงเวลาของรายการที่มีการโฆษณาเกินเวลาที่กฎหมายกำหนดไว้ ซึ่งถือเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค
ต่อมา กสทช. ได้ตรวจสอบและมีหนังสือถึงช่องดังกล่าวให้ดำเนินการปรับปรุง แก้ไข ระยะเวลาการโฆษณาให้ถูกต้องตามกฎหมาย แต่ทางช่องเห็นว่ามติของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ ตามหนังสือที่ กสทช. แจ้งมานั้นไม่ชอบด้วยกฎหมาย โดยไม่ได้เปิดโอกาสให้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานและชี้แจงข้อเท็จจริงตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙
อีกทั้ง วิธีการนับและคำนวณระยะเวลาการโฆษณาภายใน ๑ ชั่วโมง ตามวิธีการของ กสทช. เป็นการยากและไม่อาจปฏิบัติได้จริง และเมื่อมีรายการพิเศษมาออกอากาศแทรกจะทำให้เวลาโฆษณาตามผังรายการปกติลดลง ทำให้ช่องไม่ใช้วิธีการคำนวณดังกล่าว แต่ใช้วิธีดูระยะเวลาของรายการนั้น ๆ ว่าสามารถโฆษณาได้ชั่วโมงละกี่นาที ซึ่งวิธีการนับของ กสทช. ส่งผลให้ช่องอาจผิดสัญญากับผู้ผลิตรายการและเสียโอกาสทางธุรกิจ จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนมติของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓)
คดีจึงมีประเด็นปัญหาที่ต้องพิจารณาว่า ... มติพิพาทที่วินิจฉัยว่าผู้ฟ้องคดีโฆษณา
เกินเวลาและให้ดำเนินการปรับปรุง แก้ไข ระยะเวลาการโฆษณาให้ถูกต้องตามกฎหมาย หากฝ่าฝืนจะปรับเป็นเงินนั้น ชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ?
โดยในเบื้องต้น มีประเด็นที่ต้องวินิจฉัยก่อนว่า การออกมติพิพาทได้ดำเนินการตามขั้นตอนโดยเปิดโอกาสให้ผู้ฟ้องคดีได้โต้แย้งแสดงพยานหลักฐานและชี้แจงข้อเท็จจริงตามที่กฎหมายกำหนด หรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาแล้วเห็นว่า กสทช. ได้มีหนังสือแจ้งผู้ฟ้องคดีเกี่ยวกับ
เรื่องร้องเรียนและขอให้ผู้ฟ้องคดีส่งสำเนาการบันทึกรายการในช่วงวันเวลาตามที่มีการร้องเรียน หลังจากนั้น
ได้แจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบว่ามีการโฆษณาบริการและสินค้าเกินระยะเวลาที่กำหนด ขอให้ผู้ฟ้องคดีเข้าชี้แจงข้อเท็จจริงต่อคณะอนุกรรมการคุ้มครองผู้บริโภคด้านกิจการกระจายเสียงและโทรทัศน์ในวันและเวลาที่กำหนด
จากข้อความในหนังสือจึงเป็นการแจ้งให้ผู้ฟ้องคดีทราบถึงข้อร้องเรียนของประชาชนและ
ให้ผู้ฟ้องคดีเข้าชี้แจงข้อเท็จจริงตามคำร้องเรียนดังกล่าว ซึ่งมีการระบุวันเวลาที่กระทำการออกอากาศโฆษณาไว้ครบถ้วนแล้ว และผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้นางเอ พนักงานของผู้ฟ้องคดีไปชี้แจงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการโฆษณาตามช่วงเวลาที่มีการร้องเรียน อันเป็นการแจ้งให้ผู้ถูกร้องเรียนทราบถึงคำร้องเรียนและกำหนดระยะเวลาให้
ผู้ถูกร้องเรียนชี้แจงข้อเท็จจริงตามข้อ ๑๒ ของประกาศ กสทช. เรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการรวบรวมข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการกระทำความผิดในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ที่มีโทษทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๕๖ และเป็นไปตามมาตรา ๓๐ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ แล้ว
ส่วนที่ผู้ฟ้องคดีโต้แย้งว่า การที่ กสทช. มีหนังสือจัดส่งบันทึกข้อมูลการชี้แจงข้อเท็จจริงของนางเอมาให้ผู้ฟ้องคดีตรวจสอบแก้ไขและส่งกลับภายในเวลาที่กำหนด ซึ่งผู้ฟ้องคดีพิจารณาแล้วเห็นว่ามีข้อมูลที่คลาดเคลื่อนจึงได้ขอขยายระยะเวลาในการตรวจสอบบันทึกถ้อยคำอีก ๗ วัน แต่คณะกรรมการกิจการ
กระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ กลับได้พิจารณาและมีมติเรื่องของผู้ฟ้องคดีโดยไม่รอการตรวจสอบของ
ผู้ฟ้องคดี นั้น ศาลเห็นว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้มอบหมายให้นางเอไปชี้แจงข้อเท็จจริงแล้ว ย่อมต้องถือว่านางเอเป็นผู้แทนของผู้ฟ้องคดีในการชี้แจงตามข้อร้องเรียน คำชี้แจงดังกล่าวจึงผูกพันผู้ฟ้องคดี ส่วนการที่ กสทช.
มีหนังสือส่งบันทึกข้อมูลคำชี้แจงของนางเอมาให้ผู้ฟ้องคดีนั้น เป็นการส่งคำชี้แจงของนางเอที่ได้มาจากการ
ถอดเทปบันทึกเสียงเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีตรวจสอบและแก้ไขพร้อมลงลายมือชื่อรับรองและส่งกลับมายัง กสทช.
โดยในหนังสือดังกล่าวระบุว่า หากไม่ดำเนินการภายในเวลาที่กำหนดจะถือว่าผู้ฟ้องคดีรับรองถ้อยคำการชี้แจงข้อมูลดังกล่าวแล้ว
กรณีจึงเป็นเพียงกระบวนการตรวจสอบคำชี้แจงของ กสทช. เท่านั้น ส่วนการที่ผู้ฟ้องคดีได้มีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการตรวจสอบและต่อมาได้มีหนังสือปฏิเสธข้อเท็จจริงในบันทึกถ้อยคำของนางเอ ถือเป็นการอ้างพยานหลักฐานเพิ่มเติมจากที่ได้ชี้แจงไปแล้ว ซึ่งเป็นคนละกรณีกับการให้โอกาสชี้แจงแสดงพยานหลักฐานที่ดำเนินการไปโดยชอบแล้ว ผู้ฟ้องคดีจึงไม่อาจอ้างกรณีดังกล่าวมาเป็นเหตุผลว่าไม่ได้มีการให้โอกาสผู้ฟ้องคดีชี้แจงและแสดงพยานหลักฐานได้
ประเด็นพิจารณาต่อมาคือ ผู้ฟ้องคดีโฆษณาเกินเวลาที่กฎหมายกำหนดจริงหรือไม่ ?
ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาว่า ... มาตรา ๒๓ แห่งพระราชบัญญัติการประกอบกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๑ ประกอบกับข้อ ๕ (๘) ของประกาศ กสทช. เรื่อง
การกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคในกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๕ ได้บัญญัติจำกัดเวลาการโฆษณาสินค้าและการบริการธุรกิจไว้ไม่เกินชั่วโมงละ ๑๒ นาทีครึ่ง โดยเมื่อรวมเวลาโฆษณาตลอดทั้งวันเฉลี่ยแล้วต้องไม่เกินชั่วโมงละ ๑๐ นาที อันมีเจตนารมณ์ที่จะจำกัดการโฆษณาตลอดเวลาที่มีการออกอากาศรายการ โดยจำกัดทั้งเวลาโฆษณาต่อชั่วโมงและต่อวัน เพื่อไม่ให้มีการเอาเปรียบผู้บริโภคโดยอาศัยการใช้เครือข่ายหรือการโฆษณาอันมีลักษณะเป็นการค้ากำไรเกินควร หรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญแก่ผู้ชมรายการ
ทั้งนี้ เวลาโฆษณาต่อวันนั้น กฎหมายกำหนดให้โฆษณาตลอดทั้งวันเฉลี่ยแล้วต้องไม่เกินชั่วโมงละ ๑๐ นาที จึงมีความหมายว่าในหนึ่งวันต้องโฆษณาได้ไม่เกิน ๒๔๐ นาที โดยคดีนี้ไม่มีข้อพิพาทเกี่ยวกับการโฆษณาต่อวัน แต่พิพาทกันในเรื่องโฆษณาต่อชั่วโมงเกิน ๑๒ นาทีครึ่ง ซึ่งปรากฏตามเอกสารการบันทึกรายการว่า ผู้ฟ้องคดีได้จัดให้มีการโฆษณาดังนี้ วันที่ ๑๙ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๒๑.๐๐ - ๒๒.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๖ นาที ๗ วินาที และช่วงเวลา ๒๒.๐๐ - ๒๓.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๕ นาที ๒๕ วินาที วันที่ ๒๒ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๐๗.๐๐ - ๐๘.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา
๑๗ นาที ๓๒ วินาที และช่วงเวลา ๒๓.๐๐ - ๒๔.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๕ นาที ๑๓ วินาที วันที่ ๒๓ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๑๑.๐๐ - ๑๒.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๔ นาที วันที่ ๒๔ สิงหาคม ๒๕๕๗ ช่วงเวลา ๑๖.๐๐ - ๑๗.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๒๐ นาที ๘ วินาที และช่วงเวลา ๒๑.๐๐ - ๒๒.๐๐ นาฬิกา ระยะเวลาโฆษณา ๑๕ นาที ๕ วินาที
กรณีจึงมีปัญหาที่ต้องพิจารณาก่อนว่า การนับเวลาโฆษณาตามที่กฎหมายกำหนด
มีหลักเกณฑ์หรือวิธีการนับเวลาอย่างไร ?
ศาลพิเคราะห์แล้วเห็นว่า การที่กฎหมายดังกล่าวได้บัญญัติเกี่ยวกับการโฆษณาบริการหรือสินค้าสูงสุดต่อวัน เฉลี่ยแล้วต้องไม่เกินชั่วโมงละ ๑๐ นาที คือ ไม่เกิน ๒๔๐ นาที ต่อวัน และสำหรับแต่ละช่วงเวลาของวันได้จำกัดเวลาโฆษณาไว้ชั่วโมงละไม่เกิน ๑๒ นาทีครึ่ง ก็เพื่อไม่ให้ประชาชนต้องดูโฆษณาที่ถี่เกินไป ดังนั้น จึงไม่อาจนับระยะเวลาการออกอากาศทั้งหมดของแต่ละรายการแล้วนำมาคำนวณเป็นเวลาที่สามารถโฆษณาได้ดังข้ออ้างของผู้ฟ้องคดี เนื่องจากอาจทำให้บางชั่วโมงของรายการมีโฆษณาถี่เกินกว่าชั่วโมงละ ๑๒ นาทีครึ่ง อันเป็นการขัดต่อกฎหมาย กรณีจึงต้องนับเวลาโฆษณาในแต่ละชั่วโมง ๆ ไปเป็นลำดับ
สำหรับการตั้งต้นนับเวลาโฆษณานั้น หากนับเวลาตั้งแต่ต้นของชั่วโมงจะเกิดภาระแก่ผู้รับใบอนุญาตและผู้จัดรายการมากเกินสมควร เนื่องจากเวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการอาจไม่ตรงกับเวลาเริ่มต้นของชั่วโมง เช่น รายการอาจออกอากาศตั้งแต่เวลา ๐๙.๓๐ – ๑๐.๓๐ นาฬิกา หรือ ๐๙.๔๕ – ๑๐.๔๕ นาฬิกา หรือบางรายการอาจมีเวลาออกอากาศไม่เต็มชั่วโมงหรือเกินกว่าหนึ่งชั่วโมง การนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการจึงมีความเหมาะสมและทำให้ผู้รับใบอนุญาตและผู้จัดรายการ
ไม่สับสนและสามารถบริหารจัดการเวลาโฆษณาได้ถูกต้องมากกว่า
นอกจากนี้ หากใช้วิธีเริ่มนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของชั่วโมงก็อาจมีผลทำให้
บางรายการสามารถโฆษณาได้มากเกินกว่าที่กฎหมายกำหนด โดยผู้รับใบอนุญาตสามารถใช้วิธีลดเวลาโฆษณาของรายการอื่นซึ่งออกอากาศในชั่วโมงเดียวกันได้ การนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการจึงมีความเหมาะสมเป็นธรรมแก่ประชาชน ผู้รับใบอนุญาตและผู้จัดรายการสมดังเจตนารมณ์ของกฎหมาย
ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากเอกสารบันทึกรายการออกอากาศของผู้ฟ้องคดีเห็นได้ว่า เมื่อนับเวลาโฆษณาตั้งแต่เวลาเริ่มต้นของแต่ละรายการ พบว่า มีบางช่วงเวลาของรายการที่มีระยะเวลาโฆษณา
เกินกว่าชั่วโมงละ ๑๒ นาทีครึ่ง ย่อมถือเป็นการเอาเปรียบผู้บริโภค ซึ่ง กสทช. มีอำนาจตามกฎหมายในการสั่งให้ผู้ฟ้องคดีระงับการกระทำดังกล่าวและกำหนดค่าปรับได้ตลอดระยะเวลาที่ยังไม่ปฏิบัติตามคำสั่ง
ดังนั้น มติของคณะกรรมการกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ ๓)
ที่ให้ผู้ฟ้องคดีระงับการกระทำที่เป็นการเอาเปรียบผู้บริโภคกรณีโฆษณาเกินกว่าระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด หากฝ่าฝืนจะดำเนินการปรับทางปกครอง จึงเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษายกฟ้อง (คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุดที่ อร. ๒๑๔/๒๕๖๔)
คำพิพากษาในคดีดังกล่าว ... นับว่าเป็นประโยชน์ต่อผู้ประกอบกิจการโทรทัศน์เกี่ยวกับความชัดเจนในการนับเวลาโฆษณาอย่างถูกต้อง และเป็นประโยชน์ต่อประชาชนในฐานะผู้บริโภค
ที่ไม่ต้องรับชมโฆษณามากเกินเวลาที่กฎหมายกำหนด อันอาจสร้างความรำคาญและเสียอรรถรสในการรับชมรายการต่าง ๆ ได้
นอกจากนี้ ศาลปกครองสูงสุดยังได้วินิจฉัยเกี่ยวกับการให้โอกาสคู่กรณีโต้แย้งแสดงพยานหลักฐานตามข้อร้องเรียน กรณีที่ส่งผู้แทนมาชี้แจงและต่อมาไม่เห็นด้วยกับคำชี้แจงของผู้แทนว่า
คำชี้แจงของผู้แทนย่อมผูกพันคู่กรณี ส่วนการจัดส่งบันทึกข้อมูลคำชี้แจงข้อเท็จจริงของผู้แทนมาให้คู่กรณีตรวจสอบและรับรองนั้น เป็นเพียงกระบวนการตรวจสอบความถูกต้องของคำชี้แจงเท่านั้น โดยถือว่าหน่วยงานของรัฐได้ให้โอกาสคู่กรณีได้ชี้แจงตามขั้นตอนที่กฎหมายกำหนดแล้ว ส่วนการที่คู่กรณีได้มีหนังสือขอขยายระยะเวลาในการตรวจสอบและต่อมาได้มีหนังสือปฏิเสธข้อเท็จจริงที่ผู้แทนได้ชี้แจงไป ถือเป็น
การอ้างพยานหลักฐานเพิ่มเติมจากที่ได้ชี้แจงไปแล้ว ซึ่งเป็นคนละกรณีกับการให้โอกาสชี้แจงแสดงพยานหลักฐานที่ได้ดำเนินการไปโดยชอบแล้ว
(ปรึกษาคดีปกครองได้ที่สายด่วนศาลปกครอง ๑๓๕๕)
โดย ลุงถูกต้อง
