(จากเอเชียไทมส์ออนไลน์www.atimes.com)
World Bank generous to a fault
By Bea Edwards
27/05/2009
อินเดียและเวียดนามเป็นจ่าฝูงของประเทศจอมคอร์รัปชั่นที่โดดเด่นอยู่บนรายชื่อประเทศที่รับความช่วยเหลือของธนาคารโลกหรือที่เรียกกันติดปากว่าเวิลด์แบงก์ เรื่องนี้ เป็นข้อมูลที่ถูกฝังหมกไว้อย่างลึกอย่างลับมากๆ ภายในรายงานของหน่วยงานตรวจสอบใต้ชายคาของเวิลด์แบงก์ ในการนี้ นับจากที่นายเจมส์ วูลฟ์เฟนซอห์น อดีตประธานคณะกรรมการของธนาคารโลก เปิดฉากการรณรงค์ต่อต้าน “มะเร็งร้ายแห่งการคอร์รัปชั่น” เมื่อกว่าหนึ่งทศวรรษที่แล้ว สิ่งที่เวิลด์แบงก์ได้ดำเนินการก็ยังอยู่ในระดับแค่การพูดโดยปราศจากการกระทำ แม้ว่าในเวลาเดียวกันนั้นเอง แบงก์แห่งโลกยังเดินหน้าจัดสรรความช่วยเหลือนับพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ แก่ประเทศจอมอื้อฉาวด้านคอร์รัปชั่นไปตามที่ผู้บริหารระดับสูงเห็นสมควร โดยแทบจะไม่มีการตั้งคำถามใดๆ ขึ้นมา
*รายงานนี้แบ่งเป็น 3 ตอน นี่คือตอนที่ 2 *
(ต่อจากตอนแรก)
**เวียดนามและอินเดีย**
นับจากที่สมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ ถูกก่อตั้งขึ้นในปี 1960 สมาคมไอดีเอได้อนุมัติเงินกู้และเงินช่วยเหลือให้เปล่าไปแล้วรวมยอดได้กว่า 193,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ พอมาเผชิญกับแนวโน้มน่าเป็นห่วงในปัจจุบัน วิกฤตการเงินโลกที่ระอุอยู่จึงยิ่งไปส่งเสริมให้ปริมาณเงินช่วยเหลือในแต่ละปี ต้องทวีจำนวนสูงลิ่วยิ่งๆ ขึ้นไป ทั้งนี้ ในปีงบประมาณที่แล้วของเวิลด์แบงก์ ประเทศเวียดนามและประเทศอินเดียเป็น 2 ประเทศที่ได้รับการจัดสรรความช่วยเหลือสูงที่สุดของกองทุนที่อยู่ในความรับผิดชอบของไอดีเอ โดยที่เวียดนามได้รับการอนุมัติไปเกือบ 1,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ขณะที่อินเดียได้รับมากกว่า 800 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ทั้งๆ ที่ เมื่อก่อนหน้านั้น สองประเทศดังกล่าวถูกประเมินไว้ในรายงานผลการตรวจสอบในวาระอื่นๆ หลากหลายฉบับ ว่าดำเนินโครงการต่างๆ โดยที่มีความเป็นไปได้สูงว่ามีการคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นอย่างมากมาย
ในปี 2006 เวิลด์แบงก์ประเมินบรรดาโครงการด้านสาธารณสุขของอินเดียว่ามีความเสี่ยงสูงว่าเกิดการคอร์รัปชั่นขึ้น พร้อมกับพบด้วยว่า 5 โครงการในทั้งหมด 5 โครงการล้วนเปิดโอกาสให้เกิดการฉ้อโกง ทั้งนี้ รายงานการ“ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียด” หรือดีไออาร์ ซึ่งเป็นกระบวนการของธนาคารโลกในการประเมินการฉ้อโกงและคอร์รัปชั่น มีการค้นพบดังนี้
◊ความบกพร่องด้านการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งรวมถึงการสมรู้ร่วมคิด การฮั้วประมูล การติดสินบน และการรู้ข้อมูลวงในกับการล็อกสเปค
◊ความบกพร่องด้านการดำเนินงาน อาทิ งานที่บกพร่องได้รับการตรวจรับงานว่าสมบูรณ์เรียบร้อย อุปกรณ์ที่แตกหักเสียหายได้รับการตรวจรับงานว่าถูกต้องตรงตามสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง อีกทั้งรับรองว่าสามารถจบโครงการได้เป็นที่เรียบร้อย
◊ความบกพร่องด้านการกำกับดูแลงาน ซึ่งรวมถึงการขาดการควบคุมทางการเงิน การควบคุมทางการสอบบัญชี และการควบคุมภายใน ทั้งในส่วนของรัฐบาลอินเดียและในส่วนของธนาคารโลกเอง
ในรายงานการตรวจสอบคล้ายๆ กัน โดยเป็นกรณีของโครงการด้านการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานในเวียดนาม 2 โครงการ ก็พบ “สิ่งชี้บ่งอย่างมากมายที่ทำให้เห็นวี่แววของการสมรู้ร่วมคิด การฉ้อโกง การใช้นอมินี และการให้สิทธิพิเศษภายในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างและการอนุมัติสัญญาต่างๆ ในรายงานดีไออาร์ที่ทำการตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดนั้น มีการเจอะเจอจุดอ่อนต่างๆ ที่เปิดทางแก่ความไม่ถูกต้องเรียบร้อยในด้านการบริหารการเงินของโครงการ ตลอดจนเปิดทางแก่การไร้ความสามารถที่จะควบคุมสภาพแวดล้อมของโครงการ ในท้ายที่สุด ทีมงานเพื่อการตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดของดีไออาร์ ซึ่งลงพื้นที่ไปตรวจเยี่ยมการดำเนินโครงการ ได้พบว่าโครงการจำนวนมากมายมีความไม่ชอบมาพากลทั้งในด้านงานออกแบบและงานก่อสร้าง”
เมื่อได้ประจักษ์เหตุจากรายงานเหล่านี้ กระทรวงสาธารณสุขของอินเดียซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบร่วมอยู่ในโครงการทั้งหลายที่ถูกระบุว่ามีความเป็นไปได้สูงว่ามีคอร์รัปชั่น ก็กลับได้รับเงินกู้เพิ่มเข้าไปอีก 521 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในเวลาเดียวกัน คณะกรรมการของธนาคารโลกยังได้อนุมัติการสนับสนุนทางการเงินเพิ่มเติมแก่เวียดนามในโครงการตัดถนนและสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ รวมมูลค่า 322 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ
มันเป็นธรรมเนียมไปแล้ว ที่ฝ่ายบริหารของเวิลด์แบงก์จะแสดงปฏิกิริยาต่อข้อค้นพบถึงความบกพร่องและความไร้ประสิทธิภาพในแบบที่ทำให้เรื่องดูคลุมเครือ ทั้งนี้ ทีมงานด้านสื่อสารมวลชนได้สร้างคำอธิบายชนิดที่แถไถเรื่อยเปื่อยซึ่งมีแต่จะสร้างความรับรู้ที่ไม่ถูกต้อง ถ้าอ่านกันไม่ละเอียดถี่ถ้วน
หลังจากที่เวิลด์แบงก์ยอมเปิดเผยรายงานเกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นในเวียดนาม คุณมาร์ติน รามา รักษาการผู้อำนวยการธนาคารโลกสำนักฮานอย แถลงต่อที่ประชุมข่าวว่า “รายงานการตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดหรือดีไออาร์ ไม่ได้พบหลักฐานใดๆ ที่จะไปสนับสนุนข้อกล่าวหาในเรื่องฉ้อโกงและคอร์รัปชั่นที่กล่าวหาต่อบรรดาเจ้าหน้าที่ทั้ง 18 รายของโครงการ”
คำพูดดังกล่าว ถ้าจะว่ากันแบบเถรตรง ก็ไม่ได้พูดผิดอะไร แต่ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า การที่ทีมผู้ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดไม่ได้พบหลักฐานดังกล่าวก็เพราะทีมดีไออาร์นี้ไม่ได้ถูกจัดตั้งมาในแบบที่ให้อำนาจหน้าที่ในการสืบหาหลักฐานนั่นเอง ทั้งนี้ เว็บไซต์ของเวิลด์แบงก์ให้รายละเอียดเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของทีมผู้ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดว่า “ดีไออาร์ทำหน้าที่ประเมินโอกาสและแนวโน้มที่จะเกิดการฉ้อโกง คอร์รัปชั่น และการบริหารผิดพลาด ภายในบรรดาโครงการที่เวิลด์แบงก์ให้การสนับสนุนทางการเงิน” ในขณะที่ “จะต้องมีการไต่สวนเกิดขึ้นมาเพื่อชี้ชัดว่าข้อกล่าวหามีเครื่องยืนยันที่สามารถพิสูจน์ได้ หรือข้อกล่าวหาไม่มีเครื่องยืนยันที่จะนำมาพิสูจน์กัน หรือข้อกล่าวหาไม่มีมูลใดๆ เลย” กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ คณะผู้ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดเพียงทำหน้าที่ชี้ปัญหา/ตั้งข้อกล่าวโทษ ส่วนสำหรับภาระหน้าที่ในอันที่จะหาหลักฐานไปสนับสนุนข้อกล่าวโทษข้อกล่าวหาเหล่านั้น เวิลด์แบงก์จะต้องมีการติดตามเรื่องด้วยการดำเนินการไต่สวน
ในกรณีอินเดีย ทั้งรัฐบาลอินเดียและทั้งฝ่ายบริหารของเวิลด์แบงก์หันไปเล่นงานบุคลากรที่ดำเนินงานตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียด ตลอดจนโจมตีข้อมูลข่าวสารของคณะดีไออาร์ โดยอ้างว่าบุคลากรท่านหนึ่ง (ซึ่งเป็นบุคคลที่ได้รับการยอมรับอย่างสูงในทางระหว่างประเทศ) เป็นผู้ที่ไร้ความสามารถและมีความเข้าใจผิดเกี่ยวกับโครงการ แล้วยังบอกอีกว่าบรรดาความไม่ถูกต้องเรียบร้อย ความไม่ชอบมาพากลทั้งหลายที่ถูกระบุไว้ในรายงานนั้น ได้ถูกจัดการแก้ไขเรียบร้อยแล้ว ทั้งที่ในความเป็นจริง ปัญหาทั้งปวงยังถูกละเลยอยู่แท้ๆ
**ผลที่ตามมา**
สรุปได้ว่า จุดอ่อนด้านการรับผิดชอบทั้งในเนื้อหาและปริมาณ ที่ถูกเปิดโปงในสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศนั้นนับว่าร้ายแรงน่าตกใจทีเดียว
กระนั้นก็ตาม ฝ่ายบริหารของธนาคารโลกอ้างว่า ความผิดพลาดด้านการรับผิดชอบที่ปรากฏในรายงานเกี่ยวกับปัญหาของสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ กำลังอยู่ในระหว่างการแก้ปัญหาพร้อมๆ กัน 3 แนวรบ กล่าวคือ แนวรบแรก - คำแนะนำจากคณะกรรมการชุดโวลเกอร์ (ซึ่งอยู่ในการนำของคุณพอล โวลเกอร์ อดีตประธานธนาคารกลางแห่งสหรัฐฯ หรือ“เฟด”) ที่ได้ทำการทบทวนตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานในเวิลด์แบงก์ที่รับผิดชอบด้านการไต่สวนเมื่อปี 2007 นั้น คำแนะนำดังกล่าวได้ถูกนำไปดำเนินการแล้ว แนวรบที่สอง - คณะกรรมการของแบงก์แห่งโลกได้ให้การอนุมัตินโยบายป้องกันคอร์รัปชั่นด้วยการมีผู้ตรวจสอบคอยเป่านกหวีดเตือนภัยแล้ว นับจากเมื่อเดือนมิถุนายน ปี 2008 และแนวรบที่สาม - การนำยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและยุทธศาสตร์ต่อต้านคอร์รัปชั่น (Governance and Anti-Corruption Strategy หรือ จีเอซี) มาใช้ โดยได้เริ่มต้นแล้วนับจากเมื่อเดือนมกราคม 2008 และถูกดำเนินการในเชิงรุกด้วยการผนวกรวมยุทธศาสตร์นี้เข้าไว้ในการดำเนินงานเกี่ยวกับเงินกู้และโครงการก่อสร้างทั้งหลาย
คำกล่าวอ้างเหล่านี้ อย่างไรก็ตาม ยังไม่รัดกุมพอสำหรับฝ่ายตรวจสอบ ดังเช่นที่ปรากฏในกรณีของคณะกรรมการชุดโวลเกอร์ ซึ่งยืนยันว่าการแก้ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อ “ใช้วิธีประสานความร่วมมืออย่างเต็มกำลังความสามารถ กับทุกหน่วยงานในกลุ่มธนาคารโลก ซึ่งนี้จะเป็นวิธีที่สามารถยุติปัญหาอันเกิดจากความไม่แน่นอนในทัศนะและอารมณ์ของฝ่ายบริหารที่มีต่อความสำคัญของการต่อสู้กับคอร์รัปชั่น” กระนั้นก็ตาม รายงานของกลุ่มการประเมินผลอิสระดังปรากฏในรายการข้างล่างนี้ แสดงให้เห็นได้อย่างแจ่มชัดว่า ฝ่ายบริหารยังไม่ได้ทำสิ่งใดบ้าง กล่าวคือ
◊เอกสารพื้นฐานประกอบโครงการและประกอบการอนุมัติเงินกู้ไม่ครอบคลุมถึงการกำหนดให้ต้องประเมินระดับความเสี่ยงที่โครงการและเงินกู้เหล่านั้นอาจต้องเผชิญกับเรื่องการฉ้อโกงและการคอร์รัปชั่น
◊ระบบป้องกันการคอร์รัปชั่นไม่ปรากฏในด้านของเงินกู้เพื่อสนับสนุนงบประมาณแผ่นดินของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ ซึ่งนั่นอาจเป็นเรื่องที่อ่อนไหวมากที่สุดของกองทุนแห่งสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ
◊เจ้าหน้าที่ในฝ่ายงานต่างๆ ของธนาคารโลกไม่ได้รับการฝึกฝนอย่างเพียงพอในอันที่จะเข้าใจสัญญาณและเครื่องบ่งชี้การคอร์รัปชั่นในโครงการทั้งหลาย
◊ระบบการดำเนินงานปกติของฝ่ายบริหารในธนาคารโลกไม่สามารถดำเนินการได้อย่างทันการณ์ในอันที่จะเดินเรื่องให้คืบหน้าเมื่อได้รับการแจ้งถึงการค้นพบความไม่เหมาะสม ความไม่ชอบมาพากลในด้านการตรวจสอบบัญชี การไต่สวนข้อเท็จจริง และการประเมินผล
เอาเข้าจริงแล้ว นโยบายป้องกันคอร์รัปชั่นด้วยการมีผู้ตรวจสอบคอยเป่านกหวีดเตือนภัยนั้น ก็ไม่อาจนับได้ว่ามีประสิทธิภาพ ดังปรากฏว่า มีว่าที่ผู้ตรวจสอบให้ข้อมูลแก่กลุ่มการประเมินผลอิสระว่า พวกเขากลัวว่าหน้าที่การงานของพวกเขาในธนาคารโลกจะได้รับผลกระทบเชิงลบถ้าพวกเขาเสนอรายงานเรื่องฉ้อโกงขึ้นไป ยิ่งกว่านั้น สมาชิกในทีมงานของฝ่ายงานที่มีความรับผิดชอบเฉพาะอยู่ในด้านการสอบสวนคอร์รัปชั่นชื่อว่า ฝ่ายงานความซื่อสัตย์ของสถาบัน หรือ Department of Institutional Integrity (INT) เผยถึงข้อเท็จจริงที่ให้ความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องนี้แจ่มชัดกว่าหน่วยงานอื่นๆ ว่า
“การเสาะหาข้อมูลเกี่ยวกับการฉ้อโกงและคอร์รัปชั่นในโครงการทั้งหลาย ตลอดจนการทำรายงานเสนอขึ้นไปเกี่ยวกับความไม่ชอบความไม่ถูกต้องต่างๆ อาจส่งผลกระทบทำให้ถูกพวกผู้บริหารระดับสูง เล่นงานคืนเป็นการแก้เผ็ด นอกจากนั้น สัญญาณและการดำเนินการจริงของฝ่ายบริหารก็ไม่ใช่ว่าจะสอดคล้องกับคำพูดที่แสดงออกในที่แจ้ง โดยองค์รวมคือ คำพูดที่เอาแน่เอานอนไม่ได้ ตลอดจนทัศนะและอารมณ์ที่ขัดแย้งกันเอง ยังเป็นสิ่งที่ปรากฏอยู่อย่างแพร่หลาย”
ยิ่งกว่านั้น เมื่ออ่านนโยบายว่าด้วยผู้ตรวจสอบให้ละเอียด จะพบว่าเต็มไปด้วยปัญหาหมกเม็ดมากมาย ไม่ว่าจะเรื่องจุดอ่อนและช่องโหว่ทั้งหลาย เรื่องการจำกัดเพดานการชดเชยไว้ต่ำมากในกรณีที่ผู้ตรวจสอบตงฉินถูกเล่นงาน และเรื่องข้อจำกัดในการนำเสนอรายงานไว้อย่างไม่เป็นธรรมยิ่ง ดังนั้น หลังจากหนึ่งปีที่คณะกรรมการบริหารเวิลด์แบงก์ออกนโยบายป้องกันคอร์รัปชั่นด้วยระบบผู้ตรวจสอบ ยังไม่มีคดีการตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบของธนาคารโลกปรากฏให้เห็น ทั้งที่ มีรายงานจากแหล่งอื่นๆ ถูกผลิตออกมาหลายต่อหลายฉบับเปิดโปงถึงเรื่องของคอร์รัปชั่นในเวิลด์แบงก์อย่างกว้างขวาง
ความพยายามอันดับที่สามของธนาคารโลก อันได้แก่การเสริมสร้างยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่น เป็นส่วนหนึ่งที่ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นเรื่องเป็นราวภายในรายงานของกลุ่มการประเมินผลอิสระ ในฐานะเครื่องมือส่งเสริมการปกป้องกองทุนของสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศในอนาคต ในการนี้ รายงานเกี่ยวกับการดำเนินงานเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่น ซึ่งถูกเผยแพร่ออกมาในเดือนธันวาคม 2008 เปิดเผยว่าฝ่ายบริหารขาดการเอาจริงกับยุทธศาสตร์นี้ โดยที่ว่ารายงานชี้ไว้ว่า
“การนำในระดับอาวุโสของธนาคารโลกจะช่วยเอาชนะปัญหาในปัจจุบันที่เกิดขึ้นภายในธนาคารโลกซึ่งคอยแต่จะตอบสนองออกมาแบบเฉพาะกิจเป็นครั้งเป็นคราว อีกทั้งมีทัศนะและอารมณ์ที่ขัดแย้งกันเองในเรื่องภารกิจของยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่น ... โดยควรจะออกคำแถลงอย่างชัดเจนเกี่ยวกับความรับผิดชอบและการตรวจสอบทั้งในระดับสถาบันและระดับตัวบุคคล” ในการนี้ รายงานด้านการดำเนินงานให้ข้อสรุปว่ายุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่นยังไม่ถูกบูรณาการเข้าอยู่ในการดำเนินงานของเวิลด์แบงก์อย่างมีประสิทธิภาพ
บี เอ็ดเวิร์ดส์ เป็นผู้อำนวยการโครงการระหว่างประเทศ ในสังกัดโครงการสอบบัญชีกลางของรัฐบาล (International program director of Government Accountability Project) และเป็นผู้เขียนบทความให้แก่นิตยสาร Foreign Policy In Focus
(อ่านต่อตอน 3 ซึ่งเป็นตอนจบ)
ธนาคารโลก-แบงก์แห่งคอร์รัปชั่น(ตอน3)
ธนาคารโลก-แบงก์แห่งคอร์รัปชั่น(ตอน1)
World Bank generous to a fault
By Bea Edwards
27/05/2009
อินเดียและเวียดนามเป็นจ่าฝูงของประเทศจอมคอร์รัปชั่นที่โดดเด่นอยู่บนรายชื่อประเทศที่รับความช่วยเหลือของธนาคารโลกหรือที่เรียกกันติดปากว่าเวิลด์แบงก์ เรื่องนี้ เป็นข้อมูลที่ถูกฝังหมกไว้อย่างลึกอย่างลับมากๆ ภายในรายงานของหน่วยงานตรวจสอบใต้ชายคาของเวิลด์แบงก์ ในการนี้ นับจากที่นายเจมส์ วูลฟ์เฟนซอห์น อดีตประธานคณะกรรมการของธนาคารโลก เปิดฉากการรณรงค์ต่อต้าน “มะเร็งร้ายแห่งการคอร์รัปชั่น” เมื่อกว่าหนึ่งทศวรรษที่แล้ว สิ่งที่เวิลด์แบงก์ได้ดำเนินการก็ยังอยู่ในระดับแค่การพูดโดยปราศจากการกระทำ แม้ว่าในเวลาเดียวกันนั้นเอง แบงก์แห่งโลกยังเดินหน้าจัดสรรความช่วยเหลือนับพันล้านดอลลาร์สหรัฐฯ แก่ประเทศจอมอื้อฉาวด้านคอร์รัปชั่นไปตามที่ผู้บริหารระดับสูงเห็นสมควร โดยแทบจะไม่มีการตั้งคำถามใดๆ ขึ้นมา
*รายงานนี้แบ่งเป็น 3 ตอน นี่คือตอนที่ 2 *
(ต่อจากตอนแรก)
**เวียดนามและอินเดีย**
นับจากที่สมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ ถูกก่อตั้งขึ้นในปี 1960 สมาคมไอดีเอได้อนุมัติเงินกู้และเงินช่วยเหลือให้เปล่าไปแล้วรวมยอดได้กว่า 193,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ พอมาเผชิญกับแนวโน้มน่าเป็นห่วงในปัจจุบัน วิกฤตการเงินโลกที่ระอุอยู่จึงยิ่งไปส่งเสริมให้ปริมาณเงินช่วยเหลือในแต่ละปี ต้องทวีจำนวนสูงลิ่วยิ่งๆ ขึ้นไป ทั้งนี้ ในปีงบประมาณที่แล้วของเวิลด์แบงก์ ประเทศเวียดนามและประเทศอินเดียเป็น 2 ประเทศที่ได้รับการจัดสรรความช่วยเหลือสูงที่สุดของกองทุนที่อยู่ในความรับผิดชอบของไอดีเอ โดยที่เวียดนามได้รับการอนุมัติไปเกือบ 1,200 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ขณะที่อินเดียได้รับมากกว่า 800 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ทั้งๆ ที่ เมื่อก่อนหน้านั้น สองประเทศดังกล่าวถูกประเมินไว้ในรายงานผลการตรวจสอบในวาระอื่นๆ หลากหลายฉบับ ว่าดำเนินโครงการต่างๆ โดยที่มีความเป็นไปได้สูงว่ามีการคอร์รัปชั่นเกิดขึ้นอย่างมากมาย
ในปี 2006 เวิลด์แบงก์ประเมินบรรดาโครงการด้านสาธารณสุขของอินเดียว่ามีความเสี่ยงสูงว่าเกิดการคอร์รัปชั่นขึ้น พร้อมกับพบด้วยว่า 5 โครงการในทั้งหมด 5 โครงการล้วนเปิดโอกาสให้เกิดการฉ้อโกง ทั้งนี้ รายงานการ“ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียด” หรือดีไออาร์ ซึ่งเป็นกระบวนการของธนาคารโลกในการประเมินการฉ้อโกงและคอร์รัปชั่น มีการค้นพบดังนี้
◊ความบกพร่องด้านการจัดซื้อจัดจ้าง ซึ่งรวมถึงการสมรู้ร่วมคิด การฮั้วประมูล การติดสินบน และการรู้ข้อมูลวงในกับการล็อกสเปค
◊ความบกพร่องด้านการดำเนินงาน อาทิ งานที่บกพร่องได้รับการตรวจรับงานว่าสมบูรณ์เรียบร้อย อุปกรณ์ที่แตกหักเสียหายได้รับการตรวจรับงานว่าถูกต้องตรงตามสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง อีกทั้งรับรองว่าสามารถจบโครงการได้เป็นที่เรียบร้อย
◊ความบกพร่องด้านการกำกับดูแลงาน ซึ่งรวมถึงการขาดการควบคุมทางการเงิน การควบคุมทางการสอบบัญชี และการควบคุมภายใน ทั้งในส่วนของรัฐบาลอินเดียและในส่วนของธนาคารโลกเอง
ในรายงานการตรวจสอบคล้ายๆ กัน โดยเป็นกรณีของโครงการด้านการก่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานในเวียดนาม 2 โครงการ ก็พบ “สิ่งชี้บ่งอย่างมากมายที่ทำให้เห็นวี่แววของการสมรู้ร่วมคิด การฉ้อโกง การใช้นอมินี และการให้สิทธิพิเศษภายในกระบวนการจัดซื้อจัดจ้างและการอนุมัติสัญญาต่างๆ ในรายงานดีไออาร์ที่ทำการตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดนั้น มีการเจอะเจอจุดอ่อนต่างๆ ที่เปิดทางแก่ความไม่ถูกต้องเรียบร้อยในด้านการบริหารการเงินของโครงการ ตลอดจนเปิดทางแก่การไร้ความสามารถที่จะควบคุมสภาพแวดล้อมของโครงการ ในท้ายที่สุด ทีมงานเพื่อการตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดของดีไออาร์ ซึ่งลงพื้นที่ไปตรวจเยี่ยมการดำเนินโครงการ ได้พบว่าโครงการจำนวนมากมายมีความไม่ชอบมาพากลทั้งในด้านงานออกแบบและงานก่อสร้าง”
เมื่อได้ประจักษ์เหตุจากรายงานเหล่านี้ กระทรวงสาธารณสุขของอินเดียซึ่งเป็นผู้รับผิดชอบร่วมอยู่ในโครงการทั้งหลายที่ถูกระบุว่ามีความเป็นไปได้สูงว่ามีคอร์รัปชั่น ก็กลับได้รับเงินกู้เพิ่มเข้าไปอีก 521 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ ในเวลาเดียวกัน คณะกรรมการของธนาคารโลกยังได้อนุมัติการสนับสนุนทางการเงินเพิ่มเติมแก่เวียดนามในโครงการตัดถนนและสร้างโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ รวมมูลค่า 322 ล้านดอลลาร์สหรัฐฯ
มันเป็นธรรมเนียมไปแล้ว ที่ฝ่ายบริหารของเวิลด์แบงก์จะแสดงปฏิกิริยาต่อข้อค้นพบถึงความบกพร่องและความไร้ประสิทธิภาพในแบบที่ทำให้เรื่องดูคลุมเครือ ทั้งนี้ ทีมงานด้านสื่อสารมวลชนได้สร้างคำอธิบายชนิดที่แถไถเรื่อยเปื่อยซึ่งมีแต่จะสร้างความรับรู้ที่ไม่ถูกต้อง ถ้าอ่านกันไม่ละเอียดถี่ถ้วน
หลังจากที่เวิลด์แบงก์ยอมเปิดเผยรายงานเกี่ยวกับการคอร์รัปชั่นในเวียดนาม คุณมาร์ติน รามา รักษาการผู้อำนวยการธนาคารโลกสำนักฮานอย แถลงต่อที่ประชุมข่าวว่า “รายงานการตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดหรือดีไออาร์ ไม่ได้พบหลักฐานใดๆ ที่จะไปสนับสนุนข้อกล่าวหาในเรื่องฉ้อโกงและคอร์รัปชั่นที่กล่าวหาต่อบรรดาเจ้าหน้าที่ทั้ง 18 รายของโครงการ”
คำพูดดังกล่าว ถ้าจะว่ากันแบบเถรตรง ก็ไม่ได้พูดผิดอะไร แต่ข้อเท็จจริงมีอยู่ว่า การที่ทีมผู้ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดไม่ได้พบหลักฐานดังกล่าวก็เพราะทีมดีไออาร์นี้ไม่ได้ถูกจัดตั้งมาในแบบที่ให้อำนาจหน้าที่ในการสืบหาหลักฐานนั่นเอง ทั้งนี้ เว็บไซต์ของเวิลด์แบงก์ให้รายละเอียดเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของทีมผู้ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดว่า “ดีไออาร์ทำหน้าที่ประเมินโอกาสและแนวโน้มที่จะเกิดการฉ้อโกง คอร์รัปชั่น และการบริหารผิดพลาด ภายในบรรดาโครงการที่เวิลด์แบงก์ให้การสนับสนุนทางการเงิน” ในขณะที่ “จะต้องมีการไต่สวนเกิดขึ้นมาเพื่อชี้ชัดว่าข้อกล่าวหามีเครื่องยืนยันที่สามารถพิสูจน์ได้ หรือข้อกล่าวหาไม่มีเครื่องยืนยันที่จะนำมาพิสูจน์กัน หรือข้อกล่าวหาไม่มีมูลใดๆ เลย” กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ คณะผู้ตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียดเพียงทำหน้าที่ชี้ปัญหา/ตั้งข้อกล่าวโทษ ส่วนสำหรับภาระหน้าที่ในอันที่จะหาหลักฐานไปสนับสนุนข้อกล่าวโทษข้อกล่าวหาเหล่านั้น เวิลด์แบงก์จะต้องมีการติดตามเรื่องด้วยการดำเนินการไต่สวน
ในกรณีอินเดีย ทั้งรัฐบาลอินเดียและทั้งฝ่ายบริหารของเวิลด์แบงก์หันไปเล่นงานบุคลากรที่ดำเนินงานตรวจสอบการดำเนินงานโดยละเอียด ตลอดจนโจมตีข้อมูลข่าวสารของคณะดีไออาร์ โดยอ้างว่าบุคลากรท่านหนึ่ง (ซึ่งเป็นบุคคลที่ได้รับการยอมรับอย่างสูงในทางระหว่างประเทศ) เป็นผู้ที่ไร้ความสามารถและมีความเข้าใจผิดเกี่ยวกับโครงการ แล้วยังบอกอีกว่าบรรดาความไม่ถูกต้องเรียบร้อย ความไม่ชอบมาพากลทั้งหลายที่ถูกระบุไว้ในรายงานนั้น ได้ถูกจัดการแก้ไขเรียบร้อยแล้ว ทั้งที่ในความเป็นจริง ปัญหาทั้งปวงยังถูกละเลยอยู่แท้ๆ
**ผลที่ตามมา**
สรุปได้ว่า จุดอ่อนด้านการรับผิดชอบทั้งในเนื้อหาและปริมาณ ที่ถูกเปิดโปงในสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศนั้นนับว่าร้ายแรงน่าตกใจทีเดียว
กระนั้นก็ตาม ฝ่ายบริหารของธนาคารโลกอ้างว่า ความผิดพลาดด้านการรับผิดชอบที่ปรากฏในรายงานเกี่ยวกับปัญหาของสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ กำลังอยู่ในระหว่างการแก้ปัญหาพร้อมๆ กัน 3 แนวรบ กล่าวคือ แนวรบแรก - คำแนะนำจากคณะกรรมการชุดโวลเกอร์ (ซึ่งอยู่ในการนำของคุณพอล โวลเกอร์ อดีตประธานธนาคารกลางแห่งสหรัฐฯ หรือ“เฟด”) ที่ได้ทำการทบทวนตรวจสอบการทำงานของหน่วยงานในเวิลด์แบงก์ที่รับผิดชอบด้านการไต่สวนเมื่อปี 2007 นั้น คำแนะนำดังกล่าวได้ถูกนำไปดำเนินการแล้ว แนวรบที่สอง - คณะกรรมการของแบงก์แห่งโลกได้ให้การอนุมัตินโยบายป้องกันคอร์รัปชั่นด้วยการมีผู้ตรวจสอบคอยเป่านกหวีดเตือนภัยแล้ว นับจากเมื่อเดือนมิถุนายน ปี 2008 และแนวรบที่สาม - การนำยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและยุทธศาสตร์ต่อต้านคอร์รัปชั่น (Governance and Anti-Corruption Strategy หรือ จีเอซี) มาใช้ โดยได้เริ่มต้นแล้วนับจากเมื่อเดือนมกราคม 2008 และถูกดำเนินการในเชิงรุกด้วยการผนวกรวมยุทธศาสตร์นี้เข้าไว้ในการดำเนินงานเกี่ยวกับเงินกู้และโครงการก่อสร้างทั้งหลาย
คำกล่าวอ้างเหล่านี้ อย่างไรก็ตาม ยังไม่รัดกุมพอสำหรับฝ่ายตรวจสอบ ดังเช่นที่ปรากฏในกรณีของคณะกรรมการชุดโวลเกอร์ ซึ่งยืนยันว่าการแก้ปัญหาเรื่องคอร์รัปชั่นจะเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพก็ต่อเมื่อ “ใช้วิธีประสานความร่วมมืออย่างเต็มกำลังความสามารถ กับทุกหน่วยงานในกลุ่มธนาคารโลก ซึ่งนี้จะเป็นวิธีที่สามารถยุติปัญหาอันเกิดจากความไม่แน่นอนในทัศนะและอารมณ์ของฝ่ายบริหารที่มีต่อความสำคัญของการต่อสู้กับคอร์รัปชั่น” กระนั้นก็ตาม รายงานของกลุ่มการประเมินผลอิสระดังปรากฏในรายการข้างล่างนี้ แสดงให้เห็นได้อย่างแจ่มชัดว่า ฝ่ายบริหารยังไม่ได้ทำสิ่งใดบ้าง กล่าวคือ
◊เอกสารพื้นฐานประกอบโครงการและประกอบการอนุมัติเงินกู้ไม่ครอบคลุมถึงการกำหนดให้ต้องประเมินระดับความเสี่ยงที่โครงการและเงินกู้เหล่านั้นอาจต้องเผชิญกับเรื่องการฉ้อโกงและการคอร์รัปชั่น
◊ระบบป้องกันการคอร์รัปชั่นไม่ปรากฏในด้านของเงินกู้เพื่อสนับสนุนงบประมาณแผ่นดินของประเทศผู้รับความช่วยเหลือ ซึ่งนั่นอาจเป็นเรื่องที่อ่อนไหวมากที่สุดของกองทุนแห่งสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศ
◊เจ้าหน้าที่ในฝ่ายงานต่างๆ ของธนาคารโลกไม่ได้รับการฝึกฝนอย่างเพียงพอในอันที่จะเข้าใจสัญญาณและเครื่องบ่งชี้การคอร์รัปชั่นในโครงการทั้งหลาย
◊ระบบการดำเนินงานปกติของฝ่ายบริหารในธนาคารโลกไม่สามารถดำเนินการได้อย่างทันการณ์ในอันที่จะเดินเรื่องให้คืบหน้าเมื่อได้รับการแจ้งถึงการค้นพบความไม่เหมาะสม ความไม่ชอบมาพากลในด้านการตรวจสอบบัญชี การไต่สวนข้อเท็จจริง และการประเมินผล
เอาเข้าจริงแล้ว นโยบายป้องกันคอร์รัปชั่นด้วยการมีผู้ตรวจสอบคอยเป่านกหวีดเตือนภัยนั้น ก็ไม่อาจนับได้ว่ามีประสิทธิภาพ ดังปรากฏว่า มีว่าที่ผู้ตรวจสอบให้ข้อมูลแก่กลุ่มการประเมินผลอิสระว่า พวกเขากลัวว่าหน้าที่การงานของพวกเขาในธนาคารโลกจะได้รับผลกระทบเชิงลบถ้าพวกเขาเสนอรายงานเรื่องฉ้อโกงขึ้นไป ยิ่งกว่านั้น สมาชิกในทีมงานของฝ่ายงานที่มีความรับผิดชอบเฉพาะอยู่ในด้านการสอบสวนคอร์รัปชั่นชื่อว่า ฝ่ายงานความซื่อสัตย์ของสถาบัน หรือ Department of Institutional Integrity (INT) เผยถึงข้อเท็จจริงที่ให้ความเข้าใจเกี่ยวกับเรื่องนี้แจ่มชัดกว่าหน่วยงานอื่นๆ ว่า
“การเสาะหาข้อมูลเกี่ยวกับการฉ้อโกงและคอร์รัปชั่นในโครงการทั้งหลาย ตลอดจนการทำรายงานเสนอขึ้นไปเกี่ยวกับความไม่ชอบความไม่ถูกต้องต่างๆ อาจส่งผลกระทบทำให้ถูกพวกผู้บริหารระดับสูง เล่นงานคืนเป็นการแก้เผ็ด นอกจากนั้น สัญญาณและการดำเนินการจริงของฝ่ายบริหารก็ไม่ใช่ว่าจะสอดคล้องกับคำพูดที่แสดงออกในที่แจ้ง โดยองค์รวมคือ คำพูดที่เอาแน่เอานอนไม่ได้ ตลอดจนทัศนะและอารมณ์ที่ขัดแย้งกันเอง ยังเป็นสิ่งที่ปรากฏอยู่อย่างแพร่หลาย”
ยิ่งกว่านั้น เมื่ออ่านนโยบายว่าด้วยผู้ตรวจสอบให้ละเอียด จะพบว่าเต็มไปด้วยปัญหาหมกเม็ดมากมาย ไม่ว่าจะเรื่องจุดอ่อนและช่องโหว่ทั้งหลาย เรื่องการจำกัดเพดานการชดเชยไว้ต่ำมากในกรณีที่ผู้ตรวจสอบตงฉินถูกเล่นงาน และเรื่องข้อจำกัดในการนำเสนอรายงานไว้อย่างไม่เป็นธรรมยิ่ง ดังนั้น หลังจากหนึ่งปีที่คณะกรรมการบริหารเวิลด์แบงก์ออกนโยบายป้องกันคอร์รัปชั่นด้วยระบบผู้ตรวจสอบ ยังไม่มีคดีการตรวจสอบโดยผู้ตรวจสอบของธนาคารโลกปรากฏให้เห็น ทั้งที่ มีรายงานจากแหล่งอื่นๆ ถูกผลิตออกมาหลายต่อหลายฉบับเปิดโปงถึงเรื่องของคอร์รัปชั่นในเวิลด์แบงก์อย่างกว้างขวาง
ความพยายามอันดับที่สามของธนาคารโลก อันได้แก่การเสริมสร้างยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่น เป็นส่วนหนึ่งที่ถูกกล่าวถึงอย่างเป็นเรื่องเป็นราวภายในรายงานของกลุ่มการประเมินผลอิสระ ในฐานะเครื่องมือส่งเสริมการปกป้องกองทุนของสมาคมเพื่อการพัฒนาระหว่างประเทศในอนาคต ในการนี้ รายงานเกี่ยวกับการดำเนินงานเกี่ยวกับยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่น ซึ่งถูกเผยแพร่ออกมาในเดือนธันวาคม 2008 เปิดเผยว่าฝ่ายบริหารขาดการเอาจริงกับยุทธศาสตร์นี้ โดยที่ว่ารายงานชี้ไว้ว่า
“การนำในระดับอาวุโสของธนาคารโลกจะช่วยเอาชนะปัญหาในปัจจุบันที่เกิดขึ้นภายในธนาคารโลกซึ่งคอยแต่จะตอบสนองออกมาแบบเฉพาะกิจเป็นครั้งเป็นคราว อีกทั้งมีทัศนะและอารมณ์ที่ขัดแย้งกันเองในเรื่องภารกิจของยุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่น ... โดยควรจะออกคำแถลงอย่างชัดเจนเกี่ยวกับความรับผิดชอบและการตรวจสอบทั้งในระดับสถาบันและระดับตัวบุคคล” ในการนี้ รายงานด้านการดำเนินงานให้ข้อสรุปว่ายุทธศาสตร์ธรรมาภิบาลและการต่อต้านคอร์รัปชั่นยังไม่ถูกบูรณาการเข้าอยู่ในการดำเนินงานของเวิลด์แบงก์อย่างมีประสิทธิภาพ
บี เอ็ดเวิร์ดส์ เป็นผู้อำนวยการโครงการระหว่างประเทศ ในสังกัดโครงการสอบบัญชีกลางของรัฐบาล (International program director of Government Accountability Project) และเป็นผู้เขียนบทความให้แก่นิตยสาร Foreign Policy In Focus
(อ่านต่อตอน 3 ซึ่งเป็นตอนจบ)
