วิกฤตศรัทธาผู้นำสหรัฐฯ ... จุดชนวนหายนะการค้าและเศรษฐกิจโลก???

การก้าวขึ้นสู่ตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐฯ คนที่ 45 ของนายโดนัลด์ ทรัมป์ นับเป็นจุดเปลี่ยนสำคัญของนโยบายด้านการต่างประเทศของสหรัฐฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความสัมพันธ์กับประเทศต่างๆ ในภาคพื้นเอเชียแปซิฟิก รวมถึงจีน อันจะส่งผลกระทบต่อความสัมพันธ์ในมิติเชิงเศรษฐกิจที่หลากหลายระหว่างสหรัฐฯ กับภูมิภาคดังกล่าว ไม่ว่าจะเป็นในรูปแบบของคู่ค้า จุดหมายปลายทางการลงทุน และในฐานะผู้ถือครองเงินสกุลดอลลาร์ และพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ รายใหญ่

ทั้งนี้ หากเทียบแนวนโยบายด้านการต่างประเทศของทรัมป์ กับของรัฐบาลโอบามา พบว่า ทรัมป์มีนโยบายกีดกันการค้าระหว่างประเทศผ่านการขึ้นกำแพงภาษี เพื่อปกป้องภาคอุตสาหกรรมในสหรัฐฯ โดยใช้ข้ออ้างอันเกี่ยวกับ “การกดค่าเงินสกุลท้องถิ่นให้อ่อนเพื่อประโยชน์ทางการส่งออก” หรือ Currency manipulation เพื่อลงโทษประเทศที่ได้เปรียบดุลการค้ากับสหรัฐฯ โดยมีจีนเป็นเป้าหมายสำคัญในการดำเนินการในครั้งนี้ ผ่านการใช้คำสั่งพิเศษของประธานาธิบดีสหรัฐฯ โดยไม่ต้องผ่านรัฐสภา (Executive order) นอกจากนี้ ทรัมป์ ยังมีท่าทีที่แข็งกร้าวต่อประเด็นภูมิรัฐศาสตร์ในทะเลจีนใต้ ซึ่งจะก่อให้เกิดตึงเครียดในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และเกิดความเสี่ยงที่สูงขึ้นในการเกิดการเผชิญหน้าทางการทหาร แม้ว่าความน่าจะเป็นที่จะเกิดความรุนแรงมีน้อยมากก็ตาม

ความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสหรัฐฯ และจีนที่ครอบคลุม สะท้อนให้เห็นภาวะพึ่งพากันทางด้านเศรษฐกิจระหว่างสองประเทศ

หากจะสรุปบทบาทความสัมพันธ์ระหว่างสหรัฐฯ และจีน นับช่วงตั้งแต่ที่จีนเข้าเป็นสมาชิกองค์การการค้าโลก (WTO) ในปี 2001 จนถึงปัจจุบันว่าเป็นความสัมพันธ์ที่เศรษฐกิจนำการเมือง ก็คงจะไม่ผิดนัก กล่าวคือ ในเชิงอุดมคติทางการเมืองของทั้งสองประเทศจะแตกต่างกัน แต่ทั้งสองประเทศกลับมีการเชื่อมต่ออย่างแนบสนิทผ่านระบบระเบียบทุนนิยมโลก ทั้งนี้ แม้ในช่วงทศวรรษที่ผ่านมาที่จีนเริ่มขยายบทบาทของตนในเวทีภูมิภาค โดยเฉพาะในภูมิภาคอาเซียน ซึ่งถือเป็นเขตอิทธิพลดั้งเดิมของสหรัฐฯ ในเอเชียแปซิฟิก ส่งผลให้แรงเสียดทานระหว่างสองประเทศเพิ่มมากขึ้นก็ตาม ดังนี้

ความสัมพันธ์ด้านการค้า สหรัฐฯ และจีนมีความสัมพันธ์ทางการค้าที่แนบแน่น และมูลค่าการค้าระหว่างกันก็สามารถขยายตัวได้ดีมาโดยตลอด โดยสหรัฐฯ นับเป็นตลาดส่งออกใหญ่อันดับที่ 1 ของจีน ด้วยสัดส่วนการส่งออกกว่าร้อยละ 18 ของมูลค่าการส่งออกของจีนทั้งหมดในปี 2558 ในทางกลับกัน จีนก็นับเป็นแหล่งนำเข้าอันดับ 1 ของสหรัฐฯ ด้วยเช่นเดียวกัน ด้วยสัดส่วนการนำเข้ากว่าร้อยละ 21.5 ในปี 2558 นอกจากนี้ สหรัฐฯ เป็นเพียงไม่กี่ตลาดการส่งออกของจีนที่มูลค่าการส่งออกมีการขยายตัว ท่ามกลางการส่งออกของจีนโดยรวมที่หดตัวแล้วกว่าร้อยละ 7.7 (ตั้งแต่ปีที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันนี้ และเทียบช่วงเดียวกันของปีก่อนหน้าและปีนี้ ) ในช่วง 10 เดือนแรกของปี 2559 นี้

ความสัมพันธ์ด้านการลงทุน สหรัฐฯ นับเป็นนักลงทุนโดยตรงรายใหญ่อันดับที่ 4 ของจีนในช่วง 9 เดือนแรกของปี 25591 โดยการลงทุนโดยตรงของสหรัฐฯ (FDI) ในจีนมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นอย่างต่อเนื่องเฉลี่ยราวร้อยละ 12.2 ต่อปีในช่วงระหว่างปี 2550-2558 โดยเป็นที่น่าสังเกตว่า อุตสาหกรรมบริการ (รวมการเงินการธนาคาร) ขยายตัวถึงร้อยละ 15.5 ในช่วงระยะเวลาเดียวกันและมีอัตราการขยายตัวสูงกว่า FDI โดยรวม ดังนั้น การลงทุนโดยตรงจากสหรัฐฯ ในจีนที่มีแนวโน้มเพิ่มขึ้น จึงไม่ได้กระจุกตัวอยู่เฉพาะอุตสาหกรรมการผลิตอย่างที่ทรัมป์ ได้กล่าวอ้างไว้ นอกจากนี้ หากพิจารณาในมุมมองการลงทุนโดยตรงของจีนในสหรัฐฯ จะพบว่า มีแนวโน้มขยายตัวเพิ่มขึ้นเช่นเดียวกัน โดยจีนนับเป็นนักลงทุนรายใหญ่ในสหรัฐฯ อันดับที่ 5 (เป็นอันดับที่ 2 จากเอเชีย รองจากญี่ปุ่น) ด้วยเม็ดเงินที่คาดว่าจะลงทุนในอนาคต (Planned total investment expenditure) กว่า 12,300 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งจะก่อให้เกิดการจ้างงานในสหรัฐฯ กว่า 17,800 ตำแหน่ง ฉะนั้น จีนจึงนับว่ามีบทบาทสำคัญในการช่วยประคองเศรษฐกิจของสหรัฐฯ ผ่านการลงทุนโดยตรงในช่วงที่ผ่านมา

จับตาการเจรจาต่อรองเชิงนโยบายระหว่างสหรัฐฯ และจีน ที่จะเริ่มเข้นข้นขึ้นนับจากนี้เป็นต้นไป

ทั้งนี้ เป็นการยากที่จะคาดการณ์ผลกระทบของแนวนโยบายของรัฐบาลชุดใหม่ของสหรัฐฯ ต่อความสัมพันธ์ทางเศรษฐกิจระหว่างสหรัฐฯ และจีนได้อย่างแม่นยำ เนื่องจากการผลักดันนโยบายหลายๆ อย่าง จำเป็นต้องออกเป็นกฎหมาย และได้รับเสียงสนับสนุนจากสภาคองเกรส แม้ว่าพรรครีพับลิกัน จะครองเสียงข้างมากในทั้งสภาสูง และสภาล่าง ทว่า นโยบายที่สุดโต่งของทรัมป์ อาจทำให้เสียงสนับสนุนในพรรครีพับลิกันไม่เป็นเอกฉันท์ และอาจจำเป็นต้องมีการประนีประนอมเชิงนโยบายมากกว่าที่ทรัมป์ ได้เคยหาเสียงไว้
 
อย่างไรก็ดี เงื่อนไขความเป็นไปได้ของการดำเนินนโยบาย และผลลัพธ์ที่อาจเกิดขึ้นมีสิ่งที่น่าสังเกต ดังนี้

1.การขึ้นกำแพงภาษีสำหรับสินค้าส่งออกของจีนเป็นการเฉพาะ โดยให้อัตราภาษีนำเข้าสูงกว่า MFN rate ตามที่กำหนดไว้ภายใต้ข้อตกลง WTO นั้น หากมีการดำเนินการจริง ย่อมส่งผลต่อโมเมนตัมการส่งออกของจีนไปยังสหรัฐฯ อย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้ โดยจากการติดตามนโยบายของทรัมป์ ที่ออกมาในช่วงหาเสียงเลือกตั้ง พบว่า มีการเสนอให้เพิ่มกำแพงภาษีนำเข้าสินค้าจากจีนสูงสุดถึงร้อยละ 452 จากอัตราภาษีนำเข้าจากจีนโดยเฉลี่ยในปัจจุบันเพียงราวร้อยละ 4.3 ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทย ประเมินว่า คงจะผลกระทบต่อการส่งออกของจีนไปยังสหรัฐฯ สามารถแบ่งได้เป็น 2 กรณี 3 กรณีเลวร้ายปานกลาง (กำแพงภาษีร้อยละ 20) อาจส่งผลทำให้มูลค่าการส่งออกจากจีนไปยังสหรัฐฯ ลดลงราวร้อยละ 25-30 โดยประเภทสินค้าที่ได้รับผลกระทบอย่างรุนแรง ได้แก่ สินค้าที่มีกำแพงภาษีอยู่ในระดับต่ำ เช่น โทรศัพท์มือถือและสมาร์ทโฟน เครื่องใช้ไฟฟ้า อุปกรณ์กีฬาและของเล่น รถยนต์และชิ้นส่วนประกอบ เป็นต้น

กรณีเลวร้ายที่สุด (กำแพงภาษีร้อยละ 45) อาจส่งผลทำให้มูลค่าการส่งออกจากจีนไปยังสหรัฐฯลดลงถึงราวร้อยละ 45-50 ของการส่งออกของจีนไปสหรัฐฯ โดยสินค้าที่ได้รับผลกระทบเพิ่มเติมจะเป็นสินค้าที่แต่เดิมมีกำแพงภาษีค่อนข้างสูงอยู่แล้ว เช่น เสื้อผ้าและเครื่องนุ่งห่ม กระเป๋าและเครื่องหนัง เป็นต้น

อย่างไรก็ดี การดำเนินมาตรการกีดกันสินค้านำเข้าจากจีนโดยใช้กำแพงภาษีแบบสุดโต่งนี้ จะไม่เป็นประโยชน์ต่อสหรัฐฯ เองด้วย เนื่องจากสินค้านำเข้าจากจีนหลากหลายประเภทเป็นสินค้าที่ไม่มีฐานการผลิตอยู่ในสหรัฐฯ แล้ว และเป็นสินค้าอุปโภคบริโภคที่มีสัดส่วนการนำเข้าสูง โดยจีนเป็นแหล่งนำเข้าสำคัญ ทั้งนี้ สินค้าเหล่านี้เป็นสินค้าที่มีกำแพงภาษีที่ค่อนข้างต่ำอยู่แล้ว และการขึ้นอัตราภาษีนำเข้าสินค้าจากจีน น่าจะทำให้ภาระค่าใช้จ่ายของครัวเรือนสหรัฐฯ สูงขึ้น นอกจากนี้ การที่ทรัมป์ มีแนวคิดต่อต้านข้อตกลง TPP ก็จะยิ่งทำให้น้ำหนักในการกีดกันการค้ากับจีนลดน้อยลงอีก เนื่องจากสหรัฐฯ ไม่มีพันธมิตรทางการค้า เพื่อที่จะเป็นแหล่งนำเข้าสินค้าอุปโภคบริโภคราคาต่ำเพื่อตอบสนองอุปสงค์ของครัวเรือนสหรัฐฯ ทั้งประเทศได้

2.การเรียกร้องให้บรรษัทข้ามชาติของสหรัฐฯ โยกฐานการผลิตออกจากจีน เป็นข้อเรียกร้องที่น่าจะได้รับการตอบสนองน้อยมาก เนื่องจากการเข้าไปในจีนของบรรษัทข้ามชาติเหล่านี้ โดยเฉพาะในภาคการผลิตสินค้าอุปโภคบริโภค และภาคบริการ เป็นการเข้าไปเพื่อแสวงหาโอกาสทางธุรกิจจากตลาดผู้บริโภคในจีนเป็นหลัก ซึ่งมีศักยภาพในการขยายตัวที่สูงจากทั้งจำนวนประชากรที่สูงกว่าพันล้านคน และรายได้ต่อหัวที่เพิ่มขึ้นอย่างรวดเร็ว อีกทั้งจีนยังถือเป็นแหล่งผลิตสินค้าที่ใช้แรงงานเข้มข้นที่สำคัญที่สุดของโลก ด้วยจำนวนแรงงานที่สูง และถือเป็นแรงงานที่มีคุณภาพ และมีวินัยในการทำงานในภาคการผลิต ซึ่งทำการผลิตสินค้าเพื่อตอบสนองอุปสงค์ของประชากรทั้งโลก เมื่อพิจารณาปัจจัยดังกล่าวก็ยิ่งทำให้ความเป็นไปได้ในการย้ายฐานการผลิตออกจากจีนลดต่ำลงอีก เนื่องจากบรรษัทข้ามชาติเหล่านี้ไม่มีทางเลือกอื่นๆ ในการตั้งฐานการผลิตขนาดใหญ่ทดแทนจีน ขณะที่ฐานการผลิตในภูมิภาคอื่นๆ นอกเหนือจากจีน ถือเป็นฐานการผลิตส่วนเพิ่มเท่านั้น นอกจากนี้ กระแสการย้ายฐานการผลิตกลับสหรัฐฯ (Re-shoring) เพื่อให้เกิดการสร้างตำแหน่งงาน ถือเป็นกระแสที่เกิดขึ้น และแผ่วไปสักพักแล้วหลังจากวิกฤตการณ์แฮมเบอร์เกอร์ จึงไม่น่ากลับมาเป็นประเด็นในสังคมสหรัฐฯ อีกครั้งหนึ่ง

3.การที่ธนาคารกลางจีนมีสัดส่วนการถือครองพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ ที่สูง สะท้อนว่าจีนคือเจ้าหนี้รายใหญ่ของรัฐบาลสหรัฐฯ ทั้งนี้ นโยบายการลดภาษี และอัดฉีดเงินของทรัมป์ ล้วนแล้วแต่ส่งผลให้รัฐบาลกลางสหรัฐฯ จำเป็นต้องขาดดุลการคลังเพิ่มเติม สหรัฐฯ จึงจำเป็นต้องพึ่งพาเงินออมของจีนในการชดเชยการขาดดุลบางส่วน ตามมาตรการเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจภายในประเทศ ซึ่งน่าจะมีความสำคัญเป็นอันดับแรกสำหรับประธานาธิบดีคนใหม่ ในกรณีเลวร้ายที่สุด หากสหรัฐฯ เกิดความขัดแย้งกับจีน อาจทำให้จีนตัดสินใจขายพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐฯ ออกมา และเปลี่ยนเป็นถือครองเงินสกุลอื่นๆ ในทุนสำรองระหว่างประเทศ จะทำให้อัตราผลตอบแทนพันธบัตรสหรัฐฯ ปรับขึ้น ส่งผลต่อจังหวะการเติบโตทางเศรษฐกิจของสหรัฐฯ ให้กลับมาอยู่บนเส้นทางของความไม่แน่นอนอีกครั้ง แม้ว่าจีนเองก็อาจไม่ได้มีทางเลือกในการถือครองทรัพย์สินในรูปแบบอื่นๆ มากนักก็ตาม

4.การใช้นโยบายแบบสุดโต่งต่อจีนของสหรัฐฯ รวมไปถึงการคาดหวังถึงการตอบโต้อย่างรุนแรงจากฝั่งของจีนเอง ล้วนแล้วแต่เป็นผลลัพธ์ที่ไม่ก่อให้เกิดประโยชน์แก่ทั้งสองฝ่าย ทั้งนี้ หากใช้กรอบของทฤษฎีเกม (Game Theory) เข้ามาวิเคราะห์ จะเห็นว่า การออกมาประกาศท่าทีเชิงนโยบายของทรัมป์ ทำให้สหรัฐฯ ได้เปรียบในฐานะ First mover ซึ่งทำให้ทางการจีนเองต้องพิจารณาท่าที และปฏิกิริยาตอบสนองของตนบนพื้นฐานของความเป็นไปได้ที่สหรัฐฯ จะดำเนินนโยบายตามที่ทรัมป์ ประกาศ แม้ว่านโยบายสุดโต่งดังกล่าวจะถือว่าเป็น “คำขู่ที่มีความเป็นไปได้ต่ำ” (non-credible threats) ก็ตาม ซึ่งในภาวะที่เศรษฐกิจภายในประเทศของจีนยังคงเปราะบางอยู่ในปัจจุบัน จีนเองก็คงไม่อยู่ในสถานะที่จะตอบโต้สหรัฐฯ ในทางเศรษฐกิจ โดยศูนย์วิจัยกสิกรไทย คาดว่า การคาดการณ์กลยุทธ์การดำเนินการและปฏิกิริยาตอบสนองทั้งของสหรัฐฯ และจีนเอง จะนำไปสู่กระบวนการต่อรองเชิงนโยบายแบบทวิภาคีเพื่อผสานประโยชน์ของสหรัฐฯ เป็นหลัก ในขณะที่จีน อาจไม่มีอำนาจต่อรองมากนักในช่วงระยะนี้

ทั้งนี้ สำหรับผลลัพธ์ของการต่อรองที่จะเกิดขึ้นนั้น คาดว่า สหรัฐฯ คงจะเน้นผลประโยชน์ทางด้านเศรษฐกิจมากกว่าทางด้านความมั่นคง ซึ่งเป็นประเด็นที่อ่อนไหวมากทางการเมืองของจีน โดยมีความเป็นไปได้อย่างมีนัยสำคัญที่สหรัฐฯ จะเรียกร้องให้จีนเปิดตลาดภายในประเทศให้แก่สหรัฐฯ มากขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการลงทุน ภาคการบริการ รวมถึงตลาดการเงินและการบริการทางการเงิน ขณะที่ข้อกล่าวหาของสหรัฐฯ ในประเด็นที่ทางการจีนกดค่าเงินหยวนให้อ่อนเพื่อกระตุ้นการส่งออกนั้น ก็น่าจะส่งผลให้ค่าเงินหยวนจะปรับตัวแข็งค่าขึ้นนับจากนี้ ซึ่งหากสหรัฐฯ สามารถเจรจาในประเด็นเหล่านี้ได้สำเร็จก็คงถือเป็นชัยชนะก้าวแรกของทรัมป์ และคงเพียงพอที่จะช่วยเบี่ยงเบนความสนใจของประชาชนในประเด็นเรื่องสหรัฐฯ ขาดดุลการค้ากับจีนอย่างเรื้อรัง รวมถึงการหดตัวของภาคการผลิตในสหรัฐฯ อันเป็นจุดที่ทรัมป์ ใช้ในการหาเสียงระหว่างการเลือกตั้งครั้งที่ผ่านมา

กล่าวโดยสรุป การเปลี่ยนท่าทีเชิงนโยบายด้านการต่างประเทศของสหรัฐฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งท่าทีที่มีต่อจีนนั้น คงส่งผลกระทบที่มีต่อเศรษฐกิจจีนอย่างมีนัยสำคัญ ผ่านความสัมพันธ์ทั้งทางด้านการค้าและการลงทุน และคงจะส่งผลกระทบทางอ้อมต่อเศรษฐกิจในภูมิภาคอาเซียน ซึ่งมีการเชื่อมต่อห่วงโซ่การผลิตกับจีนอย่างกว้างขวาง นอกเหนือไปจากผลกระทบที่มีต่อตลาดการเงิน และค่าเงินของประเทศเศรษฐกิจเกิดใหม่ในภูมิภาค อย่างไรก็ดี จำเป็นต้องติดตามท่าทีของผู้บริหารประเทศชุดใหม่ของสหรัฐฯ ต่อไปหลังจากเข้ารับตำแหน่งอย่างเป็นทางการ ว่า จะยังคงแสดงท่าทีแข็งกร้าว และต้องการดำเนินนโยบายแบบสุดโต่งหรือไม่ ซึ่งศูนย์วิจัยกสิกรไทย มองว่าด้วยเงื่อนไขทั้งทางเศรษฐกิจ และการเมืองน่าจะส่งผลต่อการประนีประนอมเชิงนโยบายมากขึ้น และอาจช่วยลดทอนผลกระทบเชิงนโยบายที่มีต่อเศรษฐกิจจีน เศรษฐกิจภายในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก และเศรษฐกิจของสหรัฐฯ เองในท้ายที่สุด ขณะที่จีนเองก็คงต้องเตรียมตัวตั้งรับความไม่แน่นอนที่อาจจะเกิดขึ้นจากนโยบายของรัฐบาลชุดใหม่ของสหรัฐฯ ด้วยเช่นกัน
 
โดย...ศูนย์วิจัยกสิกรไทย