พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ (1)
โดย ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พุทธศักราช ๒๔๗๕ ในระยะแรก เมื่อคณะราษฎร์ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ มีบทบัญญัติที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ โดยมีการกำหนดให้การอภัยโทษเป็นอำนาจของคณะกรรมการราษฎร
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามฉบับถาวร ในวันที่ ๑๐ ธันวาคม พุทธศักราช ๒๔๗๕ แล้วรัฐธรรมนูญก็ได้บัญญัติรับรองอำนาจในการอภัยโทษให้เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ดุจเดิม โดยถือว่าเป็นการใช้พระราชอำนาจในทางบริหาร
ดังที่ปรากฏในมาตรา ๕๐ ว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะพระราชทานอภัยโทษ” ซึ่งถือได้ว่าเป็นครั้งแรกที่มีการนำพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ มาบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่าพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ นั้น เมื่อเปลี่ยนมาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วก็ยังคงเป็นพระราชอำนาจเด็ดขาด และเป็นพระราชอำนาจเฉพาะพระองค์โดยแท้
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทยฉบับต่อๆ มาก็ได้รับรองพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการอภัยโทษไว้ด้วยถ้อยคำทำนองเดียวกัน จนกระทั่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ ในมาตรา ๒๒๕ ก็ได้บัญญัติไว้ว่า "พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ"
ปัจจุบันนอกจากจะมีการกำหนดพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีกำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ภาค ๗ ว่าด้วยการอภัยโทษ เปลี่ยนโทษหนักเป็นเบาและลดโทษ ซึ่งอาจแยกพิจารณาเป็น ๒ กรณี ดังนี้
กรณีแรก การพระราชทานอภัยโทษเป็นรายบุคคล มีหลักเกณฑ์ดังนี้คือ ผู้ต้องคำพิพากษาให้รับโทษอย่างใดๆ หรือผู้มีประโยชน์เกี่ยวข้อง ถ้าจะทูลเกล้าฯ ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์เพื่อขอพระราชทานอภัยโทษ จะยื่นเรื่องราวต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ก็ได้
ส่วนกรณีผู้ถวายเรื่องราวซึ่งต้องจำคุกอยู่ในเรือนจำ จะยื่นเรื่องราวต่อพัศดีหรือผู้บัญชาการเรือนจำก็ได้เมื่อได้ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์ พร้อมทั้งถวายความเห็นว่าควรพระราชทานอภัยโทษหรือไม่ ในกรณีที่ไม่มีผู้ใดถวายเรื่องราว ถ้ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เห็นเป็นการสมควรจะถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องคำพิพากษานั้นก็ได้
อนึ่ง เรื่องราวหรือคำแนะนำการขอพระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องคำพิพากษาให้ประหารชีวิต ให้ถวายได้เพียงครั้งเดียวเท่านั้น
เมื่อเรื่องราวทูลเกล้าฯ ถวายฎีกามาถึงสำนักราชเลขาธิการกองนิติการจะเป็นผู้ประมวลเรื่องราวทั้งหมดและเสนอให้ที่ประชุม คณะองคมนตรีประชุมปรึกษา คณะองคมนตรีทั้งคณะก็จะได้พิจารณาทูลเกล้าฯ ถวายความเห็น เพื่อประกอบพระบรมราชวินิจฉัยอีกชั้นหนึ่ง
เมื่อนำความเห็นต่างๆ ของทุกฝ่าย ทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและคณะองคมนตรีที่นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะทรงพิจารณาฎีกานั้นประกอบข้อพิจารณาทั้งหมด แล้วพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยโดยพระราชอำนาจที่มีอยู่ตามรัฐธรรมนูญ
ในการนี้ก็มิใช่จะทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยตามความเห็นที่เสนอมาเสมอไป แต่เป็นดุลยพินิจของพระองค์เองโดยเด็ดขาดในการที่จะพระราชทานอภัยโทษ
กรณีที่สอง การพระราชทานอภัยโทษเป็นการทั่วไป มีหลักเกณฑ์ว่า ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นเป็นการสมควรถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษที่มิได้มีคำพิพากษาถึงที่สุด ให้ลงโทษกรณีดังกล่าวเมื่อได้มีพระมหากรุณาโปรดเกล้าฯ พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษนั้นแล้ว จะต้องมีการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาขึ้นใช้เป็นการทั่วไป
อนึ่ง พึงสังเกตว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับกำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ โดยไม่ระบุว่าเป็นโทษประเภทใด ดังนั้น พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษจึงมีความหมายกว้างรวมทั้งโทษทางอาญา และโทษทางวินัย หรือทัณฑ์ตามกฎหมายอื่นด้วย
ดังนั้น พระมหากษัตริย์จึงอาจใช้พระราชอำนาจพระราชทานอภัยโทษ ลดโทษ เปลี่ยนโทษ แก่ผู้ถูกลงโทษทางวินัยหรือทัณฑ์อื่นใด
ผลของการพระราชทานอภัยโทษตามกฎหมาย อาจแยกพิจารณาได้เป็นสองกรณี คือ กรณีที่มีการพระราชทานอภัยโทษเด็ดขาดปราศจากเงื่อนไข กฎหมายบัญญัติห้ามมิให้บังคับโทษนั้น กล่าวคือ ถึงแม้จะมีการบังคับโทษไปบ้างแล้ว ก็ต้องหยุดการบังคับโทษนั้นทันที
ส่วนกรณีการอภัยโทษเป็นแต่เพียงเปลี่ยนโทษหนักเป็นเบา หรือลดโทษเท่านั้น ถ้ายังมีโทษหลังจากได้รับพระราชทานอภัยโทษให้เปลี่ยนเป็นเบา หรือลดโทษแล้วยังเหลืออยู่ ตามกฎหมายก็ให้บังคับเฉพาะโทษที่ยังเหลือนั้นต่อไป จนกว่าจะครบกำหนดโทษตามคำพิพากษาของศาล
กล่าวโดยสรุป แม้กาลเวลาจะผ่านไปนานเพียงใด พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์นี้ ก็ยังคงเป็นพระราชอำนาจเด็ดขาดสมบูรณ์ทั้งตามโบราณราชนิติประเพณี และตามรัฐธรรมนูญ
/////////////////
พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ (2)
โดย รศ.ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล
คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
แนวความคิดพื้นฐานที่ว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาแห่งความยุติธรรม เป็นบ่อเกิดของหลักเกณฑ์ทางกฎหมายมากมาย โดยเฉพาะพระราชอำนาจในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม อันมีผลต่อการดำเนินคดีหรือการบังคับโทษต่างๆ
การพระราชทานอภัยโทษก็เป็นพระราชอำนาจที่สำคัญประการหนึ่งที่เกี่ยวกับการบังคับโทษในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
รัฐธรรมนูญ 2540 ได้บัญญัติเรื่องการพระราชทานอภัยโทษไว้ในมาตรา 225 ว่า
"พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ"
และปรากฏความเดียวกันนี้ ในมาตรา 191 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบัน (2550)
ความหมายของการพระราชทานอภัยโทษ โดยพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 ให้นิยามคำว่า "อภัยโทษ" หมายถึง "ยกโทษหรือเปลี่ยนโทษหนักเป็นเบาหรือลดโทษให้แก่ผู้ต้องคำพิพากษาให้ต้องรับโทษทางอาญาเมื่อคดีสิ้นสุดแล้ว เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ"
สำหรับ การพระราชทานอภัยโทษในประเทศไทย มีลักษณะหรือที่มาสำคัญ 2 ประการ คือ
1) โบราณราชประเพณีของไทยดังที่เห็นได้จากพระราชปรารภใน "พระราชกฤษฎีกาวางระเบียบการทูลเกล้าฯ ถวายฎีกา พ.ศ.2457" ที่ว่า "การที่พระราชทานพระบรมราชานุญาต ให้ข้าแผ่นดินทุกชั้นได้มีโอกาสทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาโดยตรงได้นั้น ก็เหมือนทรงประกาศพระราชประสงค์ให้ปรากฏชัดเจนว่า พระองค์ทรงดำรงอยู่ในตำแหน่งแห่งกุลบิดรของชาวไทย มีพระราชหฤทัยปรารถนาที่จะระงับทุกข์ผดุงสุขแห่งประชาชนอยู่เป็นนิจ และจะได้มีพระราชประสงค์ที่จะลดหย่อนพระมหากรุณาธิคุณข้อนี้ก็หามิได้
แต่เป็นการสมควรอยู่เหมือนที่ข้าแผ่นดินจะเข้าใจว่า พระองค์ทรงมีพระราชกรณียกิจต่างๆ ซึ่งต้องทรงปฏิบัติ หรือทรงพระราชดำริและทรงแนะนำผู้ที่รับราชการในตำแหน่งหน้าที่ต่างๆ อยู่เป็นเนืองนิจ จะได้ประทับอยู่ว่างเปล่าก็หามิได้ และถ้าแม้จะต้องทรงเปนพระราชธุระโดยพระองค์เองในการวินิจฉัยฎีกาทุกฉบับที่มีผู้ทูลเกล้าฯ ถวายแล้ว ก็จะหาเวลาทรงพระราชดำริในราชกิจพแนกอื่นๆ ไม่ได้เลย
จึงมีความจำเปนที่ต้องทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งกรรมการศาลฎีกาไว้เป็นผู้พิจารณาอรรถคดีเป็นศาลอุทธรณ์ชั้นสูงสุดเพื่อแบ่งพระราชภาระส่วน 1 ถึงกระนั้นก็ดี การทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาโดยตรงจะได้ทรงห้ามปรามหรือตัดรอนเสียทีเดียวนั้นก็หามิได้ ยังทรงพระกรุณารับฎีกาของข้าแผ่นดินอยู่เหมือนกัน
ทั้งนี้ นับว่าเปนพระมหากรุณาอันควรที่จะรู้สึกอยู่ทั่วหน้ากัน แต่บางคนก็ยังเข้าใจผิดคิดเห็นไปว่า การที่ยังทรงรับฎีกาอยู่นั้นแปลว่าทรงรับอุทธรณ์จากศาลฎีกาอีกชั้น 1 จึงได้มีผู้ถวายฎีกาคัดค้านหรือโต้แย้งคำพิพากษาศาลฎีกาอยู่เนืองๆ ทำให้เปลืองเวลาเปนอันมาก ส่วน 1 กับอีกประการ 1 มีบุคคลบางคนซึ่งไม่รู้จักกาลเทศะ เที่ยวดักถวายฎีกาในเวลาและที่อันไม่เหมาะสมด้วยประการทั้งปวงนั้นอยู่เนืองๆ"
2) ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ภาค 7 ว่าด้วยอภัยโทษเปลี่ยนโทษหนักเป็นโทษเบาและลดโทษ มาตรา 259 ที่ว่า “ ผู้ต้องคำพิพากษาให้รับโทษอย่างใดหรือผู้ที่มีประโยชน์เกี่ยวข้อง เมื่อคดีถึงที่สุดแล้ว ถ้าจะทูลเกล้าฯ ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์ ขอรับพระราชทานอภัยโทษ จะยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมก็ได้" และมาตรา 261 ทวิ วรรคหนึ่ง ที่ว่า "ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเป็นการสมควรจะถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษก็ได้”
การพระราชทานอภัยโทษของไทยจึงมีทั้งที่เป็นส่วนของ “ กฎหมาย” ที่มีผลต่างๆ อย่างชัดเจนตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบัญญัติไว้ สภาพปัญหาที่เกิดจึงมีแต่เฉพาะ "หลักการ" ในการใช้มาตรการทางกฎหมายในการอภัยโทษว่าได้มีการคำนึงถึงหลักการพิจารณาจากตัวผู้ต้องโทษเป็นรายๆ ไป หรือหลัก Individualization อย่างจริงจัง ประกอบกับนโยบายทางอาญา หรือ Criminal Policy หรือไม่เพียงใด
นอกจากนั้น การพระราชทานอภัยโทษของไทยยังมีที่เป็นส่วนของ "พระราชอำนาจตามโบราณราชประเพณี" ที่จะมีผลในทางพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณเช่นเดียวกันโดยส่วนราชการ หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้น้อมรับพระราชวินิจฉัยในการอภัยโทษตามโบราณราชประเพณีดังกล่าวเพื่อปฏิบัติ เพื่อให้เกิดผลทางกฎหมายตามที่ผู้ขอรับพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณต่อไป เช่น การสั่งไม่ฟ้องคดี หรือการยกเลิกคำสั่งเพื่อให้ผู้ขอรับพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณอภัยโทษเข้ารับราชการ เป็นต้น
การอภัยโทษในประเทศไทยจึงมีลักษณะเฉพาะการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ซึ่งทรงใช้พระราชอำนาจในการอภัยโทษทั้งในทางโบราณราชประเพณีและทางกฎหมายประกอบกัน เพื่อให้โอกาสผู้กระทำผิดได้กลับตนเป็นคนดี และกลับคืนสู่สังคมเพื่อใช้ชีวิตกับครอบครัวและญาติมิตรอย่างเป็นปกติสุขและประกอบสัมมาอาชีวะอย่างสุจริตต่อไป ดั่งเห็นได้จากพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ.2549 ในส่วนคำปรารภของพระราชกฤษฎีกาว่า
“พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศว่าโดยที่ทรงพระราชดำริเห็นว่าเนื่องในโอกาสงานฉลองสิริราชสมบัติครบ 60 ปีในวันที่ 9 มิถุนายน พุทธศักราช 2549 นับเป็นอภิลักขิตกาลสำคัญ สมควรพระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องราชทัณฑ์เพื่อให้โอกาสแก่บุคคลเหล่านั้นกลับประพฤติตนเป็นพลเมืองดี อันจะเป็นคุณประโยชน์แก่ประเทศชาติสืบไป”
และการอภัยโทษควรได้คำนึงถึงไม่เฉพาะแต่หลักการพิจารณาจากตัวผู้ต้องโทษเป็นรายๆ ไป หรือหลัก Individualization อย่างจริงจังเท่านั้น แต่ควรพิจารณาถึงนโยบายทางอาญา (Criminal Policy) ซึ่งเป็นการพิจารณาทั้งในส่วนที่เป็น อัตตวิสัย (Subjective) ของผู้กระทำผิด และนโยบายทางอาญา (Criminal Policy) ในการเสนอให้อภัยโทษ ไม่ว่าทั่วไปหรือเฉพาะรายซึ่งเป็นการพิจารณาในส่วนที่เป็นภาวะวิสัย (Objective) อีกด้วย
ที่มา : บทความเรื่อง "พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ" ตีพิมพ์ในวารสารวิชาการศาลปกครอง ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน 2552
โดย ศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ
เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พุทธศักราช ๒๔๗๕ ในระยะแรก เมื่อคณะราษฎร์ประกาศใช้ธรรมนูญการปกครองแผ่นดินสยามชั่วคราว พุทธศักราช ๒๔๗๕ มีบทบัญญัติที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ โดยมีการกำหนดให้การอภัยโทษเป็นอำนาจของคณะกรรมการราษฎร
แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรสยามฉบับถาวร ในวันที่ ๑๐ ธันวาคม พุทธศักราช ๒๔๗๕ แล้วรัฐธรรมนูญก็ได้บัญญัติรับรองอำนาจในการอภัยโทษให้เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ดุจเดิม โดยถือว่าเป็นการใช้พระราชอำนาจในทางบริหาร
ดังที่ปรากฏในมาตรา ๕๐ ว่า
“พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะพระราชทานอภัยโทษ” ซึ่งถือได้ว่าเป็นครั้งแรกที่มีการนำพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ มาบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร
ทั้งนี้ อาจกล่าวได้ว่าพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ในยุคสมบูรณาญาสิทธิราชย์ นั้น เมื่อเปลี่ยนมาเป็นระบอบประชาธิปไตยแล้วก็ยังคงเป็นพระราชอำนาจเด็ดขาด และเป็นพระราชอำนาจเฉพาะพระองค์โดยแท้
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาญาจักรไทยฉบับต่อๆ มาก็ได้รับรองพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการอภัยโทษไว้ด้วยถ้อยคำทำนองเดียวกัน จนกระทั่งปัจจุบันรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ ในมาตรา ๒๒๕ ก็ได้บัญญัติไว้ว่า "พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ"
ปัจจุบันนอกจากจะมีการกำหนดพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีกำหนดไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ภาค ๗ ว่าด้วยการอภัยโทษ เปลี่ยนโทษหนักเป็นเบาและลดโทษ ซึ่งอาจแยกพิจารณาเป็น ๒ กรณี ดังนี้
กรณีแรก การพระราชทานอภัยโทษเป็นรายบุคคล มีหลักเกณฑ์ดังนี้คือ ผู้ต้องคำพิพากษาให้รับโทษอย่างใดๆ หรือผู้มีประโยชน์เกี่ยวข้อง ถ้าจะทูลเกล้าฯ ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์เพื่อขอพระราชทานอภัยโทษ จะยื่นเรื่องราวต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ก็ได้
ส่วนกรณีผู้ถวายเรื่องราวซึ่งต้องจำคุกอยู่ในเรือนจำ จะยื่นเรื่องราวต่อพัศดีหรือผู้บัญชาการเรือนจำก็ได้เมื่อได้ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์ พร้อมทั้งถวายความเห็นว่าควรพระราชทานอภัยโทษหรือไม่ ในกรณีที่ไม่มีผู้ใดถวายเรื่องราว ถ้ารัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย เห็นเป็นการสมควรจะถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องคำพิพากษานั้นก็ได้
อนึ่ง เรื่องราวหรือคำแนะนำการขอพระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องคำพิพากษาให้ประหารชีวิต ให้ถวายได้เพียงครั้งเดียวเท่านั้น
เมื่อเรื่องราวทูลเกล้าฯ ถวายฎีกามาถึงสำนักราชเลขาธิการกองนิติการจะเป็นผู้ประมวลเรื่องราวทั้งหมดและเสนอให้ที่ประชุม คณะองคมนตรีประชุมปรึกษา คณะองคมนตรีทั้งคณะก็จะได้พิจารณาทูลเกล้าฯ ถวายความเห็น เพื่อประกอบพระบรมราชวินิจฉัยอีกชั้นหนึ่ง
เมื่อนำความเห็นต่างๆ ของทุกฝ่าย ทั้งรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยและคณะองคมนตรีที่นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะทรงพิจารณาฎีกานั้นประกอบข้อพิจารณาทั้งหมด แล้วพระราชทานพระบรมราชวินิจฉัยโดยพระราชอำนาจที่มีอยู่ตามรัฐธรรมนูญ
ในการนี้ก็มิใช่จะทรงมีพระบรมราชวินิจฉัยตามความเห็นที่เสนอมาเสมอไป แต่เป็นดุลยพินิจของพระองค์เองโดยเด็ดขาดในการที่จะพระราชทานอภัยโทษ
กรณีที่สอง การพระราชทานอภัยโทษเป็นการทั่วไป มีหลักเกณฑ์ว่า ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นเป็นการสมควรถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษที่มิได้มีคำพิพากษาถึงที่สุด ให้ลงโทษกรณีดังกล่าวเมื่อได้มีพระมหากรุณาโปรดเกล้าฯ พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษนั้นแล้ว จะต้องมีการตราเป็นพระราชกฤษฎีกาขึ้นใช้เป็นการทั่วไป
อนึ่ง พึงสังเกตว่ารัฐธรรมนูญทุกฉบับกำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ โดยไม่ระบุว่าเป็นโทษประเภทใด ดังนั้น พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษจึงมีความหมายกว้างรวมทั้งโทษทางอาญา และโทษทางวินัย หรือทัณฑ์ตามกฎหมายอื่นด้วย
ดังนั้น พระมหากษัตริย์จึงอาจใช้พระราชอำนาจพระราชทานอภัยโทษ ลดโทษ เปลี่ยนโทษ แก่ผู้ถูกลงโทษทางวินัยหรือทัณฑ์อื่นใด
ผลของการพระราชทานอภัยโทษตามกฎหมาย อาจแยกพิจารณาได้เป็นสองกรณี คือ กรณีที่มีการพระราชทานอภัยโทษเด็ดขาดปราศจากเงื่อนไข กฎหมายบัญญัติห้ามมิให้บังคับโทษนั้น กล่าวคือ ถึงแม้จะมีการบังคับโทษไปบ้างแล้ว ก็ต้องหยุดการบังคับโทษนั้นทันที
ส่วนกรณีการอภัยโทษเป็นแต่เพียงเปลี่ยนโทษหนักเป็นเบา หรือลดโทษเท่านั้น ถ้ายังมีโทษหลังจากได้รับพระราชทานอภัยโทษให้เปลี่ยนเป็นเบา หรือลดโทษแล้วยังเหลืออยู่ ตามกฎหมายก็ให้บังคับเฉพาะโทษที่ยังเหลือนั้นต่อไป จนกว่าจะครบกำหนดโทษตามคำพิพากษาของศาล
กล่าวโดยสรุป แม้กาลเวลาจะผ่านไปนานเพียงใด พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์นี้ ก็ยังคงเป็นพระราชอำนาจเด็ดขาดสมบูรณ์ทั้งตามโบราณราชนิติประเพณี และตามรัฐธรรมนูญ
/////////////////
พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ (2)
โดย รศ.ดร.สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล
คณะนิติศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์
แนวความคิดพื้นฐานที่ว่า พระมหากษัตริย์ทรงเป็นที่มาแห่งความยุติธรรม เป็นบ่อเกิดของหลักเกณฑ์ทางกฎหมายมากมาย โดยเฉพาะพระราชอำนาจในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการยุติธรรม อันมีผลต่อการดำเนินคดีหรือการบังคับโทษต่างๆ
การพระราชทานอภัยโทษก็เป็นพระราชอำนาจที่สำคัญประการหนึ่งที่เกี่ยวกับการบังคับโทษในกระบวนการยุติธรรมทางอาญา
รัฐธรรมนูญ 2540 ได้บัญญัติเรื่องการพระราชทานอภัยโทษไว้ในมาตรา 225 ว่า
"พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ"
และปรากฏความเดียวกันนี้ ในมาตรา 191 ของรัฐธรรมนูญ ฉบับปัจจุบัน (2550)
ความหมายของการพระราชทานอภัยโทษ โดยพจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. 2542 ให้นิยามคำว่า "อภัยโทษ" หมายถึง "ยกโทษหรือเปลี่ยนโทษหนักเป็นเบาหรือลดโทษให้แก่ผู้ต้องคำพิพากษาให้ต้องรับโทษทางอาญาเมื่อคดีสิ้นสุดแล้ว เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ"
สำหรับ การพระราชทานอภัยโทษในประเทศไทย มีลักษณะหรือที่มาสำคัญ 2 ประการ คือ
1) โบราณราชประเพณีของไทยดังที่เห็นได้จากพระราชปรารภใน "พระราชกฤษฎีกาวางระเบียบการทูลเกล้าฯ ถวายฎีกา พ.ศ.2457" ที่ว่า "การที่พระราชทานพระบรมราชานุญาต ให้ข้าแผ่นดินทุกชั้นได้มีโอกาสทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาโดยตรงได้นั้น ก็เหมือนทรงประกาศพระราชประสงค์ให้ปรากฏชัดเจนว่า พระองค์ทรงดำรงอยู่ในตำแหน่งแห่งกุลบิดรของชาวไทย มีพระราชหฤทัยปรารถนาที่จะระงับทุกข์ผดุงสุขแห่งประชาชนอยู่เป็นนิจ และจะได้มีพระราชประสงค์ที่จะลดหย่อนพระมหากรุณาธิคุณข้อนี้ก็หามิได้
แต่เป็นการสมควรอยู่เหมือนที่ข้าแผ่นดินจะเข้าใจว่า พระองค์ทรงมีพระราชกรณียกิจต่างๆ ซึ่งต้องทรงปฏิบัติ หรือทรงพระราชดำริและทรงแนะนำผู้ที่รับราชการในตำแหน่งหน้าที่ต่างๆ อยู่เป็นเนืองนิจ จะได้ประทับอยู่ว่างเปล่าก็หามิได้ และถ้าแม้จะต้องทรงเปนพระราชธุระโดยพระองค์เองในการวินิจฉัยฎีกาทุกฉบับที่มีผู้ทูลเกล้าฯ ถวายแล้ว ก็จะหาเวลาทรงพระราชดำริในราชกิจพแนกอื่นๆ ไม่ได้เลย
จึงมีความจำเปนที่ต้องทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ตั้งกรรมการศาลฎีกาไว้เป็นผู้พิจารณาอรรถคดีเป็นศาลอุทธรณ์ชั้นสูงสุดเพื่อแบ่งพระราชภาระส่วน 1 ถึงกระนั้นก็ดี การทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาโดยตรงจะได้ทรงห้ามปรามหรือตัดรอนเสียทีเดียวนั้นก็หามิได้ ยังทรงพระกรุณารับฎีกาของข้าแผ่นดินอยู่เหมือนกัน
ทั้งนี้ นับว่าเปนพระมหากรุณาอันควรที่จะรู้สึกอยู่ทั่วหน้ากัน แต่บางคนก็ยังเข้าใจผิดคิดเห็นไปว่า การที่ยังทรงรับฎีกาอยู่นั้นแปลว่าทรงรับอุทธรณ์จากศาลฎีกาอีกชั้น 1 จึงได้มีผู้ถวายฎีกาคัดค้านหรือโต้แย้งคำพิพากษาศาลฎีกาอยู่เนืองๆ ทำให้เปลืองเวลาเปนอันมาก ส่วน 1 กับอีกประการ 1 มีบุคคลบางคนซึ่งไม่รู้จักกาลเทศะ เที่ยวดักถวายฎีกาในเวลาและที่อันไม่เหมาะสมด้วยประการทั้งปวงนั้นอยู่เนืองๆ"
2) ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา ภาค 7 ว่าด้วยอภัยโทษเปลี่ยนโทษหนักเป็นโทษเบาและลดโทษ มาตรา 259 ที่ว่า “ ผู้ต้องคำพิพากษาให้รับโทษอย่างใดหรือผู้ที่มีประโยชน์เกี่ยวข้อง เมื่อคดีถึงที่สุดแล้ว ถ้าจะทูลเกล้าฯ ถวายเรื่องราวต่อพระมหากษัตริย์ ขอรับพระราชทานอภัยโทษ จะยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมก็ได้" และมาตรา 261 ทวิ วรรคหนึ่ง ที่ว่า "ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเป็นการสมควรจะถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ขอให้พระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องโทษก็ได้”
การพระราชทานอภัยโทษของไทยจึงมีทั้งที่เป็นส่วนของ “ กฎหมาย” ที่มีผลต่างๆ อย่างชัดเจนตามที่ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาบัญญัติไว้ สภาพปัญหาที่เกิดจึงมีแต่เฉพาะ "หลักการ" ในการใช้มาตรการทางกฎหมายในการอภัยโทษว่าได้มีการคำนึงถึงหลักการพิจารณาจากตัวผู้ต้องโทษเป็นรายๆ ไป หรือหลัก Individualization อย่างจริงจัง ประกอบกับนโยบายทางอาญา หรือ Criminal Policy หรือไม่เพียงใด
นอกจากนั้น การพระราชทานอภัยโทษของไทยยังมีที่เป็นส่วนของ "พระราชอำนาจตามโบราณราชประเพณี" ที่จะมีผลในทางพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณเช่นเดียวกันโดยส่วนราชการ หรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องจะได้น้อมรับพระราชวินิจฉัยในการอภัยโทษตามโบราณราชประเพณีดังกล่าวเพื่อปฏิบัติ เพื่อให้เกิดผลทางกฎหมายตามที่ผู้ขอรับพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณต่อไป เช่น การสั่งไม่ฟ้องคดี หรือการยกเลิกคำสั่งเพื่อให้ผู้ขอรับพระราชทานพระมหากรุณาธิคุณอภัยโทษเข้ารับราชการ เป็นต้น
การอภัยโทษในประเทศไทยจึงมีลักษณะเฉพาะการปกครองที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุข ซึ่งทรงใช้พระราชอำนาจในการอภัยโทษทั้งในทางโบราณราชประเพณีและทางกฎหมายประกอบกัน เพื่อให้โอกาสผู้กระทำผิดได้กลับตนเป็นคนดี และกลับคืนสู่สังคมเพื่อใช้ชีวิตกับครอบครัวและญาติมิตรอย่างเป็นปกติสุขและประกอบสัมมาอาชีวะอย่างสุจริตต่อไป ดั่งเห็นได้จากพระราชกฤษฎีกาพระราชทานอภัยโทษ พ.ศ.2549 ในส่วนคำปรารภของพระราชกฤษฎีกาว่า
“พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ประกาศว่าโดยที่ทรงพระราชดำริเห็นว่าเนื่องในโอกาสงานฉลองสิริราชสมบัติครบ 60 ปีในวันที่ 9 มิถุนายน พุทธศักราช 2549 นับเป็นอภิลักขิตกาลสำคัญ สมควรพระราชทานอภัยโทษแก่ผู้ต้องราชทัณฑ์เพื่อให้โอกาสแก่บุคคลเหล่านั้นกลับประพฤติตนเป็นพลเมืองดี อันจะเป็นคุณประโยชน์แก่ประเทศชาติสืบไป”
และการอภัยโทษควรได้คำนึงถึงไม่เฉพาะแต่หลักการพิจารณาจากตัวผู้ต้องโทษเป็นรายๆ ไป หรือหลัก Individualization อย่างจริงจังเท่านั้น แต่ควรพิจารณาถึงนโยบายทางอาญา (Criminal Policy) ซึ่งเป็นการพิจารณาทั้งในส่วนที่เป็น อัตตวิสัย (Subjective) ของผู้กระทำผิด และนโยบายทางอาญา (Criminal Policy) ในการเสนอให้อภัยโทษ ไม่ว่าทั่วไปหรือเฉพาะรายซึ่งเป็นการพิจารณาในส่วนที่เป็นภาวะวิสัย (Objective) อีกด้วย
ที่มา : บทความเรื่อง "พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ" ตีพิมพ์ในวารสารวิชาการศาลปกครอง ปีที่ 9 ฉบับที่ 1 มกราคม-เมษายน 2552
