เสนอปรับเงินกู้ กยศ. ให้ฟรี คนจนหวังลดความเหลื่อมล้ำ

นักวิชาการนิด้า แจกแจงความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย พบความเหลื่อมล้ำทางการศึกษาเป็นตัวฉุดรั้ง “คนจน” หมดโอกาสหลุดพ้นความยากจนได้ ขณะที่รัฐควรใช้ “การคลังเพื่อสังคม” ขยายโอกาสการศึกษาให้เด็กยากจน พร้อมปรับกระบวนทัศน์ กองทุน กยศ.ใหม่ ยึดสัดส่วน 70 : 30 ให้เด็กหัวกะทิแต่ขาดแคลนทุนทรัพย์ แบบให้เปล่ากระจายตามพื้นที่จังหวัด/อำเภอ ยึดตัวชี้วัดความยากจนและด้อยโอกาส เชื่อแนวทางนี้จะสามารถลดปัญหาความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ ที่เป็นวังวนส่งผลกระทบเป็นลูกโซ่ ทำให้ครอบครัวยากจนไม่มีเงินส่งลูกเรียนสูงๆ หมดโอกาสทำงานดี เงินเดือนสูง และตกอยู่ในสภาพเป็นคนจนไปตลอดชีวิต

ปัญหาความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยมีอยู่ด้วยกันหลายมิติ ไม่ว่าจะเป็นความเหลื่อมล้ำของการถือครองทรัพย์สิน ความเหลื่อมล้ำด้านรายได้ ความเหลื่อมล้ำของค่าจ้างเงินเดือน ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจในสังคมไทย สร้างความเหลื่อมล้ำของโอกาสการศึกษา ความเหลื่อมล้ำมิติพื้นที่ ความเหลื่อมล้ำการคลังท้องถิ่น เป็นต้น โดยความเหลื่อมล้ำเหล่านี้ล้วนมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงซึ่งกันและกันและความเหลื่อมล้ำจึงเป็นตัวการฉุดให้คนจนสิ้นโอกาสที่จะขยับฐานะไปสู่สภาวะที่ดีกว่าไม่ว่าจะผ่านมากี่รุ่นก็ตาม

ดังนั้นจะเห็นได้ว่ารัฐบาลทุกยุคทุกสมัยพยายามที่จะแก้ปัญหาความเหลื่อมล้ำด้วยการจัดสรรงบประมาณรายจ่ายเพื่อสังคม (social expenditure) เพิ่มขึ้น ทั้งด้านการศึกษา สุขภาพ สวัสดิการสังคม รวมไปถึงการใช้นโยบายประชานิยมต่างๆ เพื่อที่จะช่วยให้คนจนมีโอกาสที่ดีขึ้น หรือเพื่อเป็นการลดความเหลื่อมล้ำให้คนในสังคมนั่นเอง

ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ คณะพัฒนาการเศรษฐกิจ สถาบันบัณฑิตพัฒนบริหารศาสตร์ ได้ศึกษาเกี่ยวกับความเหลื่อมล้ำในสังคมไทยซึ่งส่งผลกระทบต่อสังคมไทยอย่างมาก และเห็นควรปฎิรูปประเทศในหลายมิติ อาทิ ธนาคารที่ดิน ธนาคารแรงงาน ภาษีทรัพย์สิน ภาษีมรดก การสร้างหลักประกันทางสังคมให้แรงงานนอกระบบ การขยายบำนาญผู้สูงอายุ รวมถึงโครงการออมแห่งชาติซึ่งมีการจัดตั้งกองทุนการออมแห่งชาติเป็นรูปธรรมแล้วในรัฐบาลพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี

อย่างไรก็ดีรัฐบาลควรต้องมีการปฏิรูปนโยบายการคลังเพื่อการศึกษากันใหม่ โดยเน้นลดความเหลื่อมล้ำ เพิ่มพลังแก่คนจนหรือคนด้อยโอกาสให้มีโอกาสมากขึ้น เป็นเป้าหมายแรกที่จะสามารถลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจได้ ซึ่งแม้ว่ารัฐบาลจะมีโครงการกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.) ออกมาแล้วก็ตาม แต่ก็ไม่สามารถตอบสนองกลุ่มคนเหล่านี้ได้ และหากไม่รีบดำเนินการแก้ไขประเทศไทยจะมีคนจนเพิ่มขึ้นอีกมาก เพราะการศึกษาจะเป็นตัวสร้างโอกาสและช่วยลดความเหลื่อมล้ำในด้านต่างๆ ได้ด้วย

ความเหลื่อมล้ำทางการศึกษา

ศ.ดร.ดิเรก บอกว่า ต้นตอที่ทำให้เกิดความเหลื่อมล้ำของโอกาสการศึกษานั้น มาจากปัญหาการพัฒนาทุนมนุษย์ที่มาจากการศึกษา (ในทั้งโรงเรียนและนอกโรงเรียน) ซึ่งส่งผลต่อประสิทธิภาพการผลิต รายได้ และความมั่งคั่งในท้ายที่สุด ตามทฤษฎีทุนมนุษย์และทฤษฎีวงจรชีวิต การวิเคราะห์ความเหลื่อมล้ำของโอกาสการศึกษา (ของเด็ก/เยาวชน) นับว่ามีความสำคัญยิ่ง อาจจะเกิดจากหลายสาเหตุ โดยเฉพาะอย่างยิ่งการลงทุนในเด็กต่ำเกินไปในกลุ่มคนจน คุณภาพของสถานศึกษาก็เป็นสาเหตุสำคัญเช่นกัน

“มีการวัดความแตกต่างของสถานศึกษา ความเหลื่อมล้ำตัวผู้เรียน ที่เกิดจากความแตกต่างของครอบครัว อุปกรณ์การเรียน โอกาสการเรียนพิเศษ และการวิเคราะห์นโยบายของรัฐอุดหนุนต่อการศึกษาระดับสูง—ที่เด็ก/เยาวชนรวยได้รับโอกาส แต่เด็ก/เยาวชนในครัวเรือนยากจนได้รับโอกาสน้อยกว่า นั่นคือความเหลื่อมล้ำของสถานศึกษา”

โดยผลการศึกษาครั้งนี้ยืนยันว่า หนึ่ง คุณภาพของสถานศึกษามีความแตกต่างกันชัดเจน ระหว่างโรงเรียนขนาดใหญ่มีระบบจัดการที่ดีกว่า มีครูอาจารย์และอุปกรณ์การเรียนครบครัน ซึ่งประเมินจากผลสัมฤทธิ์ทางการศึกษาของเด็ก ในทางตรงกันข้าม การจัดการศึกษาโดยโรงเรียนขนาดเล็กและตั้งในเขตชนบทห่างไกล (โดยทั่วไป) มีผลสัมฤทธิ์ต่ำกว่า น่าจะมีสาเหตุมาจาก คุณภาพของครูต่ำ, จำนวนครูมีน้อยและไม่สามารถบรรจุครบทุกสาขา, มีสัดส่วนของเด็กยากจนสูง ซึ่งเป็นอุปสรรคเนื่องเพราะพ่อแม่อาจจะใช้แรงงานเด็กในการทำงานที่บ้านหรือช่วยหารายได้ ทำให้อัตราการมาเรียนของเด็กกลุ่มนี้ไม่ครบถ้วน นอกจากนี้อาจจะมีอุปสรรคเนื่องจากการเดินทางในพื้นที่ราบสูง เป็นต้น รวมไปถึงปัจจัยทางวัฒนธรรมและค่านิยมของครอบครัวไม่เอื้อต่อการเรียน

อีกทั้งยังมีต้นทุนต่อหัว (unit cost of education) สูงมากในสถานศึกษาขนาดเล็ก สิ้นเปลืองงบประมาณของภาครัฐ ขณะที่คุณภาพการศึกษาต่ำและยังพบว่า รายจ่ายเพื่อการศึกษาของรัฐบาลไทยมีแนวโน้มเพิ่มขึ้นในสิบปีที่ผ่านมารวมไปถึงยังพบว่าการทำงานของกองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ) มีการจัดสรรเงินทุนผ่านสถาบันการศึกษาที่ไม่สามารถลงถึงเด็ก/เยาวชนยากจน จึงมีข้อเสนอให้มีการเพิ่ม “มิติพื้นที่” และปรับเปลี่ยนหลักเกณฑ์ในโครงการกู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.)ใหม่

คนรวย/คนจนลงทุนเด็กต่างกัน

ขณะเดียวกันยังมีข้อมูลการศึกษาทางวิชาการในเรื่อง “การลงทุนในเด็กของครัวเรือนไทย” ของมหาวิทยาลัยศรีนครินทรวิโรฒิ ประสานมิตร ซึ่ง ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ร่วมกับ ดร.สุวิมล เฮงพัฒนา และ ดร.พุดตาน พันธุเณร ได้นำเสนอไว้ชี้ให้เห็นความสัมพันธ์ระหว่างทุนมนุษย์ การเลือกอาชีพ และการกระจายรายได้/ความมั่งคั่ง โดยใช้ทฤษฎีทุนมนุษย์และแบบจำลองวงจรชีวิตเป็นกรอบการวิเคราะห์ ใช้ข้อมูลเชิงประจักษ์เพื่อทดสอบข้อสันนิษฐานเกี่ยวกับ หนึ่ง ผู้ที่ด้อยการศึกษา (ประถมศึกษา) มีโอกาสเลือกประกอบอาชีพน้อยกว่าเมื่อเปรียบเทียบกับผู้จบการศึกษาระดับกลาง-สูง (มัธยม/อาชีวะหรืออุดมศึกษา) สอง มีความแตกต่างของรายได้ตลอดช่วงชีวิต (และการถือครองทรัพย์สิน) ในกลุ่มผู้มีการศึกษาสูง-ปานกลาง-ต่ำ อย่างมีนัยสำคัญ สาม ความเสี่ยงที่จะเป็นคนยากจน (ตามนิยามของสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ) โดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มที่จบการศึกษาขั้นพื้นฐาน

ทั้งนี้ผลการศึกษาพบว่ามีความเหลื่อมล้ำของการลงทุนในเด็กระหว่างครัวเรือนรวยและครัวเรือนยากจนอย่างมาก ซึ่งข้อมูลรายจ่ายการลงทุนในเด็กของครัวเรือนไทยเท่ากับ 324,221 ล้านบาทตามมูลค่าปี 2552 ส่วนแนวทางแก้ปัญหานั้นควรใช้มาตรการการคลังเพื่อลดความเหลื่อมล้ำโดยอาจจะดำเนินการผ่านกองทุนเด็กด้อยโอกาสระดับพื้นที่ (อำเภอ) ทำบทบาทคัดกรองเด็กด้อยโอกาสและให้เงินอุดหนุนผ่านครัวเรือน เป็นการทำงานแบบกระจายอำนาจ แต่มีระบบกำกับตรวจสอบแบบรวมศูนย์อำนาจ พร้อมแสดงผลคำนวณภาระทางการคลัง โดยที่รัฐบาลและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจจะรับผิดชอบค่าใช้จ่ายร่วมกัน

อีกทั้งยังชี้ให้เห็นอย่างชัดเจนว่า ครัวเรือนมีฐานะทางเศรษฐกิจแตกต่างกันตามเงื่อนไข ภาวะแวดล้อมและค่านิยมต่อการศึกษา จึงเป็นไปได้ว่ารายจ่ายการลงทุนในเด็กเปรียบเทียบระหว่างครัวเรือนรวยและครัวเรือนยากจน มีความแตกต่างกันอย่างมาก

ที่สำคัญเรื่องนี้เป็นปัญหาสังคมรูปแบบหนึ่ง ซึ่งสมควรได้รับความสนใจและค้นหานโยบายสาธารณะเพื่อลดความเหลื่อมล้ำ และเพื่อสร้างความเข้าใจเรื่องความเหลื่อมล้ำ และโอกาสการลงทุนในเด็ก ซึ่งเป็นทุนมนุษย์ที่สร้างผลประโยชน์จากการลงทุนคือค่าจ้างและรายได้ที่แตกต่างกัน

นอกจากนี้ค่านิยม (การเห็นคุณค่าของการศึกษา) ของพ่อแม่อาจจะแตกต่างกัน ดังนั้น การทุ่มเทเวลาและทรัพยากรให้แก่บุตรหลานอาจจะแตกต่างกัน โดยข้อเท็จจริงคือเด็กจำนวนไม่น้อยหลุดออกจากโรงเรียนด้วยสาเหตุหลายประการ เช่น การย้ายถิ่นฐานตามบิดามารดาโดยเฉพาะอย่างยิ่งกลุ่มแรงงานก่อสร้าง ความไม่พร้อมของเด็กเนื่องจากการพิการหรือเหตุผลอื่น แบบสอบถามครัวเรือนของสำนักงานสถิติแห่งชาติส่วนหนึ่งสอบถามว่า มีสมาชิกเด็กที่มีอายุ 6-14 ปีที่ขณะนี้ไม่ได้เรียน หรือไม่เคยเรียนหรือไม่? พบว่ามีจำนวนเด็กทั้งสิ้น 19,687 คน ในจำนวนนี้พบว่า 98 คนเคยเข้าเรียนในโรงเรียน และจำนวน 212 คนซึ่งขณะนี้ไม่อยู่ในสถานศึกษา รวมทั้งสองส่วนคิดเป็นร้อยละ 1.6 ของตัวอย่างครัวเรือน

“ถ้าเรานำตัวเลขนี้มาพยากรณ์จำนวนเด็กที่ขาดโอกาสการศึกษา (ระดับการศึกษาขั้นพื้นฐาน) ทั่วประเทศสันนิษฐานว่า เด็กที่ลาออกกลางคันน่าจะมีจำนวน 1.3 แสนคน จึงนับว่าไม่น้อยทีเดียว”

ศ.ดร.ดิเรก ปัทมสิริวัฒน์ ย้ำว่า รายจ่ายของการลงทุนในเด็กด้านการศึกษาของครัวเรือน จำแนกตามระดับการศึกษา (ของหัวหน้าครัวเรือน) พบว่ามีความแตกต่างและมีความเหลื่อมล้ำค่อนข้างมาก กลุ่มครัวเรือนที่หัวหน้าครัวเรือนจบการศึกษาสูง (อุดมศึกษา) ลงทุนด้านการศึกษาให้แก่เด็กเฉลี่ยเท่ากับ 1,114 บาทต่อเดือน เปรียบเทียบกับค่าเฉลี่ย 235 บาทต่อเดือนในกลุ่มครัวเรือนที่หัวหน้าครัวเรือนจบการศึกษาระดับประถมศึกษา

รัฐบาลจึงควรดำเนินนโยบาย “การคลังเพื่อสังคม” โดยให้มีกองทุนขยายโอกาสการศึกษาให้เด็กยากจน พร้อมแต่งตั้งคณะกรรมการบริหารกองทุนมารับผิดชอบการบริหารแทนรัฐ โดยให้กองทุนฯได้รับทุนประเดิมจากรัฐ และเงินอุดหนุนจากงบประมาณแผ่นดินประจำปีในอัตราที่เหมะสม และควรให้มีกองทุนระดับพื้นที่ (อำเภอหรือจังหวัด) เพื่อทำหน้าที่บริหารจัดการ โดยเชิญชวนให้เทศบาลและ อบต.ร่วมลงทุน ให้มีหน้าที่คัดกรองผู้มีคุณสมบัติ (ยากจน และมีบุตรในวัยเรียน) และควรมีระบบกำกับติดตาม มีคณะอนุกรรมการติดตาม ภายใต้คณะกรรมการที่ระบุในข้อหนึ่ง กำหนดคุณสมบัติโดยอิงความยากจน และการประมาณการจำนวนเด็กเข้าข่ายตามเขตพื้นที่ จังหวัด/อำเภอ (หมายเหตุ ภายใต้แนวคิดเช่นนี้คาดว่าจะมีครัวเรือนที่เข้าข่ายเพียงร้อยละ 20) เด็กอายุ 0-14 ปีที่เข้าข่ายเรียกว่า ผู้ที่อยู่ในสภาวะยากลำบาก เพื่อช่วยให้คนจนได้มีโอกาสทางการศึกษาต่อไป

“เวลานี้รัฐบาลมีกองทุน กยศ.ที่น่าจะมีการปรับเปลี่ยนวิธีการที่จะสอดคล้องกับกลุ่มเป้าหมายคือคนยากคนจน ได้มีโอกาสทางการศึกษาแท้จริง”

ปรับบทบาท กยศ.ให้ฟรีค่าใช้จ่ายคนจน

ศ.ดร.ดิเรก กล่าวว่า จากลักษณะการปล่อยกู้ กยศ.ที่ผ่านมา จะปล่อยกู้ให้ผู้กู้ยืมเงินที่ต้องการศึกษาระดับปริญญาตรี แต่รายได้ต่อครอบครัวมีไม่เกิน 200,000 บาทต่อปีนั้น และหลังจากที่กองทุน กยศ. เริ่มปล่อยกู้ตั้งแต่ปี 2539 ปรากฏว่ามีผู้ที่ครบกำหนดการชำระหนี้และผิดนัดการชำระหนี้จำนวนมาก โดยมีการฟ้องร้องดำเนินคดีแล้วกว่า 800,000 ราย ดังนั้น เพื่อผลักดันทำให้นโยบาย กยศ.มีผลต่อการพัฒนาประเทศสามารถช่วยเหลือคนที่มีรายได้น้อยได้จริง และบรรลุเป้าหมายของโครงการอย่างแท้จริงนั้น ควรแก้ไขโดยจากเดิมที่กองทุนให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา ระบุเงื่อนไขด้านรายได้ของผู้ปกครองต้องไม่เกินที่กำหนด (สองแสนบาท หมายเหตุตัวเลขนี้ปรับเปลี่ยนตามช่วงเวลา) โดยมีเงื่อนไขให้ผู้เรียน (นักเรียนมัธยม และนักศึกษาระดับปริญญาตรี) จะต้องชำระคืนภายในกรอบเวลา 15 ปี มีระยะปลอดหนี้ 2 ปี ที่อัตราดอกเบี้ยคงที่เท่ากับร้อยละ 1 ต่อปี

ดังนั้นในความเป็นจริงเพื่อให้สอดคล้องกับกลุ่มเป้าหมายจึงเห็นควรเปลี่ยนแปลงการจัดสรรงบประมาณใหม่ ให้จัดสรรงบประมาณเงินกู้ กยศ.ต่อปีประมาณ 3 - 4 หมื่นล้านบาท ซึ่งมีเด็กที่ได้กู้เงินตรงนี้ประมาณ 8 - 9 แสนคนต่อปี เสนอให้แบ่งเป็น 2 รูปแบบ คือ ตัดโควตาร้อยละ 70 ให้กู้ด้วยหลักเกณฑ์เดิม และในสัดส่วนร้อยละ 30 ให้เป็นเงินกู้ กยศ.ที่ใช้หลักเกณฑ์ใหม่ ซึ่งให้ไปตามพื้นที่ เช่น ระดับอำเภอมีคณะกรรมการ กยศ.และอนุกรรมการ กยศ. ตามพื้นที่ มีหน้าที่บทบาทในการเลือกเด็กยากจนที่เรียนดี

พร้อมกับเป็นการสนองกลุ่มเป้าหมาย และเป็นการยกฐานะคนจนขึ้นมาได้บ้าง จึงเสนอให้กลุ่มที่ 2 กู้เฉพาะค่าเรียน ส่วนค่าใช้จ่ายประจำเดือนนั้นให้ฟรี โดยให้ตั้งแต่ระดับมัธยมศึกษา จนถึงระดับปริญญาตรี และหากสอบเข้ามหาวิทยาลัยรัฐไม่ได้ต้องเข้าเรียนต่อมหาวิทยาลัยเอกชนก็ยังอยู่ในเงื่อนไขต่อไปได้จนจบการศึกษา ควรเป็นลักษณะทุนให้เปล่า เพราะกฏหมาย กยศ.ระบุไว้ว่าสามารถให้เปล่าได้

แต่ในทางปฏิบัติที่ปล่อยกู้มา จนถึงปีปัจจุบัน ไม่เคยมีการให้เปล่าเลย ยกเว้นเฉพาะกรณีที่กู้ไปแล้วเสียชีวิตหรือพิการจึงจะมีการยกหนี้ให้ ที่ถูกต้องควรจะมีและต้องดูแลตั้งแต่ระบบการเลือก จนถึงการให้กู้ในเงื่อนไขพิเศษสำหรับคนจน โดยปัจจุบันเงินกู้ กยศ. ที่ให้จะมีการแบ่งเป็นค่าเล่าเรียน และค่าใช้จ่ายประจำเดือน อาทิ ค่าเล่าเรียนปีละ 5 หมื่นจะให้ค่าใช้จ่ายประจำเดือนประมาณ 2,000 บาท คิดเป็น 20,000 บาทต่อปี ซึ่งงบประมาณที่ให้กลุ่มเด็กเรียนดีแต่พ่อแม่ยากจนนั้นเพียงไม่กี่พันล้านบาท เพราะมีการคัดกรองสนับสนุนเด็กยากจนแต่เรียนดีและขาดโอกาสทางการศึกษา ซึ่งถือเป็นการแก้ปัญหาระยะยาวกับทุนมนุษย์ที่สำคัญกับประเทศในอนาคต