ประเด็นใหญ่ๆ หนึ่งในสามสี่ประเด็นที่ร่างรัฐธรรมนูญ “ฉบับมีชัย” ถูกคัดค้านจากหลายๆ ฝ่าย คือ เรื่อง “นายกฯ ไม่ต้องเป็น ส.ส.”
เหตุคัดค้านนั้นก็เข้าใจได้ ว่ามันมาจากประสบการณ์ และประวัติศาสตร์ทางการเมืองไทย
ประวัติศาสตร์การเมืองที่เจ็บปวดมากจนยากข้ามผ่าน คือเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 ซึ่งสืบสาวย้อนกลับไปได้ตั้งแต่สมัยก่อนหน้านั้น คือช่วงทศวรรษปี พ.ศ. 2520 -2530 ที่ประเทศไทยเราอยู่ในบรรยากาศการปกครองแบบ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ”
นั่นคือ มีการเลือกตั้ง แต่เมื่อเลือกได้แล้วก็เกิดรัฐบาลผสม และไม่มีหัวหน้าพรรคใดที่มีบารมีเพียงพอที่จะได้รับฉันทามติที่สภาฯ จะเห็นชอบให้เป็นนายกฯ ได้
จึงต้องมีการเชิญคนกลางจากกองทัพมาเป็นนายกฯ ตลอดช่วงเวลานั้น จึงเรียกว่ายุค “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” คือมีสภาฯ ที่มีที่มาจากการเลือกตั้ง แต่มีหัวหน้ารัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน
และผู้ที่ครองตำแหน่งนายกฯ ตลอดกาลในสมัยนั้น ก็คือ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยรูปแบบดังกล่าวนานถึง 8 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2523 ถึง พ.ศ. 2531
หากใครเกิดทันและโตพอที่จะได้สัมผัสบรรยากาศทางการเมืองสมัยนั้น ก็น่าจะจำได้ถึงบรรยากาศการเรียกร้องและโหยหา “นายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง” ของประชาชน
หากจะสืบค้นก็ยังปรากฏร่องรอยอยู่ในเพลงของ “คาราบาว” หลายเพลงที่แต่งขึ้นมาในช่วงนั้น เช่นเพลง “ประชาธิปไตย” ก็มีท่อนหนึ่งที่ร้องว่า “รูรั่วเราต้องอุดรูรั่วไหลถ้าอยากเห็นเมืองไทยพัฒนาขึ้นอย่างผู้นำต้องมาจากการเลือกตั้งใครอยากเป็นบ้าง ยกมือขึ้นให้ประชาชนมีสิทธิออกเสียงผู้มากุมบังเหียนชีวิตประชาชน”
ดังนั้น เมื่อหลังจากยุคป๋าเปรม มีนายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง เป็น ส.ส.ของพรรคที่ชนะการเลือกตั้งได้รับที่นั่ง ส.ส.มากที่สุด คือ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ก็ถือว่าเป็นยุค “ประชาธิปไตยเต็มใบ”
จนกระทั่งถูกรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ไป เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 และหลังจากนั้นก็มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนั้นก็ยังไม่ได้กำหนดว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส.ที่ได้รับการเลือกตั้งในสภาฯ
จึงเกิดกรณีที่สภาฯ หาฉันทามติแต่งตั้งนายกฯ ไม่ได้อีกครั้ง และต้องไปเชิญ “คนนอก” จากกองทัพมาอีก คือ พล.อ.สุจินดา คราประยูร ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะ รสช.
แต่ประชาชนในสมัยนั้นไม่เอาแล้วกับ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” นายกฯ ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน จนเกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬขึ้น
หลังจากนั้นรัฐธรรมนูญไทยทุกฉบับ จึงต้อง “ล็อกตาย” เอาไว้เลยว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องมาจาก ส.ส.ที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามาเท่านั้น
ที่ต้องเล่าถึงประวัติศาสตร์การเมืองไทยช่วงนี้ ก็เพื่อให้ระลึกย้อนกลับไปทบทวนให้ถึงรากเหง้าว่า “เราต้องการนายกฯ จาก ส.ส.กันเพื่ออะไร”
คืออันที่จริงแล้ว สาระสำคัญที่แท้จริงของวาทกรรม “นายกฯ ต้องเป็น ส.ส.” นี้ มันมาจากการที่ว่า ประชาชนต้องการนายกฯ ที่มาจากความเห็นชอบของประชาชน หรือประชาชนเลือกมาโดยทางอ้อม จากการเลือกตั้ง ส.ส.ซึ่งเป็นการเลือกตั้งใหญ่ที่สุด ที่เป็นการถามหรือซาวเสียงจากประชาชนนั่นเอง
การต่อต้านหรือไม่เอานายกฯ ที่ไม่ใช่ ส.ส.นั้นก็มาจากการที่ประชาชนไม่ต้องการให้พรรคการเมืองทำ “เซอร์ไพรส์” กับประชาชน ด้วยการตกลงกันเองแล้วเชิญคนนอก ที่นอกเหนือจากการรับรู้หรือคาดหมายของประชาชนเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งในที่สุดก็จะเกิดการต่อต้าน เพราะประชาชนไม่ได้เลือกเขาเข้ามา
แต่ถ้าเราไปพิจารณาข้อเสนอในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยดีๆ แล้ว จะพบว่า แม้จะไม่ได้กำหนดว่า นายกฯ ต้องมีที่มาจาก ส.ส.แต่สาระสำคัญที่ทำให้ “นายกฯ คนนอก” ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้นั้นแตกต่างจากรัฐธรรมนูญสมัยที่เคยเป็นปัญหาในทศวรรษ 2520 - 2530 ของไทย ก็คือ การที่นายกฯ นั้นถึงจะเป็นคนนอก แต่ก็ต้องมาจากการ “บอกกล่าวไว้ล่วงหน้า” แล้วจากพรรคการเมือง
โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 154 ระบุไว้ว่า นายกฯ จะต้องเป็นบุคคลที่อยู่ในรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ล่วงหน้าในการเลือกตั้งครั้งนั้น โดยจะต้องอยู่ในรายชื่อของ พรรคที่ได้ที่นั่งมากกว่า 5% ของสภาฯ นั้นด้วย
นี่คือข้อแตกต่าง และเป็นสาระสำคัญอย่างยิ่ง ที่เราจะต้องมาทบทวนกัน แทนที่จะจดจำหรือท่องตามแต่วาทกรรม “นายกฯ ต้องเป็น ส.ส.” ซ้ำไปมาโดยไม่เข้าใจที่มาอย่างถ่องแท้
นั่นคือ นายกฯ ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แม้จะเป็นคนนอก แต่ก็เป็นคนนอกที่มาจากความ “เห็นชอบ” ของประชาชนไว้ล่วงหน้าก่อนการเลือกตั้ง โดยบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอมาไม่เกินพรรคละ 3 คน ซึ่งรายชื่อนี้ จะเป็นสมาชิกพรรคที่ลงสมัคร ส.ส.หรือเป็นคนนอกก็ได้
หากพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง แล้วเสนอตัวนายกฯ ที่อาจจะเป็น ส.ส.หรือไม่ก็ได้ แต่เป็นคนที่พรรคการเมืองนั้นๆ ได้แจ้งไว้ล่วงหน้าแล้ว และประชาชนก็เลือกพรรคนั้นจนชนะการเลือกตั้งไปแล้ว
อย่างนี้จะเรียกว่าเป็น “นายกฯ ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง” ได้หรือ?
การที่นายกฯ ไม่ได้เป็น ส.ส.แต่ก็ได้รับความเห็นชอบทางตรงของประชาชน ผ่านการเลือกตั้ง ซึ่งเราก็คิดง่ายๆ ว่า ถ้าพรรคการเมืองใดเสนอชื่อคนที่จะมาเป็นนายกฯ ที่ประชาชนศรัทธา จะเป็น ส.ส.หรือไม่ก็เถอะ เขาก็เลือกพรรคนั้นมา หรือในทางตรงข้าม ถ้าพรรคการเมืองไหนเสนอชื่อคนที่ไม่ได้รับการยอมรับ คนก็ไม่เลือกพรรคนั้น
เช่นนี้จะถือได้หรือไม่ ว่านายกฯ ที่ได้มาจากกระบวนการตามวิธีนี้ เป็นนายกฯ ที่ผ่านระบบเลือกตั้งมาจากประชาชน ซึ่งจะว่าไปก็ไม่ผิดกับ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อรูปแบบหนึ่ง เพียงแต่ไม่ได้มีสถานะเป็น ส.ส.เท่านั้นเอง
การที่ไม่บังคับว่านายกฯ จากบัญชีของพรรคการเมืองจะต้องเป็น ส.ส.แต่อย่างน้อยก็ต้องผ่านกระบวนการเลือกตั้ง มีข้อดีในทางที่เป็นการเปิดช่องให้พรรคการเมืองสามารถ “เชิญ” คนที่ยินดีจะมาช่วยชาติบ้านเมือง แต่ก็ไม่ประสงค์จะเล่นการเมืองเต็มตัว มาเป็นนายกรัฐมนตรีจากความเห็นชอบของประชาชนได้
นั่นคือ อาจจะมีคนดีหรือผู้ที่ได้รับการยอมรับศรัทธาจากประชาชน ที่เขาไม่ได้ต้องการจะเป็น ส.ส.ก็มาเป็นนายกฯ ได้ โดยอาจจะไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกของพรรคนั้นเสียด้วย
ถ้าเป็นเช่นนี้ จะดีกว่าหรือไม่ จะเป็นรูปแบบใหม่ที่สามารถ “ได้ทั้งสองทาง” ทั้งได้คนดีๆ ที่ไม่ได้อยู่ในระบบการเมือง แต่ก็เข้ามามีส่วนร่วมช่วยชาติบ้านเมืองได้ แต่ก็ไม่ทิ้งหลักการว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากความเห็นชอบของประชาชน ผ่านกระบวนการเลือกตั้งในรูปแบบประชาธิปไตย
เราจึงต้องทบทวนสาระสำคัญก่อนว่า เราต้องการ “เนื้อหา” คือนายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง ประชาชนได้เห็นชอบ หรือจะเอาแค่ “รูปแบบ” ว่าจะต้องมีตำแหน่งเป็น ส.ส.เท่านั้น อย่างอื่นไม่เอา.
เหตุคัดค้านนั้นก็เข้าใจได้ ว่ามันมาจากประสบการณ์ และประวัติศาสตร์ทางการเมืองไทย
ประวัติศาสตร์การเมืองที่เจ็บปวดมากจนยากข้ามผ่าน คือเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ 2535 ซึ่งสืบสาวย้อนกลับไปได้ตั้งแต่สมัยก่อนหน้านั้น คือช่วงทศวรรษปี พ.ศ. 2520 -2530 ที่ประเทศไทยเราอยู่ในบรรยากาศการปกครองแบบ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ”
นั่นคือ มีการเลือกตั้ง แต่เมื่อเลือกได้แล้วก็เกิดรัฐบาลผสม และไม่มีหัวหน้าพรรคใดที่มีบารมีเพียงพอที่จะได้รับฉันทามติที่สภาฯ จะเห็นชอบให้เป็นนายกฯ ได้
จึงต้องมีการเชิญคนกลางจากกองทัพมาเป็นนายกฯ ตลอดช่วงเวลานั้น จึงเรียกว่ายุค “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” คือมีสภาฯ ที่มีที่มาจากการเลือกตั้ง แต่มีหัวหน้ารัฐบาลที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชน
และผู้ที่ครองตำแหน่งนายกฯ ตลอดกาลในสมัยนั้น ก็คือ พล.อ.เปรม ติณสูลานนท์ ซึ่งดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีด้วยรูปแบบดังกล่าวนานถึง 8 ปี ตั้งแต่ พ.ศ. 2523 ถึง พ.ศ. 2531
หากใครเกิดทันและโตพอที่จะได้สัมผัสบรรยากาศทางการเมืองสมัยนั้น ก็น่าจะจำได้ถึงบรรยากาศการเรียกร้องและโหยหา “นายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง” ของประชาชน
หากจะสืบค้นก็ยังปรากฏร่องรอยอยู่ในเพลงของ “คาราบาว” หลายเพลงที่แต่งขึ้นมาในช่วงนั้น เช่นเพลง “ประชาธิปไตย” ก็มีท่อนหนึ่งที่ร้องว่า “รูรั่วเราต้องอุดรูรั่วไหลถ้าอยากเห็นเมืองไทยพัฒนาขึ้นอย่างผู้นำต้องมาจากการเลือกตั้งใครอยากเป็นบ้าง ยกมือขึ้นให้ประชาชนมีสิทธิออกเสียงผู้มากุมบังเหียนชีวิตประชาชน”
ดังนั้น เมื่อหลังจากยุคป๋าเปรม มีนายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง เป็น ส.ส.ของพรรคที่ชนะการเลือกตั้งได้รับที่นั่ง ส.ส.มากที่สุด คือ พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ ก็ถือว่าเป็นยุค “ประชาธิปไตยเต็มใบ”
จนกระทั่งถูกรัฐประหารโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติ (รสช.) ไป เมื่อวันที่ 23 กุมภาพันธ์ 2534 และหลังจากนั้นก็มีการร่างรัฐธรรมนูญใหม่ให้มีการเลือกตั้ง ซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับนั้นก็ยังไม่ได้กำหนดว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องเป็น ส.ส.ที่ได้รับการเลือกตั้งในสภาฯ
จึงเกิดกรณีที่สภาฯ หาฉันทามติแต่งตั้งนายกฯ ไม่ได้อีกครั้ง และต้องไปเชิญ “คนนอก” จากกองทัพมาอีก คือ พล.อ.สุจินดา คราประยูร ซึ่งเป็นหนึ่งในคณะ รสช.
แต่ประชาชนในสมัยนั้นไม่เอาแล้วกับ “ประชาธิปไตยครึ่งใบ” นายกฯ ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชน จนเกิดเหตุการณ์พฤษภาทมิฬขึ้น
หลังจากนั้นรัฐธรรมนูญไทยทุกฉบับ จึงต้อง “ล็อกตาย” เอาไว้เลยว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องมาจาก ส.ส.ที่ได้รับการเลือกตั้งเข้ามาเท่านั้น
ที่ต้องเล่าถึงประวัติศาสตร์การเมืองไทยช่วงนี้ ก็เพื่อให้ระลึกย้อนกลับไปทบทวนให้ถึงรากเหง้าว่า “เราต้องการนายกฯ จาก ส.ส.กันเพื่ออะไร”
คืออันที่จริงแล้ว สาระสำคัญที่แท้จริงของวาทกรรม “นายกฯ ต้องเป็น ส.ส.” นี้ มันมาจากการที่ว่า ประชาชนต้องการนายกฯ ที่มาจากความเห็นชอบของประชาชน หรือประชาชนเลือกมาโดยทางอ้อม จากการเลือกตั้ง ส.ส.ซึ่งเป็นการเลือกตั้งใหญ่ที่สุด ที่เป็นการถามหรือซาวเสียงจากประชาชนนั่นเอง
การต่อต้านหรือไม่เอานายกฯ ที่ไม่ใช่ ส.ส.นั้นก็มาจากการที่ประชาชนไม่ต้องการให้พรรคการเมืองทำ “เซอร์ไพรส์” กับประชาชน ด้วยการตกลงกันเองแล้วเชิญคนนอก ที่นอกเหนือจากการรับรู้หรือคาดหมายของประชาชนเข้ามาเป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งในที่สุดก็จะเกิดการต่อต้าน เพราะประชาชนไม่ได้เลือกเขาเข้ามา
แต่ถ้าเราไปพิจารณาข้อเสนอในร่างรัฐธรรมนูญฉบับมีชัยดีๆ แล้ว จะพบว่า แม้จะไม่ได้กำหนดว่า นายกฯ ต้องมีที่มาจาก ส.ส.แต่สาระสำคัญที่ทำให้ “นายกฯ คนนอก” ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้นั้นแตกต่างจากรัฐธรรมนูญสมัยที่เคยเป็นปัญหาในทศวรรษ 2520 - 2530 ของไทย ก็คือ การที่นายกฯ นั้นถึงจะเป็นคนนอก แต่ก็ต้องมาจากการ “บอกกล่าวไว้ล่วงหน้า” แล้วจากพรรคการเมือง
โดยรัฐธรรมนูญมาตรา 154 ระบุไว้ว่า นายกฯ จะต้องเป็นบุคคลที่อยู่ในรายชื่อที่พรรคการเมืองแจ้งไว้ล่วงหน้าในการเลือกตั้งครั้งนั้น โดยจะต้องอยู่ในรายชื่อของ พรรคที่ได้ที่นั่งมากกว่า 5% ของสภาฯ นั้นด้วย
นี่คือข้อแตกต่าง และเป็นสาระสำคัญอย่างยิ่ง ที่เราจะต้องมาทบทวนกัน แทนที่จะจดจำหรือท่องตามแต่วาทกรรม “นายกฯ ต้องเป็น ส.ส.” ซ้ำไปมาโดยไม่เข้าใจที่มาอย่างถ่องแท้
นั่นคือ นายกฯ ตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แม้จะเป็นคนนอก แต่ก็เป็นคนนอกที่มาจากความ “เห็นชอบ” ของประชาชนไว้ล่วงหน้าก่อนการเลือกตั้ง โดยบัญชีรายชื่อที่พรรคการเมืองเสนอมาไม่เกินพรรคละ 3 คน ซึ่งรายชื่อนี้ จะเป็นสมาชิกพรรคที่ลงสมัคร ส.ส.หรือเป็นคนนอกก็ได้
หากพรรคการเมืองที่ชนะการเลือกตั้ง แล้วเสนอตัวนายกฯ ที่อาจจะเป็น ส.ส.หรือไม่ก็ได้ แต่เป็นคนที่พรรคการเมืองนั้นๆ ได้แจ้งไว้ล่วงหน้าแล้ว และประชาชนก็เลือกพรรคนั้นจนชนะการเลือกตั้งไปแล้ว
อย่างนี้จะเรียกว่าเป็น “นายกฯ ที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง” ได้หรือ?
การที่นายกฯ ไม่ได้เป็น ส.ส.แต่ก็ได้รับความเห็นชอบทางตรงของประชาชน ผ่านการเลือกตั้ง ซึ่งเราก็คิดง่ายๆ ว่า ถ้าพรรคการเมืองใดเสนอชื่อคนที่จะมาเป็นนายกฯ ที่ประชาชนศรัทธา จะเป็น ส.ส.หรือไม่ก็เถอะ เขาก็เลือกพรรคนั้นมา หรือในทางตรงข้าม ถ้าพรรคการเมืองไหนเสนอชื่อคนที่ไม่ได้รับการยอมรับ คนก็ไม่เลือกพรรคนั้น
เช่นนี้จะถือได้หรือไม่ ว่านายกฯ ที่ได้มาจากกระบวนการตามวิธีนี้ เป็นนายกฯ ที่ผ่านระบบเลือกตั้งมาจากประชาชน ซึ่งจะว่าไปก็ไม่ผิดกับ ส.ส.ระบบบัญชีรายชื่อรูปแบบหนึ่ง เพียงแต่ไม่ได้มีสถานะเป็น ส.ส.เท่านั้นเอง
การที่ไม่บังคับว่านายกฯ จากบัญชีของพรรคการเมืองจะต้องเป็น ส.ส.แต่อย่างน้อยก็ต้องผ่านกระบวนการเลือกตั้ง มีข้อดีในทางที่เป็นการเปิดช่องให้พรรคการเมืองสามารถ “เชิญ” คนที่ยินดีจะมาช่วยชาติบ้านเมือง แต่ก็ไม่ประสงค์จะเล่นการเมืองเต็มตัว มาเป็นนายกรัฐมนตรีจากความเห็นชอบของประชาชนได้
นั่นคือ อาจจะมีคนดีหรือผู้ที่ได้รับการยอมรับศรัทธาจากประชาชน ที่เขาไม่ได้ต้องการจะเป็น ส.ส.ก็มาเป็นนายกฯ ได้ โดยอาจจะไม่จำเป็นต้องเป็นสมาชิกของพรรคนั้นเสียด้วย
ถ้าเป็นเช่นนี้ จะดีกว่าหรือไม่ จะเป็นรูปแบบใหม่ที่สามารถ “ได้ทั้งสองทาง” ทั้งได้คนดีๆ ที่ไม่ได้อยู่ในระบบการเมือง แต่ก็เข้ามามีส่วนร่วมช่วยชาติบ้านเมืองได้ แต่ก็ไม่ทิ้งหลักการว่า นายกรัฐมนตรีจะต้องมาจากความเห็นชอบของประชาชน ผ่านกระบวนการเลือกตั้งในรูปแบบประชาธิปไตย
เราจึงต้องทบทวนสาระสำคัญก่อนว่า เราต้องการ “เนื้อหา” คือนายกฯ ที่มาจากการเลือกตั้ง ประชาชนได้เห็นชอบ หรือจะเอาแค่ “รูปแบบ” ว่าจะต้องมีตำแหน่งเป็น ส.ส.เท่านั้น อย่างอื่นไม่เอา.
