ความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการ

โดย สราวุธ เบญจกุล

ในการปฏิบัติหน้าที่ของตุลาการ หรือผู้พิพากษา นั้น รัฐธรรมนูญ กฎหมาย และนโยบายของแต่ละประเทศจะต้องรับรองให้ตุลาการเป็นอิสระจากฝ่ายอื่นๆ ของรัฐอย่างแท้จริง และจะต้องได้รับความคุ้มครองทั้งโดยกฎหมายและในทางปฏิบัติ

 แม้ว่าความเป็นอิสระของตุลาการจะเป็นหลักประกันที่สำคัญ ผู้พิพากษาจะต้องปฏิบัติตนตามหลักจริยธรรม คุณค่าเหล่านี้สะท้อนในหลักจริยธรรม คือ ความเป็นอิสระ ความเที่ยงธรรม การมีคุณธรรม การประพฤติเหมาะสม คุณภาพ ความสามารถ และความหมั่นเพียร การปลดผู้พิพากษา เนื่องจากการปฏิบัติของผู้พิพากษานั้นมักจะอยู่บนพื้นฐานของหลักการเหล่านี้เป็นกฎทั่วไปว่าผู้พิพากษาสามารถถูกปลดออกจากตำแหน่งได้ หากประพฤติผิดอย่างร้ายแรง กระทำละเมิดทางวินัย หรือกระทำความผิดทางอาญา หรือไร้ความสามารถซึ่งทำให้ผู้พิพากษาไม่สามารถทำหน้าที่ของตนได้ การถูกปลดจากตำแหน่งนี้ต้องกระทำโดยกระบวนการที่เป็นธรรมเท่านั้น ผู้พิพากษาไม่สามารถถูกให้ออกหรือถูกลงโทษจากการกระทำผิดโดยสุจริต จากการไม่เห็นด้วยกับการตีความกฎหมายใดกฎหมายหนึ่ง ยิ่งไปกว่านั้น ผู้พิพากษาไม่ต้องรับผิดจากการถูกฟ้องร้องทางแพ่ง ในความเสียหายที่คิดเป็นตัวเงินอันเกิดจากคำตัดสินของตนเองด้วย ซึ่งองค์กรบริหารงานบุคคลของศาลมีหน้าที่ดูแลในเรื่องนี้ 

หลักการพื้นฐานสหประชาชาติว่าด้วยความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการ (United Nations' Basic Principles on the Independence of the Judiciary) มีบทบัญญัติเกี่ยวกับวินัยและการปลดผู้พิพากษา โดย

 หลักการที่ 17 ระบุว่า “ข้อกล่าวหาหรือข้อร้องเรียนที่มีต่อผู้พิพากษาในเรื่องความสามารถทางตุลาการและทางวิชาชีพของผู้พิพากษาคนนั้น จะต้องถูกดำเนินการอย่างฉับไวและเป็นธรรมภายใต้ระเบียบการที่เหมาะสม ผู้พิพากษามีสิทธิที่จะได้รับการพิจารณาคดีที่เป็นธรรม การสอบสวนข้อกล่าวหาในขั้นแรกจะต้องถูกเก็บเป็นความลับ นอกจากจะได้รับการร้องขอจากผู้พิพากษาเป็นอย่างอื่น”

 หลักการที่ 18 ซึ่งเกี่ยวกับสาเหตุของการปลด ระบุถึงเหตุผลต่างๆที่อนุญาตให้เป็นเหตุในการปลดผู้พิพากษาได้ว่า “ผู้พิพากษาจะถูกพักงานหรือถูกปลดออกจากตำแหน่งได้ก็เพียงด้วยเหตุของการไร้ความสามารถ หรือมีพฤติกรรมที่ทำให้เขาไม่เหมาะสมกับการปฏิบัติหน้าที่ของตนเท่านั้น”

 หลักการที่ 20 “คำตัดสินในการดำเนินการทางวินัย การพักงาน หรือการปลดจากตำแหน่ง ควรจะต้องสามารถให้มีการทบทวนโดยอิสระได้”

 ด้วยความแตกต่างทางประวัติศาสตร์และวัฒนธรรม กระบวนการที่ใช้ในการปลดผู้พิพากษาอาจแตกต่างกันไปในแต่ละสังคม การปลดจากตำแหน่งโดยวิธีการรัฐสภานั้นเป็นที่ปฏิบัติกันเป็นธรรมเนียมในบางสังคม ความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีของผู้พิพากษาเป็นหลักการสำคัญของการปกครอง ซึ่งเป็นที่ยอมรับกันในระดับสากลและนานาอารยประเทศ โดยสหประชาชาติได้ประกาศหลักการพื้นฐานสหประชาชาติว่าด้วยความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการ กำหนดเงื่อนไขพื้นฐานของความเป็นอิสระและหลักประกันอิสระนั้นไว้ในหลักการแรกว่า “ความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการจะต้องได้รับการรับประกันโดยรัฐและถูกบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของรัฐ ทุกรัฐบาลและหน่วยงานอื่นๆมีหน้าที่ที่จะต้องเคารพและรักษาความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการ”

 ส่วนกฎบัตรสากลของผู้พิพากษา (Universal Charter of the Judge) ซึ่งเป็นเครื่องมือที่ได้รับการรับรองโดยผู้พิพากษาจากทุกภูมิภาคทั่วโลกได้บัญญัติว่า “ความเป็นอิสระของผู้พิพากษานั้นเป็นสิ่งจำเป็นที่ขาดไม่ได้ของความยุติธรรมภายใต้กฎหมายอันแยกขาดออกไปไม่ได้ ทุกสถาบันและทุกหน่วยที่มีอำนาจไม่ว่าจะในระดับชาติหรือในระดับนานาชาติจะต้องเคารพ คุ้มครอง และปกป้องความเป็นอิสระนั้น”         และรัฐธรรมนูญของประเทศไทยทุกฉบับได้กำหนดหลักการที่สอดคล้องกับหลักสากลไว้

 ศาลยุติธรรมไทยมีพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม พ.ศ. 2543  มาตรา 36 วรรคหนึ่ง ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยมาตรา 6 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2551 มาตรา 36 ที่กำหนดให้มีคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมคณะหนึ่งเรียกโดยย่อว่า “ก.ต." ประกอบด้วย

 (1) ประธานศาลฎีกาเป็นประธานกรรมการ

 (2) กรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนสิบสองคน ซึ่งข้าราชการตุลาการในแต่ละ ชั้นศาล เว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งผู้ช่วยผู้พิพากษาเป็นผู้เลือกจากข้าราชการตุลาการในชั้นศาลของตนเอง  ดังน
  (ก) ศาลฎีกา ให้เลือกจากข้าราชการตุลาการที่ดำรงตำแหน่งในศาลฎีกาในตำแหน่งที่ไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกา จำนวนหกคน

  (ข) ศาลอุทธรณ์ ให้เลือกจากข้าราชการตุลาการที่ดำรงตำแหน่งในศาลอุทธรณ์และ ศาลอุทธรณ์ภาคในตำแหน่งที่ไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์หรือผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ หรือผู้พิพากษาศาลอุทธรณ์ภาค จำนวนสี่คน

  (ค) ศาลชั้นต้น ให้เลือกจากข้าราชการตุลาการที่ดำรงตำแหน่งในศาลชั้นต้นในตำแหน่งที่ไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาหัวหน้าศาล จำนวนสองคน

 (3) กรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนสองคน ซึ่งวุฒิสภาเลือกจากบุคคลที่ไม่เป็นข้าราชการฝ่ายตุลาการศาลยุติธรรม และมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามตามมาตรา 39

 ซึ่งสอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มาตรา 221  ที่บัญญัติองค์ประกอบคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม แต่เนื่องจากรัฐธรรมนูญดังกล่าวยกเว้นหมวด 2 ได้สิ้นสุด ลงโดยประกาศคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ ฉบับที่ 11/2557 เรื่อง การสิ้นสุดของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ลงวันที่ 22 พฤษภาคม 2557

ต่อมาได้มีรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2557 มาตรา 32 บัญญัติให้มีคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อจัดทำร่างรัฐธรรมนูญ และคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้แถลงรายงานความคืบหน้าการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในส่วนการบริหารงานของคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรม (ก.ต.) ว่าองค์กรบริหารงานบุคคลของผู้พิพากษาหรือตุลาการของศาลใด ต้องประกอบด้วยประธานของศาลนั้นเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนซึ่งได้รับเลือกตั้งจากผู้พิพากษาหรือตุลาการของศาลนั้นในแต่ละชั้นศาล ในสัดส่วนที่เหมาะสมและผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษา หรือตุลาการและไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนกรรมการ ซึ่งเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการของศาลนั้นเป็นกรรมการ โดยกรรมการซึ่งเป็นผู้แทนที่ได้รับเลือกตั้งและกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ดำรงตำแหน่งได้เพียงวาระเดียว เว้นแต่เป็นกรณีที่ไม่มีผู้พิพากษาหรือตุลาการในชั้นศาลนั้น ซึ่งไม่เคยได้รับเลือกตั้งให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวมาก่อนให้ผู้ที่ได้รับเลือกตั้งนั้นดำรงตำแหน่งได้อีกไม่เกินหนึ่งวาระ และบุคคลที่รับตำแหน่งไม่สามารถไปบริหารในศาลอื่นในเวลาเดียวกันได้

 ผู้เขียนเห็นว่า ข้อเสนอของกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญที่ให้มีสัดส่วนกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งไม่เป็นหรือเคยเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการและไม่เป็นผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนกรรมการ ที่เป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการของศาลนั้น เป็นจำนวนที่มากจะเป็นหลักประกันได้หรือไม่ว่าจะไม่มีการเข้าแทรกแซงการทำหน้าที่ของตุลาการและผู้พิพากษาและอาจทำให้ความเป็นอิสระในการพิจารณาคดีของผู้พิพากษาลดลง ไม่สอดคล้องกับหลักการพื้นฐานสหประชาชาติว่าด้วยความเป็นอิสระของฝ่ายตุลาการดังที่ได้กล่าวมา ทั้งในปัจจุบันศาลยุติธรรมมีสัดส่วนคณะกรรมการตุลาการศาลยุติธรรมผู้ทรงคุณวุฒิ จากบุคคลภายนอกจำนวน 2 คน ซึ่งเป็นตัวแทนจากสภาก็สามารถตรวจสอบการใช้อำนาจในการบริหารงานบุคคลขององค์กรศาลยุติธรรมได้  ทั้งการโยกย้าย การแต่งตั้ง การเลื่อนตำแหน่ง และการพิจารณาโทษทางวินัยสำหรับผู้พิพากษาที่กระทำความผิดได้อย่างเหมาะสมแล้ว